В федеральных законодательных органах, средствах массовой информации активно обсуждается законопроект о реформировании сети бюджетных учреждений, прошедший в Государственной Думе первое чтение. Данный процесс непосредственно затрагивает и бюджетные учреждения республики. Эта тема стала предметом разговора на "круглом столе" в Казани с участием представителей Министерства финансов РФ, регулярно проводятся расширенные совещания с привлечением заинтересованных министерств и ведомств. В обсуждении законопроекта участвуют общественные организации и муниципальные образования.
Как будет проходит реформирование в Татарстане? В какой мере реформа отразится на состоянии бюджетной сферы? Планируется ли повышение качества оказания бюджетных услуг? Эти и многие другие вопросы поступили в редакцию "РТ" в последнее время. За ответами на них мы обратились к министру финансов Радику Гайзатуллину.
- Радик Рауфович, старт реформированию бюджетной сфе-ры был дан в начале 2000-х годов. Почему именно сегодня началось активное принятие законов в этой сфере?
- Законопроект подготовлен во исполнение Бюджетного послания Президента Российской Федерации о необходимости перевода значительной части бюджетных учреждений со сметного принципа финансирования на формирование государственных заданий с обеспечением финансирования за счет субсидий.
Проблема эта давно известна, политические решения по ней действительно приняты еще в начале двухтысячных годов. Но только сейчас появились условия, когда ее можно решать более интенсивно. Одним из условий этого является в целом успешный опыт создания в субъектах Федерации автономных учреждений.
Как рассказал на "круглом столе" директор Департамента бюджетной политики и методологии Минфина России Алексей Лавров, более чем за два года, прошедших с момента вступления в силу Закона "Об автономных учреждениях", на федеральном уровне было создано только четыре учреждения подобного типа. На региональном уровне создание автономных учреждений идет более активно, но лишь в тех субъектах Российской Федерации, в которых внедряются современные модели управления. Среди этих регионов были названы Татарстан, Красноярский, Краснодарский края, Тюменская область.
Опыт этих субъектов Федерации снял существовавшие до сих пор опасения в том, что такого рода реформа чревата слишком высокими рисками и приведет к ухудшению условий деятельности бюджетных учреждений.
- Какую цель преследует законопроект?
- Основная его цель - создать такие условия, чтобы поставщики бюджетных услуг разных типов и бюджетные, автономные учреждения в перспективе, негосударственные учреждения имели все необходимые возможности, полномочия и, самое главное, систему ответственности за предоставление доступных и качественных бюджетных услуг при постоянно действующих стимулах к снижению издержек себестоимости их производства.
- Радик Рауфович, если нужны новые взаимоотношения в бюджетной сфере, значит, прежние имеют определенные недостатки?
- Базовый недостаток заложен был еще в 1996 году, когда поправками в Гражданский кодекс бюджетным учреждениям было разрешено вести деятельность, приносящую доход, который поступал в их полное распоряжение. Таким образом, в силу объективных обстоятельств, из-за недостатка финансового обеспечения в то время бюджетных учреждений сложились существенные искажения их организационно-правового статуса. По сути, бюджетные учреждения - часть сектора государственного управления. Фактически часть министерств, которые создают те или иные бюджетные учреждения. И по определению они должны находиться под более жестким внешним контролем. Это с одной стороны. Но, с другой стороны, мы им предоставили право самостоятельной деятельности. Отсюда две сметы, и одновременно искаженные стимулы для руководителей бюджетных учреждений. Вместо того чтобы работать над реализацией собственных полномочий, чего греха таить, у иных руководителей учреждений возникают стимулы к получению дополнительных внебюджетных доходов.
Однако надо учесть и то, что для тех учреждений, которые оказывают услуги на рыночных принципах, в сфере образования, здравоохранения и должны ориентироваться на потребителя, конкурировать в определенных условиях за привлечение как можно большего числа потребителей, статус бюджетного учреждения слишком жесткий. Тут действует очень большое количество инструкций и ограничений: необходимость ведения двух смет, санкционирование расходов через систему казначейства, ежегодное изъятие остатков средств на конец года. Это "стимулирует" бюджетные учреждения на то, чтобы не добиваться определенного результата, а любой ценой израсходовать полученные средства.
Эти системные недостатки мешали бюджетным учреждениям действовать максимально эффективно. Соответственно, бюджеты всех уровней вынуждены были финансировать их только по факту создания. Поэтому фактически речь идет в настоящее время в большинстве случаев просто о содержании бюджетных учреждений вне зависимости от результатов их деятельности. Два бюджетных учреждения, совершенно одинаковых по объему работы и численности занятых и даже иногда по имуществу, могут получать абсолютно разное по объему финансирование. И чем это обусловлено, выяснить практически невозможно.
Указанные проблемы Федерация предполагает решить в рамках законопроекта, о котором идет речь.
- Какие виды бюджетных учреждений будут образовываться?
- Создаются три типа учреждений: казенные, бюджетные и автономные.
При этом принцип законопроекта состоит в том, чтобы учредитель не обсуждал, какие бюджетные учреждения должны стать автономными, какие могут действовать в рыночной среде, а какие должны обладать большим объемом полномочий. Необходимо решить другой вопрос: какие из ныне существующих бюджетных учреждений должны остаться в секторе государственного и муниципального управления, то есть стать казенными. Сделать это гораздо проще, потому что по умолчанию все ныне существующие бюджетные учреждения в силу законопроекта должны будут получить расширенный объем прав, перейти на государственные задания и на субсидии, одновременно получив новый статус бюджетных, практически равный автономным учреждениям.
Есть учреждения, которые не могут и не должны функционировать в такой среде. Это, прежде всего, органы государственной власти, учреждения в сфере правопорядка и безопасности, отдельные учреждения социальной сферы. Их судьбу нужно решать в каждом конкретном случае отдельно. Только эти учреждения должны будут пройти процедуру реорганизации и стать казенными. Какие из них будут преобразованы в казенные, решают сами субъекты Федерации, муниципальные образования.
В соответствии с этим Премьер-министром Татарстана дано поручение министерствам определить критерии отнесения учреждений к казенным. Муниципальные образования должны также провести соответствующую работу.
- Статус будущих казенных учреждений как государственных понятен. В чем отличие будущих бюджетных учреждений от автономных?
- Фактически возникает примерное равенство в статусе между бюджетными и автономными учреждениями. Возникает вопрос: нужны ли две такие параллельно существующие организационно-правовые формы? Конечно, не нужны. Но, с другой стороны, автономные учреждения уже возникли, существуют. Не загонять же их снова в процедуру реорганизации! И поэтому, чтобы минимизировать административные издержки, нужно, чтобы какое-то время они сосуществовали. А может быть, в будущем эти две формы и сохранятся. В принципе, они друг другу не мешают, поскольку законопроект исходит из важного базового принципа - формирование государственного задания, его обеспечение субсидией должны быть абсолютно одинаковыми и для бюджетных, и для автономных, а в перспективе - и для негосударственных учреждений, которые будут вовлечены в эту сферу. Таким образом, планируется создать условия для равной конкуренции за бюджетные средства.
- Как часто бывает, все эти административные преобразования, реформы отвлекают людей от дела, заставляют оформлять массу документов. В результате страдает качество услуг. Не ожидает ли нас здесь что-то подобное?
- Этого не должно произойти. Дело в том, что изменения, которые будут происходить, политически уже давно обсуждены, реализованы в отношении автономных учреждений и на самом деле не несут за собой существенных методологических или политических новаций. Все это применяется уже в настоящее время по отношению к автономным учреждениям, функционирует успешно, то есть прошло проверку практикой. Вопрос сейчас в том, чтобы ускорить или облегчить распространение данного статуса на бюджетные учреждения. Делать это предполагается путем максимально возможной минимизации административных организационных процедур. Не надо никого переназначать, не надо увольнять-нанимать новых работников, перезакреплять имущество. В силу закона расширяются полномочия бюджетного учреждения, и на этом процесс реорганизации заканчивается. Формальные изменения внести в устав можно в течение достаточно длительного периода времени. Законопроект исходит из того, чтобы ни в коем случае не подвергать риску функционирование существующей системы. Чтобы не получилось так, что все проснулись первого января - и вдруг оказалось, что нужно принимать огромное количество документов и решений, ничего не готово. На самом деле все будут продолжать работать так, как сейчас. Суть законопроекта в том, чтобы снять существующие в настоящее время ограничения, препятствия для внедрения таких методов управления, как государственное муниципальное задание. Для формирования госзадания объявляется переходный период.
- Когда закон вступит в силу и что означает "переходный период"?
- Законопроектом устанавливается переходный период о вступлении закона в силу. Он действует со дня официального опубликования закона до 1 января 2011 года. Он позволяет как бюджетным учреждениям с расширенным объемом прав, так и казенным учреждениям функционировать, по сути, в прежнем правовом режиме. В частности, в переходный период внебюджетные доходы казенных учреждений в бюджет не зачисляются; лицевые счета учреждений не переоткрываются; действуют ранее принятые нормативные акты.
По истечении переходного периода, с 1 января 2011 года, вступят в силу все ключевые нормы законопроекта, касающиеся изменения правового статуса и порядка финан-сового обеспечения учреждений различных типов.
Законопроект устанавливает следующие основные этапы его реализации и связанные с этим обязанности органов публичной власти и сроки исполнения этих обязанностей.
Во-первых, принятие органами государственной власти субъектов РФ и органами местного само-управления решений о создании казенных учреждений путем изменения типа бюджетных учреждений - до 1 июля 2010 года.
Во-вторых, утверждение в целях расчета субсидий перечней недвижимого имущества подведомственных учреждений, закрепленного за ними учредителем или приобретенным за счет средств, выделенных учредителем на эти цели, - до 31 декабря 2010 года.
Далее: принятие на региональном и муниципальном уровнях решений об отнесении движимого имущества бюджетных учреждений к особо ценному - до 1 января 2011 года; внесение изменений в уставы региональных и муниципальных бюджетных и казенных учреждений - до 1 июля 2011 года.
- Радик Рауфович, как у нас в республике планируется организовать работу по реформированию бюджетной сферы?
- Прежде всего необходимо отметить, что рассмотрение и утверждение законопроекта федеральными органами законодательной и исполнительной власти планируется ускоренными темпами уже в марте. Мы со своей стороны внимательно поработали с законопроектом, изложили наше видение его в форме поправок и обсудили эти поправки с разработчиками законопроекта. По ряду поправок нашли понимание. 12 марта Государственный Совет республики утвердил данные поправки и направил их в Государственную Думу.
Не дожидаясь вступления в силу этого закона, Кабинет Министров создал рабочую группу из представителей органов исполнительной и законодательной власти. К этому делу привлечена общественность. Утвержден конкретный план мероприятий по реализации законопроекта.
В задачи рабочей группы входят проведение полной инвентаризации учреждений бюджетной сферы государственной и муниципальной собственности, которая позволит четко определить статус и функции существующих бюджетных учреждений, а также выработка рекомендаций по отнесению их к казенным либо бюджетным учреждениям.
Одновременно юридическими структурами проводится работа по оформлению новых нормативно-правовых актов, приведению в соответствие с законопроектом действующих законов, разработке проектов ведомственных приказов.
Третье направление работы - детальная инвентаризация имущественного комплекса бюджетных учреждений.
Все эти мероприятия проводятся совместно с министерствами, ведомствами, Советом муниципальных образований. Несмотря на большой объем работ, мы уверены, что все запланированные мероприятия будут проведены своевременно. Рабочая группа выработает соответствующие рекомендации и предложения, которые по мере готовности будут докладываться руководству республики для принятия решений. Уверен, что своевременное проведение всех вышеназванных мероприятий приведет к более эффективному и рациональному использованию бюджетных средств, что, в свою очередь, позволит повысить качество бюджетных услуг, предоставляемых населению.
