Именем Республики Татарстан

по делу о проверке конституционности абзаца шестого приложения №2 к инструкции «О порядке оформления документов при передаче жилых помещений в собственность граждан (приватизации) на территории города Казани», утвержденной постановлением руководителя Исполнительного комитета муниципального образования города Казани от 8 ноября 2006 года №2346, и абзаца двенадцатого пункта 2.5 графы «Содержание требования к стандарту предоставления муниципальной услуги» раздела II Административного регламента предоставления муниципальной услуги по оформлению договоров на передачу жилых помещений в собственность граждан (приватизацию), утвержденного постановлением Исполнительного комитета муниципального образования города Казани от 28 июня 2012 года №4310, в связи с жалобой гражданки М.Н. Павловой

город Казань, 21 октября 2016 года

Конституционный суд Республики Татарстан в составе Председателя Ф.Г. Хуснутдинова, судей Р.Ф. Гафиятуллина, Л.В. Кузьминой, Р.А. Сахиевой, А.А. Хамматовой, А.Р. Шакараева,

руководствуясь статьей 109 (часть четвертая) Конституции Республики Татарстан, частями пятой и девятой статьи 3, частью первой и пунктом 1 части второй статьи 39, статьями 68, 83, 100, 101 и 103 Закона Республики Татарстан «О Конституционном суде Республики Татарстан»,

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке конституционности абзаца шестого приложения №2 к инструкции «О порядке оформления документов при передаче жилых помещений в собственность граждан (приватизации) на территории города Казани», утвержденной постановлением руководителя Исполнительного комитета муниципального образования города Казани от 8 ноября 2006 года №2346, и абзаца двенадцатого пункта 2.5 графы «Содержание требования к стандарту предоставления муниципальной услуги» раздела II Административного регламента предоставления муниципальной услуги по оформлению договоров на передачу жилых помещений в собственность граждан (приватизацию), утвержденного постановлением Исполнительного комитета муниципального образования города Казани от 28 июня 2012 года №4310.

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданки М.Н. Павловой. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли оспариваемые заявительницей нормативные положения Конституции Республики Татарстан.

Заслушав сообщение судьи-докладчика А.А. Хамматовой, объяснения представителя органа, издавшего оспариваемые нормативные правовые акты, – заместителя директора Муниципального унитарного предприятия «Дирекция муниципальных жилищных программ» Р.А. Закирова, специалиста, приглашенного в судебное заседание по ходатайству представителя органа, издавшего оспариваемые нормативные правовые акты, – начальника отдела по работе с населением Муниципального унитарного предприятия «Дирекция муниципальных жилищных программ» А.С. Сивелькиной, выступления приглашенных в судебное заседание: представителя Президента Республики Татарстан – главного советника отдела правовой экспертизы Государственно-правового управления Президента Республики Татарстан И.А. Гомзика, представителя Государственного Совета Республики Татарстан – исполняющего обязанности начальника Правового управления Аппарата Государственного Совета Республики Татарстан М.Б. Сунгатуллина, представителя Кабинета Министров Республики Татарстан – Правительства Республики Татарстан – начальника Правового управления Аппарата Кабинета Министров Республики Татарстан А.Б. Гревцова, представителя Председателя Верховного суда Республики Татарстан – судьи Верховного суда Республики Татарстан Э.С. Каминского, представителя Председателя Арбитражного суда Республики Татарстан – заместителя начальника отдела анализа и обобщения судебной практики Арбитражного суда Республики Татарстан Т.Р. Гиззятова, представителя Прокурора Республики Татарстан – начальника отдела по надзору за законностью нормативных правовых актов Управления по надзору за исполнением федерального законодательства прокуратуры Республики Татарстан А.Р. Валиахметова, представителя Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан – ведущего консультанта отдела по вопросам восстановления прав граждан аппарата Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан Р.Р. Мингалиева, представителя Уполномоченного по правам ребенка в Республике Татарстан – ведущего консультанта отдела по защите прав и законных интересов детей аппарата Уполномоченного по правам ребенка в Республике Татарстан А.Н. Хамитовой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный суд Республики Татарстан

установил:

1. В Конституционный суд Республики Татарстан обратилась гражданка М.Н. Павлова с жалобой на нарушение ее конституционных прав и свобод абзацем шестым приложения №2 к инструкции «О порядке оформления документов при передаче жилых помещений в собственность граждан (приватизации) на территории города Казани», утвержденной постановлением руководителя Исполнительного комитета муниципального образования города Казани от 8 ноября 2006 года №2346 (далее также – Инструкция), и абзацем двенадцатым пункта 2.5 графы «Содержание требования к стандарту предоставления муниципальной услуги» раздела II Административного регламента предоставления муниципальной услуги по оформлению договоров на передачу жилых помещений в собственность граждан (приватизацию), утвержденного постановлением Исполнительного комитета муниципального образования города Казани от 28 июня 2012 года №4310 (далее также – Административный регламент).

Приложением №2 к Инструкции определен перечень документов, необходимых при передаче жилых помещений в собственность граждан, абзацем шестым которого предусмотрено требование о представлении разрешения органов опеки и попечительства, в том числе если из данного жилого помещения были выписаны несовершеннолетние члены семьи. Оспариваемым абзацем двенадцатым пункта 2.5 графы «Содержание требования к стандарту предоставления муниципальной услуги» раздела II Административного регламента установлено аналогичное требование о представлении заявителем указанного разрешения.

Как следует из содержания жалобы и приложенных к ней копий документов, гражданка М.Н. Павлова является нанимателем жилого помещения в многоквартирном доме по договору социального найма. Заявительница неоднократно подавала в администрацию Советского района Исполнительного комитета муниципального образования города Казани заявление на приватизацию данного жилого помещения. Однако в приватизации ей было отказано, поскольку в соответствии с оспариваемыми нормами для приватизации жилого помещения необходимо представление разрешения органов опеки и попечительства, ввиду того что из этого жилого помещения была выписана несовершеннолетняя внучка заявительницы. Между тем гражданка М.Н. Павлова отмечает, что ее дочь и внучка в данном жилом помещении не проживают, сняты с регистрационного учета по указанному месту жительства в январе 2013 года и поставлены на учет по новому месту жительства. Несмотря на то, что и дочь гражданки М.Н. Павловой, и ее внучка проживают в другом жилом помещении, дочь заявительницы выразила несогласие на приватизацию жилого помещения без участия своего несовершеннолетнего ребенка.

Заявительница указывает, что в результате применения оспариваемых норм возникла ситуация, при которой она не может приватизировать жилое помещение без согласия лиц, не проживающих в нем длительное время и не имеющих в отношении него каких-либо прав. Она полагает, что для приватизации жилого помещения необходимо получение согласия только тех лиц, которые не утратили право пользования этим жилым помещением.

По мнению гражданки М.Н. Павловой, установленное оспариваемыми нормами требование о том, что для оформления заявления на приватизацию жилого помещения гражданам необходимо представить разрешение органа опеки и попечительства в отношении выписанных несовершеннолетних членов семьи, противоречит Конституции Республики Татарстан, в том числе ее статьям 28 (часть первая), 29 (часть первая), 49 и 55, согласно которым все равны перед законом и судом; любые формы ограничения прав и свобод либо установление преимуществ граждан по расовым, национальным и другим признакам запрещаются; право частной собственности охраняется законом; каждый имеет право на жилище, никто не может быть произвольно лишен жилища; органы государственной власти и органы местного самоуправления создают условия для осуществления права на жилище.

В соответствии с частью девятой статьи 3 и частью третьей статьи 68 Закона Республики Татарстан «О Конституционном суде Республики Татарстан» Конституционный суд Республики Татарстан решает исключительно вопросы права и при осуществлении конституционного судопроизводства воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов государственной власти Республики Татарстан, и принимает постановления только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению в обращении.

Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного суда Республики Татарстан по настоящему делу являются абзац шестой приложения №2 к инструкции «О порядке оформления документов при передаче жилых помещений в собственность граждан (приватизации) на территории города Казани» и абзац двенадцатый пункта 2.5 графы «Содержание требования к стандарту предоставления муниципальной услуги» раздела II Административного регламента предоставления муниципальной услуги по оформлению договоров на передачу жилых помещений в собственность граждан (приватизацию) в части установления требования о том, что для оформления заявления на приватизацию жилого помещения, из которого были выписаны несовершеннолетние члены семьи, необходимо иметь разрешение органов опеки и попечительства.

2. Оспариваемые заявительницей правовые положения затрагивают сферу жилищного законодательства, которая согласно статье 72 (пункт «к» части 1) Конституции Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Статья 76 Конституции Российской Федерации предусматривает, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2); законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации, а также по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (часть 5).

Порядок и условия приватизации муниципального имущества согласно части 3 статьи 51 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами. Идентичные положения закреплены частью 4 статьи 32 Закона Республики Татарстан от 28 июля 2004 года №45-ЗРТ «О местном самоуправлении в Республике Татарстан».

Процедура оформления документов, необходимых при передаче жилых помещений в собственность граждан, в системе действующего законодательства подпадает под предмет регулирования норм Федерального закона от 27 июля 2010 года №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». Статьей 12 указанного Федерального закона предусмотрено, что предоставление муниципальных услуг осуществляется в соответствии с административными регламентами, порядок разработки и утверждения которых согласно части 15 статьи 13 этого же Федерального закона устанавливается местной администрацией.

В силу положений абзаца пятого части второй статьи 40 во взаимосвязи с абзацем шестнадцатым статьи 43 Устава муниципального образования города Казани, утвержденного решением представительного органа муниципального образования города Казани от 17 декабря 2005 года №3-5, Исполнительный комитет муниципального образования города Казани решает вопросы использования объектов муниципальной собственности, а руководитель Исполнительного комитета муниципального образования города Казани издает правовые акты – постановления и распоряжения – по вопросам местного значения, отнесенным к компетенции Исполнительного комитета.

Таким образом, принимая оспариваемые нормативные правовые акты, руководитель Исполнительного комитета муниципального образования города Казани и Исполнительный комитет муниципального образования города Казани правомерно реализовали полномочия, принадлежащие им в силу федерального и республиканского законодательства, а также основанные на взаимосвязанных положениях статей 116 (часть первая) и 118 (часть первая) Конституции Республики Татарстан, согласно которым органы местного самоуправления самостоятельно в соответствии с законом и под свою ответственность управляют муниципальной собственностью.

3. Конституция Республики Татарстан, провозглашая Республику Татарстан социальным государством (статья 13), закрепляет, что семья находится под защитой государства, которое проявляет заботу о семье (статья 38, части первая и третья); каждый имеет право на жилище; органы государственной власти и органы местного самоуправления создают условия для осуществления права на жилище (статья 55). Аналогичные по смыслу гарантии установлены Конституцией Российской Федерации, в том числе ее статьями 7, 38 (часть 1), 40 (части 1 и 2). Приведенные конституционные положения корреспондируют международным правовым нормам, признающим право на жилище в качестве элемента права каждого на достойный жизненный уровень (статья 25 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 года, статья 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 года).

Одним из способов удовлетворения потребностей граждан в жилище, исходя из преамбулы и статьи 1 Закона Российской Федерации от 4 июля 1991 года №1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», является приватизация жилых помещений – бесплатная передача в собственность граждан Российской Федерации на добровольной основе занимаемых ими жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде. Согласно части первой статьи 2 названного Закона Российской Федерации граждане Российской Федерации, имеющие право пользования жилыми помещениями государственного или муниципального жилищного фонда на условиях социального найма, вправе приобрести их на условиях, предусмотренных указанным Законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, в общую собственность либо в собственность одного лица, в том числе несовершеннолетнего, с согласия всех имеющих право на приватизацию данных жилых помещений совершеннолетних лиц и несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет. Передача жилых помещений в собственность граждан на основании части первой статьи 7 этого же Закона Российской Федерации оформляется договором передачи, заключаемым органами местного самоуправления поселений с гражданином, получающим жилое помещение в собственность в порядке, установленном законодательством.

В целях реализации данных законодательных предписаний и совершенствования процесса приватизации при передаче жилых помещений в собственность граждан оспариваемыми нормативными правовыми актами определен порядок оформления договоров приватизации на территории муниципального образования города Казани. Из положений пунктов 2.1 и 2.5 Инструкции и пункта 1.3.1 Административного регламента следует, что гражданин, желающий приватизировать жилое помещение, обращается в Муниципальное унитарное предприятие «Дирекция муниципальных жилищных программ» с заявлением и необходимыми документами, перечень которых определен приложением №2 к Инструкции и пунктом 2.5 Административного регламента. К числу таких документов отнесено и разрешение органов опеки и попечительства, если из приватизируемого жилого помещения были выписаны несовершеннолетние члены семьи. По своей правовой природе и сущности приведенное регулирование представляет собой организационно-процедурный механизм, определяющий орган, ответственный за оказание услуг по оформлению документов при приватизации жилья, а также перечень необходимых для этого документов.

В силу взаимосвязанных положений пункта 3 статьи 60 Семейного кодекса Российской Федерации и пункта 2 статьи 37 Гражданского кодекса Российской Федерации законные представители несовершеннолетнего обязаны совершать сделки, влекущие отказ от принадлежащих несовершеннолетнему прав, только с предварительного разрешения органа опеки и попечительства. Предусмотренное обжалуемыми нормами требование о представлении гражданином разрешения органов опеки и попечительства в отношении выписанных несовершеннолетних членов семьи производно от указанных норм федерального законодательства и в контексте задач, возложенных законодателем на органы опеки и попечительства, выступает в качестве дополнительной гарантии, обеспечивающей соблюдение общего правила, устанавливающего обязательное участие органов опеки и попечительства во всех случаях, могущих повлечь нарушение прав и законных интересов несовершеннолетнего.

Тем самым данное требование установлено в рамках действующего правового регулирования, закрепляющего особый правовой статус несовершеннолетнего, по своему целевому назначению направлено на защиту несовершеннолетних от незаконного ограничения их права на участие в приватизации и приобретение ими доли в праве собственности на жилое помещение. Такой вывод согласуется с положениями пункта 1 статьи 3 Конвенции о правах ребенка (одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 года), в соответствии с которыми во всех действиях в отношении детей независимо от того, предпринимаются они государственными или частными учреждениями, занимающимися вопросами социального обеспечения, судами, административными или законодательными органами, первоочередное внимание уделяется наилучшему обеспечению интересов ребенка.

Вместе с тем право несовершеннолетнего на участие в приватизации жилого помещения, из которого он ранее был выписан, не носит безусловного характера и подлежит осуществлению в законодательно установленном порядке. Так, согласно части второй статьи 7 Закона Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» в договор передачи жилого помещения в собственность включаются несовершеннолетние, имеющие право пользования данным жилым помещением и проживающие совместно с лицами, которым это жилое помещение передается в общую с несовершеннолетними собственность, или несовершеннолетние, проживающие отдельно от указанных лиц, но не утратившие право пользования данным жилым помещением. Это означает, что право несовершеннолетних на приватизацию жилого помещения неразрывно связано с наличием у них права пользования приватизируемым жилым помещением.

С учетом изложенного применительно к оспариваемым нормативным правовым положениям, исходя из их системного толкования, разрешение органов опеки и попечительства на приватизацию жилого помещения, из которого был выписан несовершеннолетний, может быть истребовано, только если приватизация жилого помещения осуществляется без участия несовершеннолетнего, который был ранее выписан из него, но не утратил право пользования им, в том числе когда законный представитель несовершеннолетнего, выписанного из приватизируемого жилого помещения, но не утратившего право пользования этим жилым помещением, отказывается от реализации принадлежащего несовершеннолетнему права на приватизацию.

Иное применение обжалуемых норм может привести к нарушению принципов, предусмотренных статьей 59 Конституции Республики Татарстан, согласно которой осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц, а также к нарушению положений статьи 28 Конституции Республики Татарстан, закрепляющей принцип равенства граждан перед законом вне зависимости от каких-либо обстоятельств.

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно отмечал, что регулирование прав на жилое помещение, в том числе при переходе права собственности на жилое помещение, должно осуществляться на основе баланса прав и охраняемых законом интересов всех участников соответствующих правоотношений; в тех случаях, когда имущественные права на спорную вещь имеют другие, помимо собственника, лица, этим лицам также должна быть гарантирована государственная защита их прав; признание приоритета прав собственника жилого помещения либо проживающих в этом помещении нанимателей, как и обеспечение взаимного учета их интересов зависят от установления и исследования фактических обстоятельств конкретного спора, т.е. не исключается необходимость учета особенностей конкретных жизненных ситуаций при разрешении соответствующих гражданских дел (постановления от 21 апреля 2003 года №6-П, от 8 июня 2010 года №13-П; Определение от 3 ноября 2006 года №455-О).

В случае возникновения спора о сохранении за выписанным несовершеннолетним права пользования приватизируемым жилым помещением необходимо руководствоваться положениями статей 69, 71 и 83 Жилищного кодекса Российской Федерации, в силу которых за нанимателем жилого помещения и (или) членами его семьи, включая бывших членов семьи, сохраняются все права и обязанности по договору социального найма жилого помещения только при их временном отсутствии, в случае же выезда указанных лиц в другое место жительства договор социального найма жилого помещения считается расторгнутым со дня выезда. При этом Пленум Верховного Суда Российской Федерации в своем постановлении от 2 июля 2009 года №14 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Федерации» разъясняет, что, если отсутствие в жилом помещении указанных лиц не носит временного характера, то заинтересованные лица (наймодатель, наниматель, члены семьи нанимателя) вправе потребовать в судебном порядке признания их утратившими право на жилое помещение на основании части 3 статьи 83 Жилищного кодекса Российской Федерации в связи с выездом в другое место жительства и расторжения тем самым договора социального найма (пункт 32).

Таким образом, абзац шестой приложения №2 к инструкции «О порядке оформления документов при передаче жилых помещений в собственность граждан (приватизации) на территории города Казани» и абзац двенадцатый пункта 2.5 графы «Содержание требования к стандарту предоставления муниципальной услуги» раздела II Административного регламента в части установления требования о том, что для оформления заявления на приватизацию жилого помещения, из которого были выписаны несовершеннолетние члены семьи, необходимо иметь разрешение органов опеки и попечительства, по своему конституционно-правовому смыслу, выявленному в настоящем Постановлении, не могут расцениваться как отменяющие, ограничивающие или иным образом нарушающие конституционные права и свободы человека и гражданина и, следовательно, не противоречат статьям 28 (часть первая), 29 (часть первая), 49 и 55 Конституции Республики Татарстан.

Такой вывод в полной мере соотносится с положением преамбулы Декларации прав ребенка (принята Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1959 года) о том, что ребенок ввиду его физической и умственной незрелости нуждается в специальной охране и заботе, включая надлежащую правовую защиту, а также с нормами Конвенции о правах ребенка (одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 года), которые обязывают подписавшие ее государства обеспечивать детям такую защиту и заботу, которые необходимы для их благополучия (пункт 2 статьи 3), признавать право каждого ребенка на уровень жизни, необходимый для его физического, умственного, духовного, нравственного и социального развития (пункт 1 статьи 27).

4. Признание оспариваемых норм соответствующими Конституции Республики Татарстан не препятствует совершенствованию правового регулирования порядка оформления заявления граждан на приватизацию. Конкретизация сферы действия обжалуемых норм путем указания на их применение только в отношении тех выписанных из приватизируемого жилого помещения несовершеннолетних, которые не утратили право пользования им, способствовала бы ясности и недвусмысленности правового регулирования отношений передачи в собственность несовершеннолетних жилых помещений муниципального жилищного фонда города Казани.

На основании изложенного, руководствуясь статьей 6, частями первой и второй статьи 66, статьями 67, 68, 69, 71, 73 и пунктом 1 части первой статьи 104 Закона Республики Татарстан «О Конституционном суде Республики Татарстан», Конституционный суд Республики Татарстан

постановил:

1. Признать абзац шестой приложения №2 к инструкции «О порядке оформления документов при передаче жилых помещений в собственность граждан (приватизации) на территории города Казани», утвержденной постановлением руководителя Исполнительного комитета муниципального образования города Казани от 8 ноября 2006 года №2346, и абзац двенадцатый пункта 2.5 графы «Содержание требования к стандарту предоставления муниципальной услуги» раздела II Административного регламента предоставления муниципальной услуги по оформлению договоров на передачу жилых помещений в собственность граждан (приватизацию), утвержденного постановлением Исполнительного комитета муниципального образования города Казани от 28 июня 2012 года №4310, в части установления требования о том, что для оформления заявления на приватизацию жилого помещения, из которого были выписаны несовершеннолетние члены семьи, необходимо иметь разрешение органов опеки и попечительства, не противоречащими Конституции Республики Татарстан.
2. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
3. Согласно статье 72 Закона Республики Татарстан «О Конституционном суде Республики Татарстан» настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в газетах «Ватаным Татарстан» и «Республика Татарстан». Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного суда Республики Татарстан».

№70-П                           Конституционный суд Республики Татарстан