Законодательные инициативы, выдвинутые Владимиром Путиным 13 сентября, раскололи так называемую широкую общественность на три неравные части.

Одни удивляются тому, что, оказывается, разные ветви власти у нас до сих пор самостоятельны. Разве в порядочно устроенном государстве губернатор не должен напрямую подчиняться Президенту, как и они на работе подчиняются своему начальнику? Понятно, что фактическое назначение губернаторов им представляется делом совершенно естественным и не требующим доказательств. Социологи отмечают, что граждане этого типа плохо понимают суть нововведения, но подсознательно стремятся к упрощению системы и к тому, чтобы самим иметь с ней дело как можно реже.

Другие тоже не очень разбираются в системах власти, но, повинуясь демократическим убеждениям или, если угодно, демократическим предрассудкам, считают необходимым и даже чем-то самим собою разумеющимся собственное участие в процессе формирования власти. Для них в путинском проекте важно то, что у них отнимается возможность избирать и быть избранным. Они никогда не выставят свою кандидатуру на пост губернатора и могут даже не ходить на выборы, но, когда им предлагают отменить выборы, отвечают “нет”. Дескать, я не пользуюсь этими правами, но они должны у меня остаться.

Третья, самая немногочисленная, группа включает в себя тех, кто воспринимает ситуацию рационально и добросовестно пытается в ней разобраться. Эта группа, как полагают исследователи общественного мнения, представляет собой заведомое меньшинство. Тем не менее настоящая статья, где разбираются аргументы, приводимые сторонниками президентских инициатив, и прежде всего самим Президентом, адресована именно этой группе читателей.

Если верить Президенту

“Важнейшим фактором укрепления государства считаю единство системы исполнительной власти в стране. Единство, вытекающее из смысла и буквы статьи 77 Конституции Российской Федерации. Фактически речь идет о том, что по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения органы исполнительной власти в центре и в субъектах Федерации образуют единую систему власти”. (Из выступления В.Путина 13 сентября 2004 г.)

Боюсь, этот довод бьет мимо цели. Единство системы власти подразумевает, что она, как выражаются юристы, едина “юрисдикционно”. Это означает, что все живущие в данном государстве повинуются одним и тем же законам. Коль вопрос находится в компетенции федеральных органов, те издают соответствующие законы, которым подчиняются и органы исполнительной власти субъектов Федерации. Неподчинение или неисполнение влечет за собой санкции. Например, отказ устранить расхождение местного закона с федеральным может повлечь за собой роспуск регионального законодательного собрания (о чем на днях напомнил полпред Президента в ЮФО Дмитрий Козак).

Единая система власти формируется также и субъектами Федерации, которые принимают законы по предметам собственного ведения. При этом, как бы они ни были сформированы, они обязаны выполнять указы и распоряжения Президента. Такое же единство наблюдается и на уровне местного самоуправления, хотя оно, как известно, вообще не входит в систему органов государственной власти.

Единство власти обеспечивается и благодаря тому, что Президент РФ может давать поручения тем или иным органам власти. А Конституцией предусмотрена даже возможность делегирования полномочий – от Федерации субъектам и от субъектов – Федерации. Все это и образует единство исполнительной власти, каковое отнюдь не предполагает, что сверху донизу всех должностных лиц назначают.

Говоря о предметах ведения РФ и предметах совместного ведения, Президент, похоже, упустил из виду, что согласно статье 73 Конституции РФ существуют и предметы, находящиеся в исключительном ведении субъектов РФ. По определению, интервенция федерального центра в эту сферу воспрещена. Не странно ли, что, если путинский проект пройдет, предметами исключительного ведения Республики Татарстан будет заниматься фактически назначенный Президентом РФ чиновник?

“В целях… последовательного развития федерализма необходимо совместное участие Федерации и ее субъектов в формировании исполнительных органов власти в территориях России… Высшие должностные лица субъектов Российской Федерации должны избираться законодательными собраниями территорий по представлению главы государства”. (Там же.)

Справедливость требует признать, что еще никто вслед за В.Путиным не рискнул повторить довод, будто новый способ формирования губернаторского корпуса может способствовать развитию федеративных отношений. Ну хоть бы кто-нибудь творчески развил мысль, что всенародно избранные губернаторы знаменуют собой низкий уровень федерализма, а вот как станут их избирать по предложению Президента да еще под угрозой роспуска местного парламента, так федерализм расцветет и достигнет небывалых высот! Нет, никого не нашлось. Ибо всем понятно, что прямое вмешательство федеральных органов исполнительной власти в формирование исполнительных органов субъектов Федерации – лучший способ поставить на федерализме жирный крест.

“Консультации со специалистами показывают, что такие возможности в рамках действующей Конституции имеются”. (Там же.)

При этом Президент сослался на часть 2 статьи 77 Конституции РФ, по поводу которой Конституционный Суд, единственный толкователь Основного Закона, еще в 1996 году отметил: “Поскольку согласно Конституции РФ законодательная и исполнительная ветви власти являются самостоятельными, недопустимо, выходя за пределы, предусмотренные Конституцией РФ, закреплять нормы, ставящие исполнительную власть в подчиненное по отношению к представительному органу положение (это относится к положению об избрании губернаторов законодательными собраниями. – Авт.). Это противоречило бы и статье 77 (часть 2) Конституции РФ…”

Подчеркиваю: противоречило бы 77-й, а не вытекало бы из нее, как утверждает В.Путин.

Далее в постановлении Конституционного Суда зафиксировано, что, хотя “Конституция РФ не содержит прямого указания в отношении порядка избрания глав исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, однако она предусматривает в статье 3 (часть 2), что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти. Из смысла этой статьи в ее взаимосвязи со статьей 32, закрепляющей право граждан избирать органы государственной власти, вытекает, что высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти, получает свой мандат непосредственно от народа и перед ним ответственно”.

И еще: если губернатор избирается законодательным собранием, то тем самым последнее превращается “в своеобразную избирательную коллегию, решение которой подменяет прямое волеизъявление избирателей. Такой порядок избрания не соответствует Конституции РФ и действующему законодательству. Избранный в таком порядке глава администрации не может считаться легитимным независимым представителем исполнительной власти, поскольку ни законодательная, ни исполнительная власть не вправе определять одна для другой ее представителя”.

Показательно, что сам В.Путин в первые годы своего президентства по меньшей мере шесть раз заявлял, что он поддерживает существующую систему всенародного избрания региональных руководителей.

Он говорил: “У нас федеративное устройство государства, и нельзя отнимать у людей право избирать, коли оно им было предоставлено… У центра и так достаточно рычагов, чтобы восстановить вертикаль власти”.

Он утверждал: “Отбирать у людей право выбирать себе руководителей в регионах было бы неправильным… и стало бы элементом неуважения к избирателям. Избрание руководителей субъектов Федерации повышает ответственность руководителей за результаты их труда”.

Он заверял: “Я по-прежнему считаю, считал и считаю, что главы субъектов Федерации должны избираться народом. Этот порядок уже утвердился, стал частью нашего демократического государственного строя”.

Он отмечал: “У нас нет никакой возможности, но и, главное, нет желания… ставить во главе регионов – у меня, во всяком случае, нет такого желания – назначаемых лиц. Мы эту проблему в истории нашей страны проехали. Хорошо это или плохо, у нас сложилось так, что руководителей регионов избирает население прямым тайным голосованием. Так прописано в Конституции, и так должно остаться”.

Теперь выясняется, что в Конституции прописано совсем не то. Что желание, равно и возможность изменить установившийся демократический порядок вдруг появились. И что так, как было раньше, больше оставаться не должно. А почему – никому не известно.

“Механизм формирования высшей исполнительной власти в регионах будет построен по принципам, практически идентичным принципам образования Правительства Российской Федерации”. (Там же.)

Здесь абсолютизируется внешнее сходство, содержательно же между двумя этими схемами нет ничего общего. Возможность роспуска Думы, если она троекратно отвергнет предложенного Президентом премьера, является элементом системы “сдержек и противовесов”, так как и Дума вправе – посредством импичмента – отстранить Президента от должности. В случае же утверждения губернатора региональными законодательными собраниями те никак не могут поколебать положение Президента, располагая скорбным выбором – уступить или подвергнуться роспуску. Таким образом, очевидно, что путинский проект разрушает и без того хрупкий баланс законодательной и исполнительной властей, делая резкий крен в сторону последней. Стало быть, схема эта не имеет отношения к системе “сдержек и противовесов”, без которой о сколь-нибудь демократическом устройстве говорить не приходится.

Абрамович и другие

Всенародные выборы губернаторов – не более чем пародия. На них царят подкуп, черные технологии, фальсификация и административный ресурс. Уже поэтому процедура, предложенная В.Путиным, предпочтительнее. (Популярная идея, особенно ярко выраженная в статье А.Ципко, опубликованной “Республикой Татарстан” от 13.11.04.)

Поскольку “пародийность” выборов не вызывает сомнений, постольку спорить можно только против “предпочтительности”. Легко заметить, что стиль губернаторских выборов в точности копирует стиль выборов в заксобрания, и наоборот. Для каждого отдельно взятого региона – это правило, не знающее исключений. Не бывает такого, чтобы на губернаторских выборах использовались адмресурс и фальсификации, а на выборах в законодательные собрания их не было. Отчего же тогда всенародные избрания губернатора отменяются, а всенародные избрания законодательных собраний остаются? Более того, этим избранным парламентам желают доверить утверждение губернаторов. Есть ли тут хоть намек на логику?

“Так называемые “всенародные выборы” губернаторов – последний плацдарм, где окопался олигархический капитал”. (Там же.)

На мой взгляд, ничего, кроме популистской демонизации олигархов, в этом утверждении нет. Во-первых, откуда взялось, что губернаторский плацдарм – последний? “Олигархический капитал” окопался в СМИ, благодаря системе престижных премий – в литературе и искусстве и т. д. Во-вторых, какие причины помешают “олигархическому капиталу” отойти на заранее подготовленные рубежи региональных законодательных собраний и через них влиять на назначения губернаторов? Если можно оптом и по сходной цене скупить избирателей на губернаторских выборах, то почему бы не сделать того же на выборах в местные парламенты? Или, чего проще, отчего бы “олигархическому капиталу” не найти ходы в президентской Администрации, которая будет подбирать кандидатов на должности региональных глав? Постарайтесь не улыбнуться, сказав вслух: избирателей подкупить можно, а высокопоставленных чиновников – нельзя. Уверяю вас, ничего не получится. Потому что смешно.

Благодаря выборам к власти в регионах приходят ставленники криминала и прочие неблагонадежные граждане.

В этом контексте персонально упоминаются лишь губернатор Чукотки Роман Абрамович и губернатор Алтайского края Михаил Евдокимов. Первый – олигарх, второй – бывший пародист. Я уж, кстати, думаю, не приписать ли нам к Конституции, где-нибудь сбоку и мелким шрифтом, что олигархам и представителям шоу-бизнеса вход в губернаторский корпус воспрещен? А может, на что фактически и ориентирован путинский проект, внести пунктик, что губернатором может стать лишь гражданин, имеющий двадцатилетний стаж руководящей партийной, государственной и хозяйственной деятельности? Таким образом, номенклатурный принцип кадровой политики, к которому идет дело, будет вполне гарантирован. А назовем это, чтоб международная общественность зря не тревожилась, всеобщим (пассивным) избирательным правом.

Любопытно, что никто не утруждает себя примерами ошибочных или безответственных решений Абрамовича и Евдокимова. Никто не говорит, что на Чукотке уровень жизни снизился, потому что на самом деле он резко повысился. Никто не говорит, что там задерживают зарплату, потому что ее не платили два года до Абрамовича, а теперь платят. Никто не говорит, что Анадырь, столица округа, ветшает и разрушается, потому что в городе развернуто интенсивное строительство, и те, кто не был там всего три года, изумленно признают, что город стал неузнаваемым. Никто не говорит, что на Чукотке упала рождаемость, потому что рождаемость вдруг возросла, и теперь даже встал вопрос: для удобства молодых мам с колясками устроить съезды с тротуаров (при предшественнике Абрамовича этот вопрос не вставал и встать не мог, ибо в Анадыре не было тротуаров).

Одна беда с Абрамовичем, если не считать врожденного олигархического вывиха, – большую часть времени он проводит в Лондоне. Другое дело, бродил бы он, как прочие руководители дотационных регионов (и как обречен бродить его преемник), девять месяцев в году по московским кабинетам, вымаливая субсидии… Словом, нельзя отрицать, что людям при Абрамовиче стало жить полегче. Однако при чем здесь какие-то “люди”, когда речь идет о судьбе России?

А что вменяется в вину несчастному Евдокимову, кроме его прежней скоморошьей профессии? Ничегошеньки! Ни в прессе, ни на ТВ, ни в выступлениях коллег-губернаторов я не нашел ни единого указания на какую-нибудь евдокимовскую оплошность. Зато, заглянув на сайты администрации Алтайского края и Сибирского федерального округа, обнаружил, что почти по всем показателям этот регион занимает последнее или предпоследнее место. Зарплаты нет, работы нет, рождаемость падает, перспектив никаких. Кто же довел Алтай до жизни такой – пародист Евдокимов, избранный на должность полгода назад, или проигравший ему выборы “крепкий хозяйственник” Александр Суриков (чем особенно недоволен вышеупомянутый А. Ципко)?

“Брак” в законе?

От законодательных собраний следует ожидать более взвешенного подхода к избранию “первого лица”, нежели от падких на зубоскальство и заведомо популистские обещания рядовых граждан.

Возможно, это и так, но поразительные примеры тех же Чукотки и Алтайского края как будто этому мнению противоречат. Бесспорно, и там, и тут избиратель сделал в высшей степени нерациональный и глупый выбор. Естественно было бы рассчитывать, что соответствующие законодательные собрания немедленно встанут в решительную оппозицию своим никуда не годным, потешным губернаторам. Однако по неясным причинам такой оппозиции не наблюдается. Напротив: одобряют, поддерживают. Рискну предположить, что если завтра Путин предложит вечно отсутствующего Абрамовича на новый срок, то чукотские законодатели воспримут эту кандидатуру с энтузиазмом.

Отсюда вывод: законодатели могут ошибаться и поддаваться соблазнам ровно так же, как рядовые избиратели.

При назначенчестве гораздо меньше кадрового “брака”, чем при избрании.

Вовсе не факт. Не стану ссылаться на исторический опыт, мировой и особенно отечественный (от Ивана Грозного до Ельцина), который убедительно доказывает ложность этой посылки. Достаточно окинуть взором современную Россию. Представим, что путинский проект вошел в законную силу. Сколько губернаторов не пройдут, как сейчас стали выражаться, “переназначения”? По разным ведущимся в СМИ подсчетам, не более десяти-двенадцати. И это из 89-ти, почти сотни.

Мысленно сравниваю этот процент с долей негодных президентских назначенцев среди судей, армейских и милицейских генералов. По-моему, кто полагает, что на сотню генералов не найдется десятка-полутора пьяниц, бездарных штабистов, коррумпированных интендантов или людей, элементарно не способных справиться со своими обязанностями, тот должен быть отнесен к числу патологических оптимистов. А взять судей – разве из сотни не наберется десятка-полутора тех же пьяниц, неграмотных бумагомарак или взяточников (уже и Президент, и председатель Конституционного Суда РФ признали, что судейский корпус – самый крупный сектор коррупционного рынка)?

Еще один пример из более близкой нам сферы. Президент Татарстана назначает глав администраций, их более 60 человек. Не приходится ли М.Шаймиеву время от времени увольнять некоторых из них, как не справившихся? Сколько именно среди глав обретается нынче кандидатов “на вылет”, сказать затруднительно, но если человек 6-8 (а мне кажется, что поболее), то мы получаем примерно те же 10-15 процентов кадрового “брака”, что обыкновенно и, видимо, неизбежно случаются при избрании.

Так стоит ли в этом случае огород городить? В распоряжении российского Президента имеется целый ряд формальных и еще больше неформальных средств, позволяющих воздействовать на исход губернаторских выборов в желательном ему духе. Скажем правду (одним она кажется горькой, другим сладкой): в настоящее время никто вопреки желанию Путина не может стать или остаться главой региона. Вспомним судьбы Аушева (Ингушетия), Яковлева (С.-Петербург), Наздратенко (Приморский край), Николаева (Саха-Якутия), Руцкого (Курская область)… Зачем же понадобилась коренная ломка уже сложившихся политических институтов? Нет ответа.

Наконец, не стоит упускать из виду, что при примерно равных “отходах производства” у избрания наличествует явное и неоспоримое преимущество перед назначенчеством – оно демократично. Выборы, если проводить их без вмешательства административного ресурса, способны постепенно приучить народ к управлению государством и сформировать привычку брать ответственность за свою страну на себя. Назначенчество же, какой процедурой его ни обставь, учит народ только одному – кланяться начальству и помалкивать.

Лев ОВРУЦКИЙ,
директор Казанского агентства
политических и социальных исследований (КАПСИ).

P.S. Возможно, здесь разобраны не все доводы, к которым прибегают сторонники президентских инициатив, но и этих, полагаю, достаточно, чтобы сделать вывод: убедительных аргументов в пользу отказа от всенародных выборов губернаторов явно не хватает.