Наш разговор - о проблеме, которую образно можно было бы назвать незаживающей язвой общества. Речь о коррупции.
По данным международной организации "Трансперенси интернейшнл", Россия по уровню коррупции стоит на малопочетном 126 месте из 160 участвующих в "соревновании" стран: перед нами - Уганда, ниже нас - Нигерия, Украина и другие.
Понятно, что на этом фоне очевидна необходимость принятия федерального закона "О коррупции" и целого ряда дополнительных законодательных актов. Однако с 2002 года, когда проект такого закона прошел первое чтение в российском парламенте, практически ничего не изменилось. Правда, в 2003 году был принят модельный закон по борьбе с коррупцией странами - участниками СНГ. Однако на федеральном уровне антикоррупционный правовой документ, пополнившись несчетным количеством поправок, пройдя десяток чтений и обсуждений, надежно застопорился.
Попытки принять законы с аналогичным названием на уровне регионов - в частности в Волгоградской области и в Башкортостане - оказались неудачными. Закон Волгоградской области просуществовал недолго, был опротестован областным судом и аннулирован. Башкортостанский формально никто не опротестовывал, но он практически и не работает. И вовсе не потому, что разработанные местными законодателями акты плохи. Дело в том, что в системе мер по борьбе с коррупцией затронуты отдельные конституционные права госслужащих. А это, как известно, уже федеральный уровень законотворчества.
Сегодня в Госсовете Татарстана готовится к принятию республиканский закон "О противодействии коррупции". Прошедший первое чтение на октябрьской сессии республиканского парламента, он сегодня пополняется поправками и предложениями, чтобы вновь быть представленным депутатам.
Как должен быть сформулирован текст татарстанского закона, дабы его требования не вступили в противоречие с российскими нормами? С каких кардинальных мер власти республики планируют начать борьбу с этим разъедающим общество явлением? Не затянется ли принятие закона о противодействии коррупции в Татарстане на неопределенные сроки?
Ответить на эти вопросы мы попросили начальника отдела по реализации антикоррупционной политики при Президенте Татарстана Шамиля Давлетгильдеева.
- К обсуждению закона о коррупции российские парламентарии действительно возвращались неоднократно, - поясняет он, - но, к сожалению, пока безрезультатно. Конечно, такой закон должен быть принят сначала на уровне Федерации: по сути своей он не входит в компетенцию субъекта, поэтому попытки принятия подобных законов в некоторых регионах потерпели фиаско. Наш Госсовет пошел несколько иным путем: мы в первом чтении приняли закон о противодействии коррупции. И дело не в другом названии, а в изменении сути. Мы не вторгаемся в сферу действия правоохранительных органов, хотя и там есть что поправить. Но эта часть законодательства целиком и полностью относится к компетенции Федерации, и что-либо менять здесь мы не можем.
Разрабатываемый сегодня татарстанский закон предусматривает в основном профилактику коррупции. На основе достаточно глубоких исследований в апреле этого года разработана и принята "Стратегия антикоррупционной политики Республики Татарстан", утвержденная указом Президента. Стратегия предусматривает основные направления нашей работы.
Во-первых, это диагностика причин и условий возникновения и распространения коррупции и разработка методов их устранения. Во-вторых, антикоррупционное обучение и пропаганда, привлечение к этой работе общественных институтов гражданского общества, без чего бесполезно вести речь об эффективности борьбы с этим международным явлением. Пока в обществе не сформируется неприятие коррупции, репрессивные меры, как показывает мировой опыт, эффект дадут небольшой. Нужно, чтобы это неприятие было, что называется, глубоко осознанным, и не только как следствие страха перед наказанием, но и как следствие совестливости.
Третье направление - создание в республике специального органа по реализации антикоррупционной политики, наделенного соответствующими полномочиями.
Однако положения стратегии носят, скорее, научно-рекомендательный характер. Чтобы все предложенные ею механизмы начали работать, нужно облечь рекомендации в конкретные правовые нормы. Для этого Татарстану и нужен закон.
Кстати, часть рекомендаций стратегии уже реализуется. Так, создан Отдел по реализации антикоррупционной политики республики при Президенте РТ. Согласно постановлению Кабинета Министров в большинстве татарстанских министерств и ведомств принимаются ведомственные антикоррупционные программы. Запланировано правовое обучение представителей госструктур. В частности, уже в декабре должен открыться такой спецкурс в Институте государственной службы при Президенте Татарстана.
- Шамиль Хусаинович, в качестве одного из главных аргументов против принятия закона о борьбе с коррупцией обычно выдвигается такой: зачем нужно дублировать уже существующие законодательные документы - такие, как Уголовный, Уголовно-процессуальный и Административный кодексы России? Мол, в них и так немалое количество статей посвящено наказаниям за те же взятки...
- Силовой, или репрессивный, блок антикоррупционной политики - это непосредственная борьба с коррупционерами. Он находится в ведении право-охранительных органов и является их прямой обязанностью. Эта работа и регулируется статьями трех названных вами кодексов, и внимания этой проблеме в них уделено действительно немало. Только в Уголовном кодексе девять статей, предусматривающих и должностные преступления, и дачу взятки, и использование служебного положения в корыстных целях. Часть коррупционных преступлений подпадает под ряд общеуголовных статей.
Но при создании закона о коррупции законодатели вовсе не собирались посягать на введение каких-то новых статей и наказаний за коррупцию. Это должен быть так называемый "отсылочный" закон - со ссылками на основные статьи кодексов.
Федеральный закон - это прежде всего определение понятия коррупции. Взятка - такое понятие есть, оно определено в Уголовном кодексе. А коррупция, как явление, не охарактеризована пока ни в одном из законодательных актов страны, коррупционные нарушения "размыты" по всем трем кодексам. В результате нет возможности определить объемы явления для анализа и мониторинга.
В татарстанский закон мы вносим и понятие коррупции, и понятие коррупционных нарушений. Мы предлагаем такое определение: "Коррупция - это незаконное принятие либо извлечение лично или через посредников имущественных благ и преимуществ государственными должностными лицами, а также лицами, приравненными к ним, с использованием своих должностных полномочий и связанных с ними возможностей, а равно подкуп данных лиц путем противоправного представления им физическими и юридическими лицами указанных благ и преимуществ".
Следующей статьей татарстанского законопроекта коррупционные правонарушения, предусмотренные законами РФ и РТ, определены как деяния, связанные с коррупцией или создающие условия для коррупции, которые влекут установленную законодательством дисциплинарную, административную или уголовную ответственность. Эти правонарушения в одной из статей закона перечисляются.
Законопроект, принятый в первом чтении, мы расцениваем как необходимый документ, но он требует серьезной доработки. Это идеологический документ, который закладывает систему противодействия коррупции - и в органах управления, и в органах власти, и в политической структуре, и в государственных учреждениях, поэтому субъектом антикоррупционной политики должен быть прежде всего государственный аппарат.
- Есть такая притча. У одного китайского мудреца спросили совета, как бороться со взятками. А он порекомендовал сделать так, чтобы что-то запрещали и разрешали только законы, а не чиновники. А на прошении чиновники могли только написать: "Такой-то статье закона соответствует" или "... не соответствует". Может, китайский опыт и нам подойдет?
- Ну, мудрецы были не только у китайцев. Кстати, в соответствии с проводимой сейчас административной реформой на чиновника возлагается именно регистрирующая функция, а не разрешительная. Разрешение должно исходить из законов и не трактоваться в нескольких вариантах. Стандарты функций чиновника должны быть точно ограниченными, а не с "люфтом", допустим, по времени, когда срок подготовки документа варьируется от месяца до полугода. Госслужащий должен получать за свою работу соответствующее вознаграждение, дабы не возникало соблазна брать мзду. И он не должен иметь права "казнить - миловать". Это - озвученное направление административной реформы.
- Отдельные коррупционные составляющие закладываются прямо в законопроектах. Не раз приходилось слышать, особенно в период предвыборной кампании, как некоторые тогда еще кандидаты в депутаты предлагали создать комиссию по просмотру уже существующих законов с целью убрать из них пункты, дающие возможность двойного и даже тройного толкования. Предполагается ли создать нечто подобное в Татарстане - на республиканском уровне, конечно?
- Сегодня постановлением Кабинета Министров РТ определены в соответствии с реализацией антикоррупционной стратегии меры, которые должны осуществлять все министерства и ведомства. Предлагается принять нормативные акты, определяющие ответственных (отдел, группу, ответственное лицо) в рамках ведомства или министерства. Они будут проводить экспертизу внутриведомственных актов - тех же инструкций, должностных обязанностей на предмет выявления моментов, связанных с коррупционными рисками. Сейчас идет процесс формирования антикоррупционных программ внутри ведомств, ведется разработка республиканской программы.
Кстати, такие подразделения (подразделения собственной безопасности) уже существуют в системе МВД и других правоохранительных органах, так как уровень их коррумпированности потребовал таких мер.
Положения, обязывающие руководителей министерств и ведомств вести эту работу, на наш взгляд, также должны быть отражены в законе. Кроме того, в нем должно быть обозначено, что общественные организации могут и должны участвовать в антикоррупционной политике, в частности в общественной экспертизе законопроектов, затрагивающих интересы граждан, мониторинге социальных программ и других мероприятиях.
Полагаю, что принятие республиканского закона о противодействии коррупции помимо систематизации мер по проведению антикоррупционной политики в республике побудит федеральных законодателей к принятию своего закона о борьбе с коррупцией.
Мировая практика подсказывает, что стратегия "островков честности", то есть борьбы с коррупцией в отдельных ведомствах или частях государства, может иметь успех, но такой успех будет локальным и временным. Поэтому необходимы усилия по расширению сферы действия антикоррупционной политики до уровня всей страны.
Не пропустите самое интересное в Max и Telegram-канале газеты «Республика Татарстан»
Больше статей и новостей в «Дзен»
