Пока верхи, встречая глухое сопротивление и продираясь сквозь тернии, пытаются механически унифицировать законодательное поле Российской Федерации, низы, не дожидаясь итогов этого сизифова труда, предложили новую редакцию Конституции РФ и модельную конституцию ее субъектов. По сути – это некий революционный поворот событий.
Кого подразумевает автор под словом “низы”? Естественно, не дядю Васю с метлой (хотя, к слову, этот гипотетический персонаж из народа при желании порой без бутылки способен высказать здравую мысль яснее иных политиков), а общественные силы.
Сегодня эти силы представляют институт “Общественная экспертиза”, исследовательский фонд “Индем” и общественное объединение “Созидание”. На прошлой неделе в Москве в Национальном институте прессы на Зубовском бульваре этот неправительственный тройственный союз впервые объявил о своем проекте “Конституционное обустройство России: общественная экспертиза” (вернее, о завершении первого этапа этого глобального проекта). А уже на этой неделе, 7 декабря, намечено провести всероссийский конгресс, где будут обсуждены основные положения аналитического доклада, представляющего собой восьмисотстраничный труд.
В чем его суть?
Авторы, проанализировав 87 из 89 конституций и уставов субъектов Федерации (в Чечне конституция не действует, а во Владимирской области нет устава), убедились в том, что конституционный хаос в нашем общем доме затяжным косметическим ремонтом не ликвидируешь, ибо отклонения в законодательстве регионов и противоречия, заложенные в самой Конституции России, носят столь массовый характер, что являются скорее нормой, нежели исключением из правил. А посему (и это принципиально отличает проект от инициированного Путиным одностороннего движения приведения в соответствие) предлагается конституционную реформу делать синхронно – как в центре, так и на местах.
По мнению докторов юридических наук Михаила Краснова и Михаила Федотова, генерального секретаря Союза журналистов России Игоря Яковенко и аналитика Георгия Сатарова, которые и представляли свое детище журналистам, механическое приведение в соответствие не устранит тех противоречий, которые есть в Конституции России (возьмите хотя бы статью 5, где республика признается как бы государством в государстве, и отсюда возникает масса проблем). Как образно отметил в своем выступлении Игорь Яковенко, маятник российской государственности, который с мощной амплитудой качнулся от режима унитаризма в направлении федерализма, неожиданно для себя оказался в состоянии рыхлой конфедерации. Так вот, есть опасность, что мы, резво начав движение от рыхлой конфедерации, опять с привычным русским размахом можем проскочить федерацию и снова вернуться в состояние унитарного государства. Чтобы этого не произошло, инициативная общественная группа и предлагает иную концепцию реформы Конституции.
Информация к размышлению. Общественные эксперты выявили 30 типов нарушений Конституции РФ. Среди злостных нарушителей рекордсменом (25 типов) является Республика Тува. Следом идут (по 22 типа нарушений) Ингушетия, Татарстан, Чувашия, Башкортостан, Оренбургская область, Марий Эл и Адыгея. Это лидеры. Есть “примерные” территории, где не обнаружены какие-либо нарушения, – это Калининградская, Читинская и Курская области, Ненецкая автономная область и Ханты-Мансийский автономный округ. По одному нарушению имеют Амурская, Волгоградская, Новосибирская, Омская области и Еврейский автономный округ. Остальные где-то в промежутке.
Самое распространенное и одновременно злостное нарушение – это отсутствие признания верховенства Конституции РФ и федеральных законов. Почти две трети субъектов в своих уставах содержат эти нарушения. Причем, что любопытно, это не просто юридическая проблема. Как правило, этому нарушению сопутствует другое – отсутствие конституционного положения о праве собственности на землю. То есть юридико-конституционная проблематика сочетается с политико-экономической.
Возвращаясь к концепции конституционной реформы, вспомним, что в последние полтора года президентства Ельцина со всех сторон раздавались голоса о том, что реформа необходима. Идея созрела настолько, что были даже подготовлены три проекта, которые обсуждались в Госдуме. Однако проходят новые выборы Президента, Путин вступает в должность, и тема реформирования Конституции… умирает. А вместо этого появляется тема приведения в соответствие законодательств субъектов Федерации. То есть возникает очень и очень странная ситуация: еще вчера мы были убеждены, что необходимо срочно реформировать российскую Конституцию, потому как она никуда не годится, а сегодня – предлагаем ее брать за образец и начинаем усиленно выискивать бревна в глазу субъектов. Любой здравомыслящий человек вправе задуматься: а не мартышкин ли это труд? И куда он может вообще завести Россию?
Идея авторов новой редакции Конституции заключена в том, что процесс реформирования – это дорога с двухсторонним движением. Конституция федеративной России должна меняться, вбирая в себя тот позитивный опыт, который накоплен в конституционном строительстве в субъектах. Мы нашли немало полезных примеров тому, сказал Михаил Федотов. В частности, у Татарстана есть норма, которая говорит о том, что республика придерживается миролюбивой политики и выступает против агрессивных войн и насилия. Не странно ли, что подобная норма напрочь отсутствует в федеральной Конституции?
Хорошо бы с самого начала реформы объединить усилия, чтобы и субъекты, и центр были в равной мере заинтересованы в перераспределении своих полномочий. Кроме того, по мнению авторов, мы должны уйти от представления о том, что у нас договорная федерация. Такая форма возможна только в одном случае – если бы было несколько самостоятельных государств, которые на основе договора объединились вместе. Однако Россия в пределах РСФСР никогда не распадалась и не создавалась из суверенных государств. Она сама существует как суверенное государство.
Информация к размышлению. Анализ выявил, что отклонения от Конституции РФ обусловлены конкретной ситуацией в регионах, связанной с социальными, политическими, экономическими, криминальными и прочими их характеристиками. Иными словами, положение в регионах напрямую влияет на их, скажем так, юридическое поведение.
Одна из причин нарушений связана с таким фактором, как доля русскоязычного населения. Чем меньше эта доля, тем больше объем нарушений. А вот объем полномочий, который регионы себе незаконно присваивают, увязан исключительно с политическими факторами.
Что касается пересмотра разграничения полномочий, необходимо начать с самой Конституции РФ. Просто удивительно, сколько она содержит ошибок! Возьмем статью 71, в которой говорится о том, что к исключительному ведению Федерации относится регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина. Когда же мы переводим взгляд на статью 72, то видим, что к совместному ведению Федерации и ее субъектов относится опять же… защита прав и свобод человека и гражданина. Каким же образом защита оказалась одновременно и в исключительном, и в совместном ведении? Это грубая логическая ошибка. Разграничение строится так: есть исключительная компетенция Федерации, есть перечень предметов совместного ведения, все остальное – это исключительно компетенция субъектов. А “все остальное” – это что?
Вот здесь-то и возникает проблема. Эта неопределенность смещает границу полномочий субъектов, практически сводя ее к нулю, если, конечно, действовать в соответствии с федеральной Конституцией. Авторы проекта предлагают принципиально иную схему. Есть вопросы, которые относятся к исключительному ведению Федерации, и есть вопросы, которые относятся к ведению субъектов. А в промежутке – огромная зона совместной или конкурирующей компетенции, где власти могут сотрудничать. Эта зона не определяется Конституцией, она свободна для совместной работы. Ведь федерация для того и существует, чтобы в ее недрах родилось чудо сотрудничества, чудо взаимопомощи.
Авторы сознательно не хотели творить новую конституцию, а лишь обновили ее, считая, что мы и так живем в ужасно дискретном режиме, где давно нет ничего постоянного. То один строй, то другой, так недолго совершенно потерять почву под ногами. Страшно жить в неопределенности. И, кстати, дискуссия по поводу нового гимна совершенно преждевременна, ибо страна не идентифицировала себя, с каким временем она восстанавливает историческую связь.
По мнению авторов проекта, необходим не Совет Федерации, а полноценный сенат, который не был бы столь политизирован. Предлагается также вообще другой субъектный состав федерации. В проекте фигурируют только республики, в скобках – автономии и губернии, уравненные в правах между собой. Среди субъектов нет автономных округов и областей, все они считаются административно-территориальными единицами. А название “республика” – это просто дань национальным составам (авторы против так называемой асимметричной федерации).
Почти не претерпела изменений федеральная власть. Президент исполняет роль исключительно хранителя и гаранта конституционного строя и порядка. А сейчас он играет двойную роль – с одной стороны, это глава государства, с другой – фактический распорядитель исполнительной власти. То есть он не возвышается равным образом как над Правительством, так и парламентом и судом, а тяготеет именно к исполнительной власти. Авторы попытались это положение ликвидировать ради существенного момента – появления ответственного Правительства. Потому что сейчас страна не знает, к какой политической силе принадлежит исполнительная власть и кто проводит политический курс, если вообще проводит его. Соответственно поэтому у нас нет и оппозиции, потому что неизвестно, а кому оппонировать? Это ведь очень опасно – противостоять Президенту, у которого в руках исполнительная власть.
Довольно любопытным было выступление Айрата Шарипова, бывшего преуспевающего бизнесмена, а ныне – лидера общественного объединения “Созидание”, субсидирующего этот глобальный проект. Мы не занимаемся политической деятельностью, заявил он, и не заигрываем с властью, чтобы не стать чьей бы то ни было карманной организацией. Нам важно показать на примере “Созидания”, какой может быть роль общественной организации, когда любой гражданин (неважно, с каким потенциалом – интеллектуальным, экономическим) может публично высказать свою точку зрения. И более того, может вокруг себя сформировать некие организации, которые реализуют его публичные идеи.
Мы ушли от вопросов, связанных с какими-то локальными проблемами, констатировал Айрат Шарипов. Очевидно же: не разрешив конституционных проблем – а это суть государства, это его жизнь, – решать локальные проблемы невозможно, ибо это пустая трата времени и средств. Ведь все трения субъектов с центром вытекают именно из того, что несовершенна в первую очередь сама Конституция России. Согласительные комиссии не спасут положения, это уже ясно многим. У “Созидания” есть коренное отличие, то, что называют ноу-хау: оно не ставит перед собой вопросы, связанные с организационными структурами, и не вырабатывает долгосрочных программ. “Созидание” обозначает какие-то глобальные задачи и консолидирует усилия для их исполнения. В числе этих задач – создание новой редакции Конституции РФ.
Вообще-то для России это просто фантастика – за месяц группа независимых экспертов проделала работу, к которой до этого момента вообще никто не прикасался. Люди работают день и ночь, все двадцать четыре часа в сутки! Выяснилось, что общественная мысль может оказаться более продуктивной и дать фору сонму официальных бюджетных институтов, годами размышляющих, к примеру, о влиянии чириканья воробьев на произрастание злаков в северных условиях.
Айрат Шарипов не сомневается, что после проведения всероссийского конгресса по обсуждению новорожденного проекта конституционного обустройства России последует реакция не только со стороны Правительства России. Регионы тоже проявят интерес. Кстати, первой в этом ряду, похоже, станет наша республика. По имеющимся у редакции данным, в работе конгресса собирается принять участие группа народных депутатов Татарстана во главе с Председателем Госсовета Фаридом Мухаметшиным.