К извечным российским вопросам “Кто виноват?” и “Что делать?” в течение последнего года прибавились еще три, которые, впрочем, в какой-то степени являются поиском ответов на первые. Кто и за какие функции публичной власти отвечает? Какими ресурсами обладает каждый уровень власти? И, наконец, кто и какую ответственность несет за невыполнение соответствующих государственных функций?
Вот те три кита, на которых строится работа комиссии по разграничению полномочий между уровнями публичной власти. В июне прошлого года Президент РФ Владимир Путин образовал ее своим указом, поручив руководство заместителю главы своей Администрации Дмитрию Козаку. С тех пор словосочетание “комиссия Козака” стало устойчивым символом процесса разграничения полномочий, который является едва ли не определяющим этапом всей федеральной реформы власти. Работа комиссии, впрочем, не ограничивается потенциалом только двадцати двух ее членов. Рассматриваются предложения всех заинтересованных и компетентных участников процесса, начиная с низовых муниципальных звеньев и завершая экспертами и выборными лицами Совета Европы, которые вот уже полгода сотрудничают с комиссией.
Между тем на исходе время, отведенное главой государства на поиск оптимальных ответов на поставленные вопросы, и Администрация Президента совместно с Советом Европы, Конгрессом муниципальных образований России и обеими палатами российского парламента уже на финишной прямой решают провести специальную международную конференцию. Главная ее цель – примерить своего рода предварительные выкройки, сделанные комиссией Козака, к европейским одеждам признанных стандартов региональной и местной демократии. Разумеется, с учетом российских особенностей. Хотя сам Дмитрий Козак не склонен обособлять российский фактор в противовес “остальной Европе”. Мы – такие же, как все, считает он. Просто еще не научились жить цивилизованно.
К цивилизованному конструктивному разговору в Таврическом дворце Санкт-Петербурга были привлечены, помимо самих организаторов, руководители и представители региональных и местных органов власти, ученые, политики. Выбор города на Неве местом проведения подобного форума, вероятно, объясняется тем, что именно он явился тем самым окном в Европу.
Делегацию Татарстана возглавлял Председатель Государственного Совета РТ и член Конгресса местных и региональных властей Европы Фарид Мухаметшин. В ее составе – первый вице-премьер РТ Равиль Муратов, первый заместитель полномочного представителя РТ в Российской Федерации Михаил Столяров, глава администрации Казани Камиль Исхаков, заместитель председателя Альметьевского объединенного Совета народных депутатов Мухаббат Гарифуллина, ректор Альметьевского муниципального университета Дамира Ягафарова, заведующая информационно-аналитическим отделом Института государственной службы при Президенте РТ Людмила Леонтьева.
В комиссии Козака оставались нерассмотренными два блока важнейших, если не основополагающих вопросов: межбюджетные отношения между органами различных уровней власти и организация деятельности органов местного самоуправления. Этим проблемам на общем фоне разграничения полномочий, в основном, и была посвящена двухдневная работа конференции. Конечная же цель самого процесса – возложить решение стоящих перед публичной властью задач на тот ее уровень, который способен это сделать наиболее рационально. Как раз в этом и заключается предназначение и сущность принципа субсидиарности, который успешно применяется в развитом демократическом обществе.
Несколько подходов к решению вопросов территориальной организации местного самоуправления представил президент Конгресса муниципальных образований РФ, член комиссии по разграничению полномочий и предметов ведения Олег Сысуев. В частности, он предложил создать двухуровневую структуру организации местной власти. На первом уровне – муниципалитеты, которые состоят из поселений численностью не менее одной тысячи жителей. Формирование их должно происходить на основе прямых выборов и, как особо подчеркнул Олег Сысуев, с учетом общественного характера деятельности представительных органов муниципалитетов, дабы не раздувать чиновничьи штаты. Муниципалитеты имеют обязательный минимальный перечень полномочий по вопросам местного значения (в основном – в жилищно-коммунальной сфере).
Муниципальные округа, нечто вроде сегодняшних районов, должны быть призваны выполнять межмуниципальные полномочия (здравоохранение, образование, транспорт). Здесь представительный орган формируется уже из посланцев муниципалитетов – для того, чтобы власть проявляла равную заботу о каждом из них и более эффективно решала вопросы выравнивания бюджетной обеспеченности муниципалитетов.
Предложенная модель вызвала неоднозначные суждения. В частности, Фарид Мухаметшин, выступивший на пленарном заседании, предостерег коллег от стереотипного мышления и стремления диктовать из центра параметры муниципальных образований.
– Местному самоуправлению может остаться только песок, а гравий уйдет в органы государственной власти, – сказал он. – Дифференцированный подход к местному самоуправлению и твердая налоговая база, которая закрепляется законами за местной властью, – залог того, что инициатива на местах заработает.
Опасения вызывают и предварительные пропорции межбюджетных отношений: 60 процентов – федеральному центру, 30 процентов – местному самоуправлению и всего 10 процентов – субъектам. По всей видимости, это один из способов воздействия на руководителей регионов, которые далеко не везде и не всегда охотно делятся с местной властью полномочиями и финансами.
Участники конференции не раз отмечали, что в демократическом государстве с федеративным устройством местные и региональные органы власти должны располагать набором собственных полномочий, финансируемых в большей части за счет собственных же ресурсов, которые они получают из местных и региональных налоговых источников. Таким образом, обеспечивается демократический контроль граждан за местными и региональными органами власти, в избрании которых они участвуют. К тому же более четкое распределение предметов ведения позволит населению иметь более объективное и наглядное представление о полномочиях и ответственности публичных органов власти на всех уровнях и улучшит доступ к социальным услугам.
Члены делегации Татарстана работали в составе нескольких рабочих групп, на которые разделились участники конференции. Так, Михаил Столяров, признанный ученый в области федерализма, принял участие сразу в двух “круглых столах”.
Несколько инициатив по совершенствованию налогового регулирования в муниципальной сфере высказал в ходе работы конференции первый вице-премьер РТ Равиль Муратов. В частности, он предложил образовать два вида муниципальных налогов. Первый – за счет упрощенной системы налогообложения малого предпринимательства (соответствующий законопроект находится сегодня в Государственной Думе), налоговые поступления от которой полностью направлялись бы в муниципальные бюджеты. Второй – налог с оборота на содержание социальной инфраструктуры в размере 1,5 процента. С одновременным снятием предложения, которое вынашивается в федеральном центре, – о предоставлении субъектам Федерации права на установление дополнительных ставок налога на прибыль в размере четырех процентов. В ином случае интересы хозяйствующих субъектов могут быть существенно ущемлены.
Дмитрий Козак, подводя итоги конференции и обобщая предварительные наработки возглавляемой им комиссии, отметил, что в ходе работы обозначились вопросы, требующие пересмотра налогового законодательства. Прежде всего они касаются квалификации тех или иных налогов в качестве местных, региональных или федеральных.
Что же касается предложений по территориальной организации местного самоуправления, то, по мнению Дмитрия Козака, они исходят из исконных российских традиций.
Особый разговор – о собственности, в частности, на природные ресурсы. В комиссии убеждены, что общераспространенные ресурсы, коими располагает подавляющее большинство субъектов, должны находиться в муниципальной собственности. Те же, что имеются лишь в некоторых регионах, необходимо отнести к собственности всей Федерации. Доходы от их использования соответственно будут извлекаться в федеральный бюджет, а уже оттуда перераспределяться между всеми субъектами и муниципалитетами. Такой подход не мог не вызвать дискуссии – как в рамках конференции, так и в самих регионах, имеющих печальную практику подобной централизации разного рода ресурсов в советский период и на этапе зарождения федеративных отношений в России. По убеждению Дмитрия Козака, вопрос о договорных отношениях применительно к распоряжению и управлению природными ресурсами имеет весьма ограниченный характер:
– Мы должны модифицировать существующий сегодня договорный принцип разграничения полномочий между уровнями власти. Договоры и соглашения могут применяться в том случае, если есть конкретно осязаемый предмет договора, в отношении которого можно четко определить права и обязанности сторон (имущество, участки недр и лесов и тому подобное). Не могут быть предметом договора публичные функции, возложенные на соответствующий уровень власти Конституцией и законами. Сами договоры должны предусматривать механизм ответственности сторон.
Сегодняшняя задача комиссии – определить место и роль договоров и соглашений в действующем законодательстве. Задача же конференции, кажется, оказалась выполненной – участники процесса высказали немало конструктивных предложений, которые теперь ждут своего осмысления и воплощения в конкретных и, надеемся, цивилизованных формах.
По мнению Фарида Мухаметшина, конференция прошла успешно. Результаты работы комиссии под руководством Дмитрия Козака он оценил как “большие и важные”. Председатель Госсовета РТ отметил, что не со всеми предложенными этой комиссией подходами к распределению полномочий, в том числе между органами государственной власти и органами местного самоуправления, эксперты Совета Европы согласились. Особенно острой была дискуссия по вопросам разграничения полномочий между тремя уровнями власти – федеральной, региональной и муниципальной – на недра и другие ресурсы, а также по межбюджетным отношениям.
– Важно, что обсуждение этих проблем началось, и на очень высоком уровне, – резюмировал Фарид Мухаметшин
Ю.КАЗАНЦЕВА.
