ЕЩЕ ДО ПРЕЗИДЕНТСКИХ ВЫБОРОВ Владимир Путин во всеуслышание объявил о радикальной реформе системы административного управления. За неделю до выборов он предложил новую кандидатуру премьера, перетасовал министерства и ведомства, сократив их число. Министров стало меньше, еще меньше стало их заместителей. После выборов последовал еще один шаг: высшим федеральным чиновникам резко подняли зарплаты, чтобы “не брали взяток”, не искали коммерческой выгоды от принимаемых решений.

На днях Владимир Путин обсуждал с Михаилом Фрадковым, утвержденным парламентом Председателем Правительства, кандидатуры на пост руководителей министерств и ведомств. Пресса об этом сообщила очень сдержанно. При этом официальные источники вообще не говорят о том, как в России будет выстраиваться вертикаль власти, особенно исполнительной, кто будет командовать отраслями и выполнять контрольные и регулятивные функции на уровне регионов. Эта проблема, похоже, вообще не обсуждается или обсуждается за плотно закрытыми дверьми. Одни говорят, что федеральному центру пока не до того (нужно провести административную реформу в центре), другие – что Владимир Путин осуществит преобразования на местах приблизительно так же, как он изменил структуру управления в Москве: в один прекрасный день объявит о своем решении, которое обжалованию и обсуждению не подлежит. Его нужно будет только выполнять.

МЕЖДУ ТЕМ, система управления в регионах – вопрос далеко не праздный. Вы помните, были времена, когда Совет Министров Татарской АССР и Верховный Совет республики вполне спокойно помещались в одном здании. Свое здание было и у Татарского обкома КПСС. Сейчас уже никто об этом не вспоминает, но тогда львиная доля промышленных предприятий республики напрямую подчинялась союзным министерствам и ведомствам, а их руководителей не случайно называли “генералами”. Статус директоров крупных предприятий, особенно оборонного значения, был таков, что первый секретарь обкома не вызывал “генералов”, а приглашал их, да и сам не считал зазорным приехать на завод, чтобы обсудить наболевшие проблемы. “Генералы” напрямую подчинялись Москве, и ни один региональный чиновник не мог приказать им что-то. Все вопросы решались через центр.

В ведении республики находилась “мелочевка”: местная промышленность, торговля, бытовое обслуживание, общественное питание. Финансирование этих отраслей осуществлялось из скудных средств республики и, как правило, по остаточному принципу. Отсюда был скромным и аппарат управления в республике, он требовал меньших площадей и, соответственно, меньших затрат.

ПОТОМ ВРЕМЕНА ИЗМЕНИЛИСЬ. В условиях перехода к рынку система управления (как на федеральном, так и на региональном уровнях) складывалась в основном стихийно. Нужно было управлять собственностью, срочно организовывалось Госкомимущество. Изменилась система сбора налогов – появилась налоговая служба. Проклюнулись ростки фондового рынка, пришлось создавать федеральную комиссию по ценным бумагам (ФКЦБ). Словом, центр едва поспевал за веяниями рынка. В этой суматохе, и это неудивительно, различные ведомства начинали дублировать функции: каждое из них пыталось ухватить себе самый жирный кусок (требующий серьезного финансирования или, наоборот, приносящий большие доходы). Дележ пирога можно было бы пережить, но, по словам государственного советника при Президенте РТ Марата Сафиуллина, подобная система приводила к тому, что пока решения властных структур доходили до конкретного человека, они сильно трансформировались, иногда искажались в худшую сторону и, более того, не выполнялись. Председатель Комитета Госсовета РТ по экономике, инвестициям и предпринимательству Марат Галеев привел даже такую цифру: чтобы пробить какое-то решение в центре, на уровне Правительства России, требовалось 1100 виз, не считая подписей, собранных в отраслевых министерствах. Словом, аппарат разросся до таких масштабов, что как бы воспроизводил сам себя. И в этом, убежден Марат Галеев, его генетическая сущность: управленческие структуры на определенном этапе начинают жить сами для себя и для реализации своих целей.

ЧТО ЖЕ ПРОИСХОДИЛО в эпоху рыночных преобразований на региональном уровне? Там тоже в силу объективных обстоятельств (рост полномочий регионов) расширялась структура управления. Борис Ельцин подарил регионам столько полномочий, сколько они “проглотят”, и субъекты не растерялись: они были готовы и управлять всей экономикой, и решать социальные проблемы, и строить свой бюджет так, как считали нужным. Все это потребовало создания крупных управленческих единиц в форме министерств и ведомств. Туда приглашались многочисленные специалисты – серьезные вопросы не терпели дилетантского подхода. Словом, чиновничий аппарат регионов расширялся, ему требовались все новые здания, новые штатные единицы, дополнительные машины. Затраты на содержание аппарата стали расти быстрее, чем того хотелось. Более того, на одном из заседаний Правительства РТ Премьер-министр Рустам Минниханов был вынужден вынести этот вопрос в повестку дня: по числу работников госучреждений, как отметил в своем докладе министр земельных и имущественных отношений республики Валерий Васильев, Татарстан начал обгонять соседние регионы.

Забегая вперед, добавлю, что то заседание Правительства для министерств и ведомств не прошло бесследно. По словам Валерия Васильева, в среднем на 15-20 процентов была сокращена численность чиновников, освобождены помещения. Нагрузка на бюджет уменьшилась. Хотя поле для работы в этом направлении еще очень широкое. Если взять такой показатель, как затраты бюджета по содержанию аппарата в расчете на душу населения, то в Татарстане он составляет 632 рубля, в Чувашии – 538, Санкт-Петербурге – 815, Самаре – 612, Саратове – 607, Ульяновске – 500, Новгородской области – 536 рублей. Этот показатель у нас не самый высокий в России, но ведь и не самый маленький.

НО ВЕРНЕМСЯ к нынешней административной реформе. Как видно из прессы, многие региональные политики и эксперты восприняли ее очень сдержанно. Президент Татарстана Минтимер Шаймиев в интервью “Радио России” выразил опасения: как бы реформа в очередной раз не привела к росту численности чиновников. Глава республики уже давно во власти, и он не раз был свидетелем того, как печально заканчивались предыдущие аналогичные попытки: и в советские времена, и в период президентства Бориса Ельцина.

Почему же сокращение числа министерств может привести к прямо противоположному результату? Государственное управление, считает Марат Сафиуллин, это лишь инструмент для реализации государственной политики. Чтобы этот инструмент эффективно работал, в стране должна быть государственная экономическая политика как таковая. В России такой политики, по крайней мере в области экономики, нет. Декларируется одно (в документах), а на деле получается другое. Взять хотя бы оборонные отрасли. На словах все готовы их поддержать. Но им что, стало легче дышать? Или авиастроение. Кто в России против того, чтобы в нашем небе летали отечественные самолеты? Все – за. А на деле? И так, за что ни возьмись. Получается, что мы сначала создаем административный ресурс, а уж под него подстраиваем экономику. Логичнее было бы поступить наоборот. При таком подходе, убежден Марат Сафиуллин, административная реформа может не сработать.

Вторая причина, которая не позволяет безоговорочно поверить в успех реформ, кроется в том, что Россия (сознательно или нет) переходит на трехзвенную систему управления: федеральное министерство – федеральная служба – федеральное агентство. С точки зрения науки управления – это не совсем эффективно, поскольку возрастает число звеньев, удлиняется путь прохождения документов и принятия решений. В системе управления появились департаменты, которые Минтимер Шаймиев как-то образно назвал “лишними шестернями”. (Механизм может прекрасно работать и без этих деталей, но конструктор зачем-то ввел их в прибор. Теперь все мучаются – и сам прибор, и тот, кто его эксплуатирует.) А для различных бюрократических структур, ориентированных на получение выгоды, открываются прекрасные возможности для коррупции. Если же учесть, что многие решения, как правило, лежат на стыке интересов различных министерств и ведомств, то получается, что коррупция в наши дни просто непобедима.

ЕСТЬ ЕЩЕ ОДНО ОБСТОЯТЕЛЬСТВО, которое является серьезной подпиткой для коррупции. По мнению Марата Галеева, она процветает в тех странах, где все полномочия и ресурсы сосредотачиваются в центре с последующим перераспределением. Четкое разграничение функций и финансовых ресурсов между Москвой и регионами неизбежно бы привело к ослаблению коррупции. Сегодня же ситуация такова, что центр медленно, но верно перетягивает одеяло полномочий на себя. О федерализме говорить стало “не модно”. Этот термин как-то исчез из речей московских чиновников. Как прогнозирует Марат Галеев, в Москве готовятся к тому, чтобы перенести в регионы структуру управления, построенную на федеральном уровне.

Подобный подход ни к чему хорошему не приведет. Представляете, в республике появятся территориальные органы федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств. Некоторые министерства уже прислали в Казань свои предложения по реформированию региональных структур. Татарстан же предлагает свой вариант административной реформы на местах: создавать министерства двойного подчинения – федерального и республиканского. Они будут осуществлять полномочия, закрепленные и за центром, и за регионом. У нас же одна страна, и все мы делаем одно общее дело, заметил по этому поводу в интервью “Радио России” Минтимер Шаймиев. Кроме того, при таком подходе потребуется гораздо меньше средств для содержания структур управления. Предложения Татарстана, судя по всему, пока плохо слышат в Москве. Иначе чем можно объяснить то обстоятельство, что в республике, к примеру, за экологией следят (только представьте!) двадцать две структуры различного подчинения. Они делят воздух ведрами, пошутил как-то на этот счет наш Президент. И похоже, дележ проходит успешно, если никому в голову не приходит простая в общем-то мысль – убрать из механизма “лишние шестерни”, которые просто мешают нормально работать.