Летом исполнится год, как в республике заработал Конституционный совет, созданный после упразднения Конституционного суда Татарстана. Почему был ликвидирован суд, какую роль он сыграл в истории и какой опыт он оставил своим преемникам?

Создание в 2000 году Конституционного суда Татарстан было вызвано двумя основными факторами. Конституция республики была принята в 1992 году, а Конституционного суда, который трактовал бы ее нормы, не существовало. К тому же, приведение республиканского законодательства в соответствие с федеральным, требовало создания соответствующих институтов.

Второй фактор – личностного характера, который, на мой взгляд, сыграл даже более весомую роль, чем первый. Речь идет об отставке прокурора Татарстана Сайфихана Нафиева.

«Со своей республикой судиться не стану»

Биография Сайфихана Хабибулловича типична для многих руководителей той эпохи. Инструктор райкома комсомола, инструктор райкома партии, парторг колхоза имени Калинина в родном Дрожжановском районе, – так начинался его путь. Хотя и Дрожжановский райком КПСС рекомендовал Сайфихана Нафиева для поступления на историко-филологический факультет Казанского университета, он поступил на юридический. Посевная, уборка и другие важные дела являлись причиной пропуска им учебных занятий в университете.

Я уверен, если бы он не окончил юрфак и не пошел в прокуратуру, то стал бы крепким председателем колхоза, а затем – председателем райисполкома, первым секретарем райкома партии… Он сделал бы блестящую партийно-советскую карьеру. Но он стал прокурором. Причем в прокуратуру пришел поздно – когда ему шел 35-й год.

После окончания учебы в 1976 году Сайфихан Нафиев был назначен помощником прокурора в Дрожжановском районе. Уже через два года он – прокурор Алькеевского района, затем прокурор Бугульмы, прокурор Казани – вот ступени его служебной карьеры. После окончания им университета прошло чуть больше 15 лет, и Сайфихан Нафиев в 1992 году стал прокурором Татарстана. Он прошел этот путь чрезвычайно быстро, крупными шагами.

Колоссальный практический опыт, партийный опыт, конечно, помогали Сайфихану Нафиеву. Он уверенно чувствовал себя на многочисленных высоких совещаниях и выступал по делу, в том числе и по вопросам, не относящимся к прокурорскому надзору. Помню, когда я работал прокурором Альметьевска, здесь проводилось крупное совещание по вопросам сельского хозяйства. Участвовали Президент Татарстана Минтимер Шаймиев, прокурор РТ Сайфихан Нафиев. Я был поражен познаниями Сайфихана Хабибулловича в узких вопросах земледелия, животноводства. Он выступал, задавал вопросы, делал замечания. В частности, он говорил о «доннике», как его сеять. Я сам был парнем из села и в школьный период работал в колхозе, но был далек от «донника» и подобных культур. Прокурор меня просто поразил.

Так было и на других совещаниях. Сайфихан Нафиев был не только прокурор, но и настоящий хозяйственник, специалист во многих областях.

Он был прокурором-государственником. Не замыкался на ведомственных вопросах, выходил за их рамки и пределы. Работая в самый расцвет советско-партийного государства, он впитал в себя чувства преданности родине. Особенно остро воспринимал проблемы своей республики и пытался помочь в их решении в меру сил и возможностей. Этим объясняется активное участие органов прокуратуры в выводе из кризиса крупных предприятий республики. Он много раз собирал прокурорских работников по «КАМАЗу», посылал их на завод, требовал помочь в рамках закона и компетенции этому ведущему предприятию. Таких примеров немало.

Уход Сайфихана Нафиева с поста прокурора республики был для всех неожиданным. Это был начальный, самый острый период приведения республиканского законодательства в соответствие с федеральным. Говорили, что перед отставкой в Генеральной прокуратуре РФ ждали от Сайфихана Нафиева важный документ – протест прокурора, либо заявление в суд по поводу отдельных положений Конституции Татарстана. Вместо этого в Москве получили заявление об отставке прокурора. На это надо было решиться. Имея такой авторитет и вес в Генеральной прокуратуре РФ, отказаться от поста и мгновенно потерять все? Он, не раздумывая, пошел на это, сказав: «Я со своей республикой судиться не стану». И это было в его духе, в его стиле.

Сайфихан Нафиев с его огромным опытом как никто другой подходил на роль председателя Конституционного суда Татарстана. И сразу после его отставки был запущен процесс по введению в действие Закона «О Конституционном суде Республики Татарстан».

Чем занимался Конституционный суд?

Председатель Конституционного суда республики – вроде бы спокойная должность. Но и тут Сайфихан Нафиев не стал отсиживаться, вновь проявил свои качества руководителя-государственника. Он инициировал ряд обращений в Конституционный суд РТ по вопросам толкования отдельных положений Основного закона Татарстана. Проработав столько лет прокурором, он прекрасно знал слабые и сильные стороны как федерального, так и регионального законодательства. Конституционный суд РТ дал толкование по наиболее важным, спорным с Москвой статьям Основного закона РТ и подкрепил позицию республики аргументированными выводами. Решения Конституционного суда РТ о толковании отдельных положений Конституции республики сыграли важную роль. Когда дело дошло до Конституционного суда России, то и здесь Сайфихан Хабибуллович принимал самое активное участие, отстаивая позиции Татарстана. В результате Москва хотя и признала отдельные положения Конституции РТ не соответствующими, в отдельных вопросах согласилась с Татарстаном. И принятое решение многие аналитики оценивают, как внутренне противоречивое. В каких-то моментах Конституционный суд России вынужден был признать правоту республики. Все эти процессы проходили при активном участии Сайфихана Нафиева.

В этот период Конституционный суд РТ играл важную роль в общественно-политической жизни республики. Но со временем острые споры ушли в историю, и суд стал рассматривать обычные жалобы, не имеющие политической подоплеки.

В период моей работы судьей Конституционного суда Татарстана (2004-2014 годы) рассматривались самые разнообразные обращения граждан – по налогам, плате за ЖКХ, льготам, жилищным правам… Жалоб и дел в суде было мало. Подавляющее большинство людей до обращения в наш суд бились за свою правду в других органах – федеральных судах, прокуратуре. А когда не могли разрешить свой вопрос – то обращались в Конституционный суд РТ – ведь там они еще не были. И фактически мы рассматривали дела, которые уже были неоднократно изучены другими судебными и иными органами.

Еще одна особенность местного конституционного судопроизводства – практически все решения суд выносил в пользу республики, то есть признавал обжалуемые нормы конституционными. Случаи вынесения решений против республики были единичными. Почти каждое из них вызывало негативную реакцию. Поэтому приходилось хитрить – мы писали, что закон или постановление соответствует Конституции Татарстана, но его можно совершенствовать, вносить поправки, дополнения. И потом парламент вводил в закон необходимые изменения. Называлось это мудро – дача Конституционным судом РТ рекомендаций о совершенствовании законодательства.

В организации деятельности суда существовали определенные несовершенства, которые были очевидны для опытных юристов. Остановлюсь на некоторых из них.

1. Система избрания, назначения судьи не изменилась с момента создания Конституционного суда РТ. Не было полноценного конкурса и отбора, как это применяется в судах общей юрисдикции.
2. Судьей Конституционного суда РТ можно работать только один срок – 10 лет. В итоге каждые 10 лет в республике появлялись 6 новых судей в отставке, которым нужно было платить пожизненное содержание. Разве не логично допустить избрание судьи на второй срок? Это дало бы возможность использовать его опыт и сэкономить бюджетные средства.

Где логика в том, что судьей Верховного суда Татарстана можно работать без ограничения срока, а судьей Конституционного суда только 10 лет?

Когда в регионах суд без дела

Я участвовал во многих конференциях, круглых столах с участием представителей конституционной юстиции. Для сведения, конституционные суды действовали лишь в 19 регионах, причем большинство из них – национальные республики. В основном они образовались в девяностые годы, – в период парада суверенитетов. Потом создание таких судов приостановилось. Был неудачный опыт в Иркутской области – создали, избрали судей, упразднили. Таким образом, конституционные суды действовали менее чем в четверти регионов России.

В защиту конституционных судов обычно выдвигают тезис – что они предоставляют гражданам дополнительные способы для защиты прав и свобод. Но это не совсем так. При отсутствии в регионе конституционного суда, те жалобы, которые относятся к его компетенции, спокойно принимают другие федеральные суды. В нашей республике такие полномочия имеют коллегия по административным, и коллегия по гражданским делам Верховного суда РТ. И права граждан от этого не страдают.

Были в нашей практике случаи, когда Конституционный суд Татарстана действительно помогал отдельным гражданам и разрешал возникшие правовые коллизии. На эти случаи можно пересчитать по пальцам. И опять же помочь гражданину могли обычный суд, либо прокурорский надзор, либо другие способы и формы.

Как-то мы собрали и проанализировали показатели всех конституционных судов России – сколько дел рассмотрели, сколько решений приняли, определений. Составили сводную таблицу, и Татарстан в ней был в передовиках – нагрузка у нас была выше. Тогда я обратил внимание – в отдельных кавказских регионах в некоторые годы в конституционном суде не рассматривалось ни одного дела! Я был поражен этим и не мог объяснить феномен.

И через какое-то время на очередной конференции в Санкт-Петербурге, уже находясь за столом, поднимая бокалы, я задал вопрос сидевшему рядом аксакалу, – председателю Конституционного суда одной из республик Кавказа. «Как понять «нули» в вашей работе? У вас никто в Конституционный суд не обращается?», – удивился я.

С неповторимым кавказским акцентом, он выдал мне тайну: «Дорогой! Конечно, люди в суд обращаются. Мы изучаем жалобы, докладываем руководству республики, что Кабинет министров принял неправильное постановление. А нам руководство отвечает – зачем позорить Кабинет министров и отменять постановление? Нужно пригласить людей, объяснить ошибку. Мы так и делаем – вызываем представителей Кабинета министров, разъясняем. Они вносят исправления, либо отменяют. В итоге – законность восстановлена, и права человека защищены. А если заявитель сам неправ – мы ему тоже все подробно объясняем, но суды не проводим».

Я был потрясен этим подходом к конституционному правосудию, и даже воскликнул: «Кавказ – дело тонкое».

Я часто встречался с коллегами – судьями Верховного суда Татарстана. Нередко заходил разговор о делах, о нагрузке. Например, зашел я к судье гражданской коллегии Верховного суда РТ, она спрашивает: сколько дел вы рассмотрели? Я отвечаю, что в Конституционном суде рассмотрел 12 дел в год с вынесением итогового решения, и еще 15 дел отказных (об отказе в принятии).

Судья Верховного Татарстана: «Ну, 12 дел я рассматриваю за один судебный день в апелляции!» Таковы сравнения, таковы реальные нагрузки.

Еще одна слабость конституционного правосудия – отсутствие механизма исполнения его решений. Они исполняются сугубо исходя из политической воли. Не случайно многолетний председатель Верховного суда РТ Геннадий Баранов любил нам повторять: «Ваши решения имеют юридическую силу только в пределах Площади Свободы». И это действительно было так.

Роковой вопрос «Батырыча»

При обсуждении поправок в Конституцию России в феврале 2020 года, завкафедрой конституционного права Казанского университета Евгений Султанов на заседании у Президента России Владимира Путина предложил закрепить в Основном законе страны упоминание о конституционных судах. Глава государства ответил, что работу конституционных судов нужно проанализировать. Буквально это звучало так: «Если уж по-честному сказать, так чтобы они бурную деятельность такую демонстрировали, пока мы этого не наблюдаем. Хотя такая структура существует, и, в общем, ничего здесь страшного нет. Там, где они востребованы, конечно, они должны функционировать. Вот такая моя точка зрения».

Евгений Батырович Султанов работает на юридическом факультете Казанского университета более 50 лет, пользуется непререкаемым авторитетом. Его уважительно и по – родному называют «Батырыч». Так вот, «Батырыч» задал вопрос Президенту РФ, имея конкретную цель – закрепить в законодательстве статус конституционных судов. Но результат получился противоположным. После замечания Владимира Путина была собрана информация о деятельности конституционных судов. Полагаю, что она была печальной и привела к ликвидации этого судебного института.

Казалось бы, Конституционный суд РТ выполнил историческую роль и был отправлен в музей истории. Но Татарстан, как известно, идет своим, не проторенным путем. С ликвидацией конституционной юстиции здесь не согласились и сформировали Конституционный совет как самостоятельный орган. И он был создан – аккурат после отставки, как и в случае с Сайфиханом Нафиевым, председателя Верховного Суда Татарстан Ильгиза Гилазова.

Конституционный суд Татарстана имел как сильные, так и слабые стороны. И этот опыт, несомненно, стоит учесть в работе Конституционного совета.