Конституция Татарстана, принятая 6 ноября 1992 года, оказала мощное влияние на ход новейшей истории не только республики. Этот документ во многом определил и тот политический путь, которым пошла наша страна в постсоветское время.

Завтра в Казани встретятся и предметно поговорят об этих значимых событиях двадцатилетней давности участники международной научно-практической конференции «Становление новой федеративной России: опыт конституционного законотворчества Республики Татарстан». Форум, посвященный 20-летию татарстанской Конституции, продлится два дня.

Насколько непросто давалась новая республиканская государственность? Над этим вопросом сегодня на страницах нашей газеты размышляют люди, которым эта тема особенно близка. В свое время они были и свидетелями, и непосредственными участниками рабочих процессов по проектам Конституции Татарстана, а позже – и Договора между Россией и Татарстаном.

Тот самый сложный 1992 год…

Сергей Шахрай, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ. В 1992-1994 годах принимал непосредственное участие в подготовке проекта федеративного Договора, в том числе о разграничении полномочий между Россией и Татарстаном.

1992 год стал одним из самых сложных в становлении новой российской государственности и федерализма. Распад СССР, опасные политические последствия «плана автономизации», который союзный Центр использовал для борьбы с новым российским руководством, провоцировали рост центробежных тенденций внутри Российской Федерации.

На протяжении многих десятилетий процессы национально-культурного возрождения российских республик и регионов с трудом развивались под спудом советского унитаризма, задекорированного псевдофедеративными лозунгами. Поэтому неудивительно, что, после того как рухнула махина КПСС и «был вынут стержень принуждения», инерция движения национальных элит к политической и экономической самостоятельности подчас переходила разумные пределы и начинала угрожать целостности единого государства.

Именно в таких условиях, когда Россия и субъекты в ее составе только лишь начинали совместно учиться строить подлинный федерализм, находить баланс интересов, происходило принятие Конституции Республики Татарстан. Этот документ отразил в себе все надежды и чаяния народа республики и одновременно – все проблемы и трудности становления новой федеративной государственности в России.

Принятию Конституции республики предшествовали Декларация о государственном суверенитете Татарской ССР (30 августа 1990 г.), Закон «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Татарской ССР» (18 апреля 1991г.), отказ Верховного Совета Татарской ССР проводить на территории республики выборы Президента РСФСР (27 мая 1991г.), Закон Татарской ССР «О референдуме Татарской ССР» (29 ноября 1991 г.), ряд иных нормативных правовых актов республики, в которых отразилось ее стремление к предельной самостоятельности.

Эти решения получили правовую оценку в постановлении Конституционного Суда РФ от 13 марта 1992 г., который в целом с пониманием отнесся к стремлению многонационального народа Татарстана развивать и укреплять республиканскую государственность, гарантирующую равенство прав граждан независимо от национальной принадлежности или вероисповедания, позитивно оценил стремление к демократическому разрешению языковой проблемы. Тем самым были открыты возможности обновления российского федерализма на новом этапе развития российской государственности, учета в государственно-правовом строительстве страны этнических прав населяющих ее народов и их адекватного сочетания с правами и интересами всего многонационального народа Российской Федерации. Суд также отметил, что в соответствии с международными актами «при осуществлении прав и свобод необходимо обеспечивать должное признание и уважение прав и свобод других… В противном случае при реализации любого права на самоопределение будет иметь место не осуществление права, а злоупотребление правом». В связи с исключением упоминания в Конституции Республики Татарстан положений о ее нахождении в составе Российской Федерации и некоторыми другими конституционными новеллами в Татарстане Конституционный Суд сформировал правовую позицию, согласно которой отношения между Российской Федерацией и республиками в ее составе должны строиться на конституционной основе, а договоры между ними возможны, но также должны базироваться на федеральной Конституции.

Тем не менее инерция распада была слишком велика, 21 марта 1992 г. состоялся республиканский референдум о суверенитете, 31 марта 1992 г. Татарстан не подписал Федеративный договор, а 6 ноября 1992 г. была принята Конституция Татарстана, в которой республика рассматривалась как суверенное государство.

Сохранению напряженных отношений между республикой и федеральным центром способствовал конституционный кризис и острый политический конфликт между ветвями власти в Российской Федерации, закончившийся трагическими «октябрьскими событиями» 1993 года.

Принятие в 1993 году новой Конституции Российской Федерации стало новым этапом современной истории и свидетельствовало о решительном выборе России в пользу демократии, правового государства и подлинного федерализма. Субъекты Российской Федерации были наделены всей полнотой власти вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения. Конституция 1993 г.
стала «планом будущего» для России, а потому наряду с «целевыми указателями» содержала целый спектр специальных инструментов и процедур, позволяющих последовательно решать возникающие проблемы и противоречия, в том числе и в ходе федеративного строительства.

Одним из таких инструментов наряду с различными согласительными процедурами стала ч.3 ст.11 Основного Закона, в которой была заложена возможность разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации не только Конституцией и Федеративным договором, но также «иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий».

Несмотря на то что в республике были сильны центробежные тенденции, руководство Татарстана проявило политическую волю и мудрость, подписав 15 февраля 1994 г. после трех лет сложнейших переговоров Договор Российской Федерации и Республики Татарстан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан», который стал тем «мостом», который позволил республике постепенно войти в общее конституционное поле. Выборы в общефедеральный парламент, выборы Президента России, прошедшие в 1995-1996 годах на территории Татарстана, означали признание общенациональной юрисдикции, поставили финальную точку в дискуссиях по поводу «соотношения суверенитетов» Российской Федерации и Республики Татарстан.

За прошедшие двадцать лет с момента принятия республиканской Конституции в Татарстане произошли глубокие позитивные изменения. Республика стала одним из флагманов модернизации экономики и уникальным примером построения подлинно федеративных отношений. Фактически элементы политической самостоятельности, заложенные в Основном Законе республики 1992 года, были впоследствии эффективно «конвертированы» в создание необходимых условий для динамичного социально-экономического развития, для нового качества жизни населяющих ее народов.

Сохранение исторически сложившегося государственного единства стало надежной основой для построения новой федеративной государственности в России.

Конституция неотделима от Договора

Марат Галеев, председатель Комитета Госсовета РТ по экономике, инвестициям и предпринимательству. В качестве эксперта участвовал в переговорных процессах по выработке Договора между РФ и РТ. В 2002 году руководил рабочей группой по редактированию текстов обновленной Конституции РТ.

– Есть существенная особенность Конституции Республики Татарстан среди всех республик Российской Федерации. В чем она заключается?

Так исторически получилось, что Конституция Татарстана базировалась на итогах всенародного референдума, который предшествовал ее принятию, поэтому стержневой идеей статуса республики являлось наличие договорных отношений. Федеральная Конституция также учитывала этот момент референдума. В свое время гласно это не очень подтверждалось, но в Конституцию РФ, принятую в декабре 1993 года, в последний момент были включены положения о возможности договорных отношений с регионами.

В сущности, «ноги» эти росли из Татарстана. Есть и другой момент: исходя из того, что источником власти является народ, то кто бы что бы ни говорил, какие решения ни принимали, и в судах в том числе тоже, волеизъявление народа, в принципе, если быть корректным до конца с правовой точки зрения, игнорировать никто не мог.

Поэтому, я уточняю, эти положения были включены в российскую Конституцию и татарстанскую от 1992 года. Через десять лет Конституция РТ была скорректирована. Но в обоих вариантах оговаривается в специальных статьях наличие договорных отношений. Вот почему Конституцию РТ нельзя рассматривать без Договора, по сути это единый документ. И только вкупе с Договором Конституция может быть понята как положено. Вот это и есть та особенность Республики Татарстан, которой нет ни у одного другого субъекта РФ. Так что и двадцатилетие Конституции, думаю, нужно рассматривать как событие именно в одном контексте с Договором.

…А статус этого документа таков, что Договор предполагает разграничение полномочий не только Конституцией РФ, но и несколько конкретизирует, уточняет ряд положений, которые на практике означают чуть больше самостоятельности в части полномочий Татарстана.

И «де-факто» это учитывается и федеральным центром.

Например, многие программы, которые реализуются у нас в Татарстане, – а мы активно сотрудничаем в конструктивном духе с федеральным центром, – имеют и международный характер, и они, конечно, опосредованно связаны со статусом республики. Та же Универсиада-2013.

То есть мы добились того, что нам доверяют, и мы доверяем федеральному центру. Иными словами, та неопределенность, которая наблюдалась в нашем диалоге после принятия Конституции республики – до 1994 года, была снята заключением Договора.

Поэтому когда мы говорим, что Конституция Татарстана являет собой особенность федеративного устройства России, это понимается только исходя из вышесказанного.

Будет ли в дальнейшем подвергаться изменениям и дополнениям закон РФ о Договоре между РФ и РТ? Последний вариант договора был подписан в 2007 году, и ценность его в том, что им признается и референдум 1992 года, признается наша Конституция, чего раньше не было, кстати…

Договор имеет срок – 10 лет, поэтому он действует до 2017 года. Положения документа предусматривают заключение дополнительных соглашений, исходя из особенностей республики. Впрочем, мы не так часто пользуемся этими положениями. Однако при возникновении каких-либо проблем у республики федеральный центр часто оказывает нам содействие в их решении, будь то вопросы инвестиционного, экономического характера или связанные с последствиями засухи 2010 года. При этом федеральным центром подчеркивается, что те ресурсы, которые Татарстан получает, используются, как правило, эффективно.

Договор здесь влияет в том ключе, что получилось такое конструктивное взаимодействие. Собственно говоря, оно и продолжается, и я надеюсь, стабильность в этих отношениях меняться не будет. Но поскольку в свое время народ республики проголосовал за договорное разграничение полномочий, полагаю, что и после 2017 года так или иначе Договор должен быть продлен. В этом же виде или в другом, но он является основой с правовой точки зрения признания Российской Конституции на территории Татарстана. Напомню об историческом факте: Конституция РФ принималась всенародным референдумом, а у нас в республике этот референдум не состоялся. Это очень важный момент, он поднимает значение Договора, и я еще раз подчеркиваю, что Договор и Конституция должны рассматриваться вместе по отношению к Татарстану.

Назиб Бакиров, генеральный директор ОАО «Республиканский кадастровый центр „Земля“. В 1992 году – депутат Верховного Совета РТ, начальник секретариата Верховного Совета РТ, член Конституционной комиссии.

– Двадцать лет назад я в силу обстоятельств оказался свидетелем и участником всех организационных процессов, обсуждения комиссией, а затем непосредственного принятия Конституции республики на сессии Верховного Совета РТ.

Конституционная комиссия, которую возглавлял Минтимер Шарипович Шаймиев, тогда Президент Татарстана, делилась на подкомиссии, по отдельным разделам Конституции. Я возглавлял группу по вопросам местного самоуправления и органов местной власти. Очень пригодился мой опыт работы руководителем Алькеевского района, проблемы в этой сфере были понятны и близки. Положения будущей Конституции разрабатывали, напомню, в то время люди с разными политическими взглядами: бывшие члены КПСС, представители «левых», Татарского общественного центра, группы «Народовластие». Непросто было найти общий язык. Ведь опыта законотворчества у большинства практически не было.

Сказывался еще и политический момент: не все и не сразу восприняли новый статус республики, заложенный в принятой Татарстаном Декларации о государственном суверенитете. Поэтому для консультаций были приглашены ученые из Казанского государственного университета, например, Азаль Каримов. Очень большую помощь оказал профессор Борис Железнов. Разброс мнений был большой, и Конституция рождалась в муках, прямо скажем. Президент Татарстана часто собирал согласительные комиссии, где путем обсуждения удавалось выработать тот текст Основного Закона РТ, который существует. Очень долгий процесс был, болезненный, и, тем не менее, решение мы находили. Нет, драк не было, а вот без словесных «потасовок» не обходилось! Но и чаем всех поили, и бумагой, и связью обеспечивали, и многочисленные организационные вопросы решали. Засиживались допоздна. В окнах депутатов, бывало, до утра свет горел.

…Разрабатывая положения Конституции РТ, прежде всего думали, как они будут применяться в жизни. Мы сначала пытались детализировать текст, но потом пришли к пониманию, что все-таки статьи Основного Закона должны содержать общие направления. Конечно, нам хотелось предусмотреть в Конституции больше самостоятельности, больше экономических свобод для республики. Но, как говорится, желаний было много, а вот возможностей… Повлияла тут и нестабильная в целом ситуация в России начала 90-х годов. Но последующее время показало, что все-таки те подходы, которые заложены в действующем Основном Законе Татарстана, как раз и оказались оптимальными. Двадцать лет назад удалось найти формулы, которые до сих пор актуальны и работают.

Демократия и у нас в республике, и в стране еще молодая, да и время не стоит на месте, так что определенные изменения в Основном Законе были и будут. Однако основные положения Конституции Татарстана – первой среди аналогичных законов субъектов Федерации – я уверен, сохранятся.

В ходе работы над этим судьбоносным документом, конечно, было организовано его широкое обсуждение в СМИ, на заседаниях тематических «круглых столов». Члены Конституционной комиссии постоянно выезжали в районы, и на встречах с населением было видно, как люди ждали позитивных изменений, реформ. Для сельчан это было особенно важно, ведь тогда речь впервые зашла о частной собственности на землю. Сколько было вопросов на эту тему! Мы и сами пока с трудом воспринимали такое понятие, например, как купля-продажа земли. А нужно ведь было еще и людям доходчиво все объяснить. Иногда возникали сомнения, а подходит ли в принципе эта форма нам, воспитанным в советских традициях «всеобщей национализации»? В общем, и сами «доходили» до сути, и людям объясняли. В итоге пришли к тому, что сегодня рынок земли реально существует. Заложили тогда и основы будущей реформы местного самоуправления, пусть с недостатками, недоработками, но реформирование произошло. Основой всех перемен стала Конституция республики.

Население оказало тогда огромную поддержку руководству Татарстана. Несмотря на то что со стороны федерального центра, который, скажем так, проверял нас на политическую зрелость, наблюдалось определенное давление, референдум (народное голосование), определивший правовые нормы, вошедшие затем в Конституцию РТ, в республике состоялся, Основной Закон был принят.

Конечно, нужно отдать должное в этой ответственной работе Минтимеру Шариповичу Шаймиеву и Фариду Хайрулловичу Мухаметшину, возглавлявшему тогда Верховный Совет РТ.

Помню, Фарид Мухаметшин уехал в Москву отстаивать право на проведение референдума, а мы, члены Президиума Верховного Совета, так и засиделись за полночь, не зная, чем завершится его поездка. Мобильных телефонов тогда еще не было…

Фарид Хайруллович во время всех этих переговоров испытывал на себе очень большое моральное и психологическое воздействие. И проявлял гражданское мужество. Важен ведь какой момент? Отстаивая интересы республики в Москве, Председатель Верховного Совета был на сто процентов уверен, что дома его поддерживают абсолютно все – от Президента до рядовых жителей Татарстана. Несмотря на различные политические взгляды и течения, в основных вопросах было единодушие.

Сессия Верховного Совета, где Фарид Мухаметшин объявил о принятии Конституции, шла допоздна. Когда все закончилось, появилось ощущение эйфории. Долго стояли, аплодировали.

Я буквально на днях еще раз перечитал текст Конституции Татарстана. В который раз убедился, насколько глубоко ее содержание.

Республика стабильно живет и развивается, я не сомневаюсь, благодаря самому главному постулату Основного Закона Татарстана. Нет ничего важнее народа и человека, как носителей власти, их интересов, прав и свободы.