Тридцать лет назад, 15 октября 1985 года, Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы, в котором представлены свыше 200 тысяч территориальных образований регионального и муниципального уровней, была принята Европейская хартия местного самоуправления. Россия стала 25-м государством из 47 в Совете Европы, подписав данный договор 28 февраля 1996 года. Сегодня этот важный документ определяет фундаментальные принципы деятельности муниципальных органов власти, выступает многосторонним ориентиром построения демократии, укрепления активной гражданственности, вовлечения избирателей в принятие решений на местном и региональном уровнях.
Членом Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, а также председателем одного из ключевых его комитетов – по актуальным вопросам, членом Бюро Ассамблеи регионов Европы является Председатель Государственного Совета Татарстана Фарид Мухаметшин. Редакция «РТ» обратилась к нему с рядом вопросов.
– Фарид Хайруллович, что значит сегодня, в эпоху глобализации большой политики и мировой экономики, местное самоуправление? Не являются ли синонимом этого понятия слова «незначительное», «мелкое», «периферийное»?
– Я уверен, что пресловутая глобализация ведет лишь к укреплению роли и значения местного самоуправления – ближайшего к человеку уровня власти. Не случайно в одной из резолюций мы во многом увязали благополучие и дальнейшее развитие местных сообществ с новыми, все более гибкими и эффективными формами МСУ.
У нас в Татарстане сформирована дееспособная система органов местного самоуправления.
В свое время было принято решение образовать муниципалитеты в каждом населенном пункте республики, поскольку власть должна быть в «шаговой» доступности для каждого человека.
Сегодня в республике 956 муниципальных образований, в том числе два городских округа, 43 муниципальных района и 911 поселений, из которых 872 являются сельскими.
Совсем недавно к восьми городам районного значения присоединился и наш новый центр IT-технологий – город Иннополис.
Кроме того, два месяца назад, в единый день голосования,
мы серьезно обновили муниципальный депутатский корпус республики. Замещено 7710 депутатских мандатов: почти 80 процентов мест завоевали единороссы, около десяти процентов (753 места) получили оппозиционные партии. Всего кандидатов выдвигали девять из шестидесяти девяти региональных отделений партий.
Результаты голосования считаю справедливой оценкой той огромной работы, которая была проделана органами власти и общественно-политическим активом Татарстана.
В целом же на уровне республики у нас выстроены конструктивные, партнерские отношения с муниципальными образованиями. Оказывается всесторонняя методическая, правовая помощь и поддержка. Четко отлажена система межбюджетных трансфертов…
Серьезные позитивные сдвиги происходят в инфраструктурном развитии городов и сел.
Эффективно взаимодействует с муниципальным уровнем власти и Государственный Совет. Парламент регулярно оказывает информационно-методическую и практическую помощь, содействует повышению квалификации муниципальных служащих. Депутаты Госсовета принимают участие в заседаниях представительных органов муниципальных образований.
За всеми представительными органами власти муниципальных образований закреплено право законодательной инициативы. Это одна из важных конституционных гарантий местного самоуправления.
Правда, за последние пять лет представительными органами МСУ в Госсовет было внесено всего 33 законопроекта, или 4,5 процента от их общего числа (731). Причем в подавляющем большинстве случаев речь шла «Об изменении границ территорий муниципальных образований…».
– Местное самоуправление – дело, как говорится, живое. И можно предположить, что одним из направлений деятельности Госсовета, и далеко не последним, является организация и совершенствование его правового регулирования. Все ли здесь идет так, как надо, все ли вас устраивает?
– Первое, что не устаю повторять на всех совещаниях по муниципальной тематике, – федеральному законодательству в сфере МСУ по-прежнему не хватает стабильности и осмысленности, что ли, правового регулирования. Соответственно, «лихорадит» и регионального законодателя…
Пусть эксперты-юристы меня поправят, если ошибусь, но только в базовый «многострадальный» 131-й федеральный закон, по-моему, внесено уже около сотни изменений.
В качестве очередного примера избыточного, я бы даже сказал, «мелочного» вмешательства хотел бы привести февральские изменения в законодательство, когда были существенно переработаны формат избрания и статус главы муниципального образования (прекращение его депутатских полномочий). Мы с этим не согласились. В результате обращений депутатов Госсовета Татарстана в Федеральное Собрание РФ и личных встреч с руководством обеих палат действующий порядок формирования органов местного самоуправления удалось отстоять.
Напомню: наш Государственный Совет неоднократно вносил предложение разработать федеральную Концепцию развития местного самоуправления, которая бы определила государственную политику в этой сфере, установив в том числе общие и долгосрочные принципы законодательного регулирования вопросов МСУ в стране.
К сожалению, единая стратегия на уровне государства в этом направлении так до сих пор и не принята.
– А какими конкретно вопросами в этой сфере приходится заниматься республиканскому парламенту?
– Из наиболее существенных направлений нашей законотворческой работы в этой непростой области в нынешнем пятом созыве отметил бы следующие.
Мы продолжаем осуществлять в республике мониторинг в целях оптимального распределения полномочий по уровням власти.
Согласно Федеральному закону (от 27 мая 2014 года) за сельскими поселениями закреплено тринадцать вопросов местного значения.
Однако сложилась практика, когда поселения передают часть своих полномочий, особенно несущих общегосударственный характер, на уровень муниципальных районов. Как правило, это вызвано рядом причин – финансовой необеспеченностью, территориальными, социокультурными, историческими особенностями и т.п. Мы поступили иначе. Госсовет Татарстана, учитывая экономический, инфраструктурный потенциал поселений, мнение муниципалитетов, законодательно дополнил полномочия сельских поселений еще шестью вопросами. Это сбор и вывоз бытовых отходов и мусора; организация ритуальных услуг и содержание мест захоронений; организация в границах поселения водоснабжения, водоотведения, снабжения населения топливом; дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населенных пунктов; создание условий для реализации мер, направленных на укрепление межнационального и межконфессионального согласия, сохранение и развитие языков и культуры народов России, социальную и культурную адаптацию мигрантов, профилактику межнациональных конфликтов; создание условий для массового отдыха жителей и организация обустройства мест для этого, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам…
Серьезным стимулом для такого подхода стала в целом признанная успешной практика референдумов по самообложению граждан. Только в прошлом году референдумы прошли в 658 сельских поселениях (из 872). Вклад самих жителей составил 80 млн рублей, к ним республиканский бюджет добавил еще 320 миллионов, то есть в четырехкратном размере. Причем средства преимущественно были направлены как раз на решение указанных вопросов местного значения. Многие текущие задачи на уровне поселений были решены на эти средства. И что важно – каждый житель почувствовал свою значимость.
При передаче этих полномочий на районный уровень самообложение в сельском поселении по данным вопросам стало бы невозможным…
Важная задача, которую своевременно выполнил парламент Татарстана, – описание границ муниципальных образований республики.
В установленный 131-м федеральным законом срок – не позднее 1 января 2015 года – депутатским корпусом было принято более 40 законов, устанавливающих границы муниципалитетов в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства.
Одним из последних законов (принят 17 октября 2015 г.) Госсовет наделил органы МСУ полномочиями по сбору от поселений, входящих в муниципальный район, информации, необходимой для ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Республики Татарстан. Полагаем, это существенно повысит надежность формирования и полноту базы данных муниципального нормотворчества, а следовательно, и на федеральном уровне.
– Фарид Хайруллович, не могли бы вы, опираясь на накопленную практику, анализ законодательства, обозначить наиболее важные вопросы, предложения, направленные на совершенствование законодательного регулирования местного самоуправления, укрепление его роли и места в российской правовой системе?
– Ну, во-первых, при внесении изменений в отраслевое федеральное законодательство необходимо добиваться их скрупулезного, постатейного соотнесения с базовым 131-м федеральным законом и Конституцией РФ. Поясню, почему.
Ряд федеральных законов закрепляет за органами МСУ полномочия, не указанные в базовом законе в качестве вопросов местного значения. К таким вопросам, например, относятся прием местной администрацией денежных средств от граждан в счет уплаты налогов при отсутствии банка; выдача разрешений на вступление в брак лицам, не достигшим возраста 16 лет; участие в обеспечении проведения выборов в органы госвласти и субъектов РФ; учет личных подсобных хозяйств и ведение похозяйственных книг; приостановление работ, связанных с пользованием недрами, контроль за использованием и охраной недр при добыче общераспространенных полезных ископаемых…
На наш взгляд, такие полномочия должны быть оформлены как федеральные, переданные органам госвласти субъектов РФ с возможностью делегирования органам местного самоуправления (если они в ведении Федерального центра или в совместном ведении) либо как полномочия органов госвласти российских регионов, которые могут быть переданы органам МСУ (если они в ведении регионов).
Несмотря на анонсированные меры, по-прежнему не находят адекватного решения вопросы сбалансированности местных бюджетов – финансовой самостоятельности муниципальных образований.
Еще одна проблема. Закрепленные источники доходов не в полной мере обеспечивают исполнение полномочий по решению вопросов местного значения.
В частности, федеральный законодатель, уменьшив с 1 января этого года количество вопросов местного значения в сельских поселениях, естественно, заложил и сокращение доходной части их бюджетов (в части НДФЛ норматив снизился с десяти до двух процентов, ЕСХН – с пятидесяти до тридцати).
– И каким вам видится решение?
– Целесообразно, во-первых, компенсировать выпадающие налоговые доходы бюджетов сельских поселений за счет доходов федерального бюджета.
Во-вторых, определенные возможности здесь дает институт самообложения, дополненный на федеральном уровне практикой, аналогичной татарстанской.
В таком случае при принятии на референдуме положительного решения о самообложении из федерального и регионального бюджетов муниципальному образованию предоставлялись бы межбюджетные трансферты в размере, равном четырехкратному размеру средств, привлеченных от населения. То есть на каждый рубль, собранный с помощью самообложения, федеральный бюджет, как и региональный, добавлял бы еще четыре.
При этом, однако, следует снять существующее (внутреннее для института самообложения) ограничение или, если хотите, противоречие.
Несмотря на конкретный, локализованный характер вопросов, решаемых с помощью этого инструмента, референдум по самообложению должен пройти на территории всего муниципального образования. Об этом говорит 56-я статья 131-го федерального закона. Такая ситуация зачастую возникает при решении в селах вопросов местного значения, отнесенных к уровню городского поселения либо муниципального района.
И здесь предлагается законодательно разрешить органам местного самоуправления районного уровня назначать референдум по самообложению именно на территории конкретного сельского поселения.
В целях устойчивого развития системы местного самоуправления, достижения справедливого баланса публичных и частных интересов необходимо также разрешение правовой коллизии по вопросу, который лично я скорее отнес бы к теоретическим. Однако следствия из него могут быть вполне даже практическими.
Согласно действующему гражданскому процессуальному законодательству при судебном рассмотрении нормативно-правовых актов сроки давности не применяются. Из этого следует парадоксальный вывод: законы субъекта РФ, устанавливающие территориальную организацию и юрисдикцию органов местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании, могут быть оспорены независимо от времени их принятия.
То есть в суде может быть поставлен вопрос о неправомочности деятельности сформированных на основании таких законов органов МСУ, а также всех, подчеркну, всех принятых ими решений (о бюджете и налогах, предоставлении земельных участков и т.д.).
Во избежание подобных ситуаций предлагается на федеральном уровне ограничить сроки возможности оспаривания законов субъектов РФ о создании муниципальных образований, установлении (изменении) их границ либо их преобразовании.
Что касается правовой терминологии (и юридической техники), используемой современным законодательством о местном самоуправлении, то и здесь не без проблем. Так, многие термины, используемые для обозначения того или иного полномочия, в 131-м законе не имеют четкой конкретизации. Например, «создание условий», «обеспечение условий», «участие в осуществлении», «содействие развитию». При этом весьма затруднительно определить степень такого участия муниципалитетов, в чем оно должно заключаться. Зачастую все это приводит к разночтению в части исполнения одного и того же полномочия органами местного самоуправления и контролирующими органами и влечет за собой наложение взысканий и штрафов.
Упомяну еще одну частную нелогичность в законодательном регулировании системы местного самоуправления.
Федеральный закон №221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (п.2 ч.1 и ч.5 ст.15) обязывает органы госвласти, принявшие решение об установлении или изменении границы муниципального образования, направлять сведения об этом для внесения в государственный кадастр недвижимости с приложением карты (плана) объекта землеустройства. Однако 131-м законом установление границ муниципальных образований регулируется законом субъекта Российской Федерации.
Подготовка карт (планов) границ муниципальных образований не свойственна специфике деятельности и правовой природе законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. Такая подготовка, как правило, обеспечивается исполнительными органами государственной власти регионов. Поэтому предлагается дополнить закон о государственном кадастре недвижимости положением о том, что направление карт (планов) границ муниципальных образований, помимо органов, принявших решение об установлении или изменении границ муниципальных образований, может осуществляться также уполномоченными ими органами.
– Фарид Хайруллович, мы признательны за возможность получить от вас развернутые ответы на, без сомнения, очень актуальные вопросы, связанные с деятельностью органов местного самоуправления. А вас, одного из активных членов Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, поздравляем с юбилеем принятия Европейской хартии местного самоуправления.
– Спасибо. В свою очередь хочу пожелать успехов участникам Общероссийского конгресса муниципальных образований, который завтра открывается в Казани.