На минувшей неделе Конституционный Суд России принял важнейшее решение, согласно которому суды общей и арбитражной юрисдикции лишаются права рассматривать дела об оспаривании конституций и уставов субъектов Российской Федерации. Конституционный Суд постановил, что основополагающим критерием правомерности применения норм основных законов субъектов РФ “является их соответствие Конституции Российской Федерации”. Если даже конституция (устав) какого-то региона и противоречит федеральному закону, это “не является достаточным основанием для признания нормы конституции (устава)… утратившей юридическую силу и потому не подлежащей применению”.

Таким образом, можно говорить о том, что в рамках начавшейся в стране административной реформы внутри одной из ветвей власти – судебной – уже произошло четкое разграничение полномочий. И в связи с этим особый интерес вызывает система конституционного судопроизводства. Тем более что сложившаяся в условиях российского федерализма структура организации власти в субъектах Федерации объективно диктует необходимость формирования региональной конституционной юстиции.

Появление данного правового института стало знаковым событием в истории России. Его деятельность, в сочетании с федеральным Конституционным Судом и в рамках единого правового пространства, должна обеспечивать укрепление конституционной законности в государстве, защиту конституционного строя Российской Федерации и ее субъектов.

Суды разные, но цель – одна

Как утверждал бывший председатель Конституционного Суда РФ Марат Баглай, нет ни одной страны мира, какой бы демократической она себя ни признавала, где бы законодатель не ошибался, где бы не принимались правовые акты, которые рано или поздно оказывались не соответствующими конституции, посягали на права граждан. Не по злой воле. Просто неизбежны ошибки в разработке и принятии законов. Порой появляются нормы, которые в своем скрытом содержании оказываются не соответствующими конституции. Поэтому последние не сразу заметны. Необходим тщательный анализ. Вот для чего требуется механизм, который выявлял бы дефекты, противоречия. В том числе и на уровне субъектов России.

Месяц назад, выступая на заседании президиума Совета законодателей России, Председатель Государственного Совета Фарид Мухаметшин достаточно подробно рассказал о практике создания и проблемах законодательного регулирования деятельности региональных конституционных и уставных судов.

Объективно необходимость создания конституционных (уставных) судов в республиках, краях и областях обусловлена внесенными Конституцией РФ 1993 года изменениями в структуру органов государственной власти РФ и ее субъектов. Согласно ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти РФ и ее субъектов, что исключает возможность отмены нормативных решений органов местного самоуправления, противоречащих конституциям и уставам субъектов Федерации, их органами государственной власти во внесудебном порядке. В то же время многие субъекты РФ состоят из множества административно-территориальных образований, имеют сложный социально-этнический состав населения и развитую экономическую инфраструктуру. В них организационно оформились органы местного самоуправления, самостоятельно осуществляющие функции управления и нормотворческую деятельность на своих территориях.

Создание конституционных (уставных) судов в субъектах Федерации обусловлено также необходимостью реализации положений ст. 133 Конституции РФ, закрепляющей право местного самоуправления на судебную защиту. Причем защита нарушенных прав и законных интересов для органов местного самоуправления является не только их правом, но и обязанностью – как органов, которым народом доверено осуществлять публичную власть.

Самый молодой конституционный суд – в Северной Осетии-Алании (сформирован 10 октября 2002 г.), самый опытный – в Дагестане (28 декабря 1991г.). На сегодняшний день конституционные (уставные) суды созданы также в Кабардино-Балкарии, Саха (Якутия), Карелии, Коми, Бурятии, Адыгее, Башкортостане, Марий Эл, Татарстане, в Свердловской области и Санкт-Петербурге. Еще в 7 субъектах Федерации – Республике Тыва, Красноярском крае, Тюменской, Курганской, Иркутской и Калининградской областях, Ханты-Мансийском АО – приняты законы о конституционном и уставных судах, которые находятся на разных стадиях создания.

В отдельных регионах эти суды работают более 10 лет, и уже сейчас они имеют собственную нишу конституционного контроля, которая по мере укрепления демократии будет, безусловно, расширяться и наполняться новым содержанием.

Предупреждая и разрешая правовые коллизии и споры, конституционные (уставные) суды осуществляют вполне квалифицированное и компетентное толкование своих конституций и уставов, которые практически все приведены в соответствие с Конституцией России. Только в 10 субъектах с начала работы судов было рассмотрено более 1200 обращений и запросов. Наиболее плодовитыми оказались КС Якутии (469 за 10 лет) и Татарстана (179 за 2 года), УС Свердловской области (189 за 4 года) и КС Карелии (107 за 8 лет). В Северной Осетии-Алании, Башкортостане и Дагестане судей избирают на 10 лет, в Адыгее – на 12, а в большинстве субъектов, в том числе и в Татарстане, срок полномочий судей конституционных судов неограничен. Число судей колеблется от трех (Северная Осетия-Алания, Дагестан) до девяти (Адыгея).

Большинство судов формируется законодательным собранием по представлению главы субъекта Федерации. Интересен опыт Республики Адыгея, где Конституционная палата избирается на основе равного представительства от законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти и только треть судей – на постоянной основе.

Нишу конституционного контроля пора расширять

Конституционные суды могли бы более активно реализовывать свои полномочия. И для этого, по мнению Ф.Мухаметшина, необходимо, чтобы правовые основы конституционной юстиции субъектов Федерации развивались не только в пределах регионального законодательства, но и на уровне федерального закона. Это позволит обеспечить единство в подходах к правовому регулированию статуса этих судов, создаст правовые гарантии их учреждения и самостоятельности. Только тогда конституционные и уставные суды, что подтверждает и наработанная практика, смогут на должном уровне разрешать споры о компетенции между органами власти на уровне регионов; осуществлять предварительный контроль за конституционностью заключаемых с участием органов власти субъекта договоров и соглашений; проверять по жалобам граждан и запросам судов конституционность принимаемых законов и иных нормативных актов, а также сопровождать ряд других вопросов, входящих в компетенцию субъекта.

– Только через совместные усилия федеральных и региональных органов власти можно устранить причины, препятствующие оптимальной работе регионального конституционного правосудия, и решить проблему формирования целостной правовой базы конституционных (уставных) судов в субъектах, – отметил Ф.Мухаметшин в своем докладе.

Последнее обстоятельство особенно важно, поскольку федеральным законодательством не устанавливается исчерпывающий перечень вопросов, рассматриваемых такими судами в субъектах, а лишь их основные позиции.

Сегодня конституции и уставы субъектов закрепляют за структурами конституционного контроля следующие полномочия: контроль в сфере правотворчества – заключение договоров с органами государственной власти Российской Федерации и между ее субъектами; официальное толкование конституции (устава) субъекта; разрешение споров о компетенции между органами власти субъекта Федерации; защита конституционных прав и свобод граждан по их жалобам и запросам судов о неконституционности закона субъекта; разрешение дел в правоприменительной практике; контроль за проведением выборов президента республики и решением регионального парламента о назначении референдума; контроль за конституционностью деятельности политических партий и иных общественных объединений; разрешение конституционно-правовых споров между общественными организациями и государственными органами; защита конституции (устава) субъекта от нарушения ее высшими должностными лицами; подготовка заключений о соответствии конституции республики действующих на ее территории законов; участие в законодательном процессе субъекта и ряд других полномочий.

Естественно, компетенция каждого отдельно взятого органа конституционного контроля в субъекте Федерации существенно уже обобщенной компетенции подобных органов в масштабах страны (последняя насчитывает более 20 конкретных полномочий). При этом ряд полномочий присущ лишь конституционным (уставным) судам отдельных субъектов.

Поэтому практика дальнейшего расширения региональным законодательством компетенции судов, по сравнению с полномочиями, установленными Законом “О судебной системе РФ”, на взгляд Ф.Мухаметшина, вполне правомерна. При условии, конечно, что они не нарушают принцип автономности региональной конституционной юстиции и не вторгаются в юрис-дикцию Конституционного Суда РФ или других судов.

Эффективность деятельности суда во многом обусловлена кругом субъектов, обладающих правом обращения в него. В ныне действующих региональных законах в этом вопросе имеются существенные различия. Поэтому руководитель парламента РТ солидарен с позицией полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде РФ Михаила Митюкова, который предлагает в будущих законах о конституционных (уставных) судах, а при необходимости – и в региональных конституциях и уставах предусмотреть более широкий круг субъектов обращения в эти суды. А также предусмотреть право граждан и их объединений обращаться с жалобой о проверке конституционности регионального закона, примененного в конкретном деле. По словам Ф.Мухаметшина, реализация этой рекомендации может стать важным шагом в деле упрочения конституционного строя России и повышения ответственности судов.

Шаг за шагом снимать проблемы

На основании анализа предложений, поступивших по его просьбе в Госсовет из конституционных (уставных) судов субъектов РФ, Ф.Мухаметшин сделал вывод: региональное конституционное правосудие не сможет занять должного места в политико-правовой системе России, пока не будет решен ряд проблем.

Первое. Процесс становления конституционных (уставных) судов пока еще не получил широкой реализации. Даже в тех субъектах, где еще несколько лет назад было предусмотрено создание этого звена судебной системы, суды не сформированы. Одна из причин, помимо материально-финансовых проблем регионов, – рекомендательный характер правовой нормы Федерального закона “О судебной системе Российской Федерации”. Поэтому, как считает Ф.Мухаметшин, следует внести соответствующую поправку в этот закон с тем, чтобы создание таких судов стало обязательным и в принципе не зависело от желания регионального законодателя.

Второе. Действующее процессуальное законодательство не позволяет эффективно решать проблему взаимоотношений конституционного и общего правосудия либо вносит элемент некоторой “конкуренции” в полномочия судов. Закон исключает участие конституционных (уставных) судов в разрешении публично-правовых споров, которые объективно являются предметом конституционно-судебного разбирательства.

Только федеральным законом или внесением изменений в Закон “О Конституционном Суде Российской Федерации” можно разрешить имеющуюся коллизию по разграничению полномочий между конституционными и уставными судами, с одной стороны, и судами общей юрисдикции и административными судами – с другой. Недавнее решение Конституционного Суда РФ как раз вынуждает федерального законодателя пойти на такие действия.

Третье. Необходимо дополнить закон о Конституционном Суде РФ новым разделом – “Основы конституционной юстиции в субъектах РФ”. Целесообразно также включить в компетенцию конституционных (уставных) судов дела о соответствии конституции, устава субъекта Федерации договорам и соглашениям, заключенным с другими субъектами Федерации, а также органами местного самоуправления.

Или еще одна проблема. “Пропускные” возможности Конституционного Суда РФ по рассмотрению дел с вынесением итогового решения достаточно ограниченны. Поэтому, по мнению Ф.Мухаметшина, в целях реализации уже выработанных им правовых позиций следует предоставить право конституционным (уставным) судам рассматривать дела о признании недействующими законов субъектов Федерации путем “распространения” на них отдельных правовых позиций Конституционного Суда России.

Нуждаются также в законодательном регулировании отношения между федеральным Конституционным Судом и конституционными (уставными) судами при проверке конституционности законов и иных нормативных актов субъектов Федерации, принятых по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов. Указанные пробелы требуют своего правового наполнения как в федеральном, так и в региональном законодательстве.

– Анализ деятельности институтов конституционного правосудия позволяет утверждать, что сегодня в нашей стране появился новый эффективный источник права, влияющий на укрепление российской государственности, развитие федерального и регионального законодательства, обеспечивающий в конечном итоге верховенство Конституции Российской Федерации и необходимую динамику конституционных норм в правоприменении и нормотворчестве, – отметил Ф.Мухаметшин в своем докладе в Совете Федерации РФ. – Более того, конституционная юстиция за небольшой по историческим меркам срок существования делом доказала, что она может быть эффективным каналом формирования устойчивых взаимоотношений региональной власти и местного самоуправления, дополнительным инструментом по защите прав и свобод человека и гражданина. Поэтому главное сейчас – эту деятельность поддержать на законодательном федеральном уровне.

Дабы слова не расходились с делом, на недавней сессии народные депутаты РТ одобрили две законодательные инициативы Госсовета Татарстана в Госдуму РФ, направленные на решение указанных выше проблем. Оба документа разработаны с участием Конституционного суда РТ. В первом – проекте федерального конституционного закона “О внесении изменения в статью 27 Федерального конституционного закона “О судебной системе Российской Федерации” – предлагаются нормы об обязательности создания конституционных (уставных) судов в субъектах РФ, а также существенно уточняющие их полномочия в соответствии с определением Конституционного Суда РФ от 6 марта 2003 года по делу о проверке конституционности части 1 статьи 27 Федерального конституционного закона “О судебной системе Российской Федерации” по запросам Государственного Собрания Башкортостана и Государственного Совета Татарстана.

Проект федерального закона “О внесении дополнения в статью 2 Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации” направлен на устранение внутренних противоречий в федеральном законодательстве. Так как в конституционном законе о судебной системе РФ федеральные суды и суды субъектов Федерации составляют единую судебную систему, предлагается дополнить действующий закон упоминанием не только о федеральных судах, но и о судах субъектов РФ.