В последнее время много говорится и пишется о влиянии предложенного Президентом РФ изменения способа избрания глав администраций российских регионов на перспективы развития федеративных отношений в России. Совершенно естественно, что у предлагаемой реформы системы властных отношений в звене “центр – регионы” есть убежденные и колеблющиеся сторонники, равно как и принципиальные, а также ситуационные противники.
Однако любая политическая дискуссия, цель которой – не просто маскировка элементарной борьбы за власть или политическое выживание, требует относительно ясного понимания природы вещей, о которых идет спор. Боюсь, однако, что горячо обсуждаемая сегодня тема не имеет прямого отношения ни к вопросу о федерации в России, ни к проблеме федерализма вообще. И что дискуссия в этих терминах дополнительно запутывает дело, превращая регулярную политическую дуэль в род игры в “ку-ку!”, когда с завязанными глазами стреляют на любой подозрительный шум.
Начну с того, что как бы ни обозначался тип нашей государственности в действующей Конституции, на самом деле его реальный смысл далеко не самоочевиден и определяется политическим контекстом не в меньшей степени, чем текстом Основного и связанных с ним законов. Вообще говоря, федерация отличается от нефедерации только одним, и это одно – отнюдь не относительный объем полномочий центра и регионов, как иногда считают. В соответствии с преобладающим сегодня в мире словоупотреблением, федерация – это такая модель территориально-государственного устройства, которая предполагает, что характер отношений между государством в целом и его составными частями не может быть изменен без их обоюдного согласия. Если он может изменяться по решению одного лишь центра, это, как говорят англичане, – деволюция в рамках унитарного государства, то есть дарованная центром децентрализация или регионализация, как ее называют на континенте – в Италии или во Франции, или автономизация, как принято говорить, к примеру, в Испании. Если по одностороннему решению регионов – это конфедерация или лига.
Здесь-то мы и подходим к существу вопроса. Сегодня, исходя из буквы закона, а уже не из одного только названия государства, Россия как будто бы действительно федерация. Как гласит статья 66 (п. 5) Конституции, “статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации…” Однако реально обоюдное согласие центра и региона (регионов) при изменении конституционного статуса их отношений сводится сегодня лишь к таким возможным для региона изменениям, связанным с переменой статуса, как возможная реализация права на региональную конституцию вместо устава (и наоборот) и на получение (отказ от) права иметь государственный язык, кроме русского.
Иными словами, в указанном выше смысле, действительный конституционный федерализм, если он вообще существует в сегодняшней России – будем смотреть правде в глаза, – третьестепенная составляющая российского государственного “коктейля”, едва ли определяющая что-то существенное в его “букете”. В России в конечном счете реализована хорошо упакованная в федералистские обертки модель деволюции, а не собственно федерации. Ровным счетом ничего не имея против идей федерализма и/или децентрализации в принципе, логично все же задать вопрос: плодотворно ли в дискуссиях об инициативах Владимира Путина создавать “амальгаму” двух совершенно разных вопросов – о федерализме или унитаризме, как основополагающей идее территориально-государственного устройства, и о способе назначения или избрания глав регионов, который в этом контексте вовсе ни при чем.
Тот, кто пытается сегодня для доказательства несовместимости предлагаемой модели избрания губернаторов с идеалом федерализма апеллировать к зарубежному опыту, заведомо ставит себя в невыигрышное положение. Выборность губернаторов – далеко не универсальная и уж тем более не имманентная характеристика федераций, равно как, впрочем, любых стран с развитыми началами региональной автономии и местного самоуправления. Из крупных федераций со сравнительно долгой историей существования демократических институтов губернаторы штатов избираются в таких президентских республиках, как Бразилия (с 1982 г.), Мексика и США. Эта составляющая демократического опыта Бразилии при всех нередко интригующих особенностях опыта в целом (в первую очередь, речь идет о самом механизме относительно безболезненного перехода к демократии) не настолько богаче российского, чтобы интерпретировать его как определенную модель, заслуживающую идеализации. Мексика во многом формально скопировала североамериканское конституционное устройство. Любой россиянин, которому довелось наблюдать мексиканскую политическую практику воочию, едва ли проникся убеждением, что пример губернаторских выборов в этой стране способен как-то особенно вдохновить наших политиков и избирателей, показав им какую-то историческую перспективу, принципиально отличающуюся в лучшую сторону от отечественной.
Немногие относительно старые федерации, являющиеся президентскими республиками, тяготеют к модели, предполагающей избрание глав конституирующих их частей. В то же время демократический опыт стран такого рода (не говоря уже, к примеру, о Нигерии, в периоды демократии избирающей сходную политическую модель) крайне различен и противоречив. Не буду рассматривать крайне специфический и не имеющий к России никакого отношения опыт таких монархических федераций, как Малайзия, Объединенные Арабские Эмираты. Что касается других стран, то главы провинций или штатов либо представляют на своем уровне суверена (Канада, Австралия, из нефедераций – Нидерланды), либо избираются законодательными собраниями земель (соответственно – губернаторы и премьер-министры земель в таких парламентских федеративных республиках, как Австрия и Германия), либо местными правительствами – в Швейцарии (обладая при этом минимальными функциями), а также в Бельгии. В федеративной Индии губернаторы назначаются конституционно “слабым” президентом по рекомендации “сильного” премьер-министра. В федеративной Венесуэле они назначаются, напротив, “сильным” президентом. В Испании, нефедерации, состоящей из “автономных областей”, глава областного правительства назначается областным собранием. В большинстве унитарных государств главы регионов, где таковые имеются, назначаются центральными правительствами или министерствами внутренних дел (функции которых в этих случаях ближе к полномочиям МВД в Российской империи, чем в Российской Федерации). Такую модель условно можно назвать “скандинавской”, хотя распространена она в том или ином виде по всему миру. После регионализации Италии и Франции соответственно джунты и региональные советы избирают председателей, однако регионы в обеих странах (хотя и в разной степени) – относительно слабые в политическом и финансовом смысле образования.
Таким образом, опыт совокупности даже относительно стабильных на протяжении долгого времени стран не дает прямых указаний однозначной зависимости того или иного способа организации власти в регионах от формы правления и территориального устройства государства. Остается признать, что решающим фактором оказывается в данном случае сама история страны с порожденными ею мифами, предубеждениями, естественной инерцией, естественной же тенденцией к унификации власти на всех уровнях (многими отмечаемое “созвучие” в организации власти в центре и регионах при уподоблении губернатора не главе государства, а главе правительства, которым в президентских республиках является сам глава государства) и довольно высокой степенью “вкусовых” предпочтений, – редко, впрочем, признаваемых, – при выборе конкретных форм организации власти.
Алексей САЛМИН.
Президент Российского общественно-политического центра,
декан факультета политологии МГИМО.
