Можно, конечно, оспаривать позицию Конституционной комиссии и решение парламента о принятии проекта Основного Закона РТ в первом чтении. Но важно другое – понять их концептуальный подход, суть которого, с одной стороны, состоит в исполнении решений федеральных судов, а с другой – в попытке сохранить преемственность фундаментальных основ действующей Конституции РТ.

Думается, что такой подход будет более значимым при обсуждении сложнейших и во многом противоречивых процессов становления федеративных отношений, учитывая наше желание укрепить конституционный статус Татарстана, имеющего весьма специфическую модель.

По нашему мнению, стратегическая ошибка Татарстана состоит в том, что органы государственной власти, в частности Госсовет, не заняли с самого начала активной позиции по содержательному наполнению конституционного статуса татарстанской модели. Ученые и специалисты конституционного права не раз публично напоминали, что в Конституции РФ есть неопределенность в формулировке предмета договоров (соглашений) между Федерацией и ее субъектами. Более того, за последние годы Конституционным судом РФ принимались решения, игнорирующие не только положения Основного Закона России, но и федеральное законодательство. Но, к сожалению, парламент Татарстана не использовал вовремя такой рычаг воздействия, как право законодательной инициативы в Государственной Думе, права запроса в Конституционный суд. В противном случае высокая судебная инстанция не брала бы на себя функции законодателя.

В связи с этим, на наш взгляд, в настоящее время есть целесообразность внесения изменений в федеральный Закон “О Конституционном суде Российской Федерации”. Очевидно, инициатором здесь может выступить Госсовет Республики Татарстан.

Немаловажным фактором выступает и недостаточный анализ депутатами посланий Президента Республики Татарстан парламенту, в которых прогнозировалась сегодняшняя ситуация. Ведь каждое такое послание содержит не только оценку текущей ситуации, но и соответствующие законодательные предложения. А задача парламента состоит в том, чтобы их реализовывать. Это конституционная обязанность депутатского корпуса.

Нам могут возразить, что послание Президента с чисто юридической точки зрения не имеет никакой обязательной силы для Госсовета. Однако его регулирующее воздействие должно быть весьма велико! На деле результативность президентских посланий парламенту зависит даже от случайностей. Например, работы аппарата, который, на наш взгляд, недостаточно растиражировал текст проекта Основного Закона РТ. А текст этот должен бы висеть на каждом заборе, чтобы быть доступным каждому гражданину.

Теперь о конкретных замечаниях и предложениях к проекту. Проект Закона РТ “О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Татарстан”, одобренный парламентом, вопреки некоторым оптимистическим оценкам с юридической точки зрения пока невозможно признать проектом, готовым к принятию. Не отрицая наличия положительных сторон в проекте, приходится констатировать, что многие вопросы в нем решены противоречиво либо недостаточно последовательно.

Проект имеет следующую структуру, напомню:

– основы конституционного строя;

– основные права, свободы и обязанности человека и гражданина;

– административно-территориальное устройство;

– организация государственной власти;

– местное самоуправление;

– порядок внесения изменений и дополнений в Конституцию Республики Татарстан.

Остановимся на наиболее значимых разделах. Основы конституционного строя, закрепленные в первом разделе, представляют развитие тех традиций, которые были достигнуты за последние десять лет. В нем имеется определенная связь с действующей редакцией Основного Закона. Несмотря на известные недостатки, в проекте содержится немало удачных формулировок, закреплены некоторые фундаментальные принципы.

Споры вызывали и сейчас вызывают положения первого раздела, посвященные отношениям Российской Федерации и Республики Татарстан. В основе этого раздела лежит простой, известный всем факт: Россия как федеративное государство реально существует, а его народы, в том числе многонациональный народ Татарстана, реально в нем объединены. Разработчики и Конституционная комиссия, а теперь уже и Государственный Совет РТ исходят из того, что Россия – конституционно-договорная федерация.

Проект не отрицает, а, наоборот, предполагает наличие содержательной конституционно-договорной базы в межфедеративных отношениях. Более того, он оценивает конституционно-правовой статус Татарстана определением, что его суверенитет выражается в обладании всей полнотой государственной власти по предметам своего ведения. А это:

– право принятия (изменения) Конституции Республики Татарстан, законов и иных нормативных правовых актов;

– право самостоятельно образовывать и устанавливать систему органов государственной власти;

– право устанавливать, определять персональный состав представителей в Совете Федерации;

– право самостоятельно определять наименование республики.

В порядке замечания по первому разделу проекта следует отметить, что одной из основ конституционного строя является местное самоуправление. Этого признания в нашем проекте, к сожалению, нет. Однако закрепление положения о признании и гарантии местного самоуправления просто необходимо! Более того, когда речь идет о носителе источника власти, употребляемое в проекте словосочетание “государственная власть” является, по крайней мере, подавляющим. Если законодатель примет эти замечания, то он проявит, в первую очередь, уважение к многонациональному народу республики.

К сожалению, приходится констатировать и то, что необходимой концептуальной проработки вопроса гражданства Татарстана не произошло: замена одной юридической конструкции (граждане Республики Татарстан обладают гражданством Российской Федерации – России) на другую (граждане Республики Татарстан являются гражданами Российской Федерации) не решает проблему. Здесь, видимо, необходимо исходить из правовой позиции, что в Российской Федерации установлено единое гражданство и, следовательно, первичным будет в отношении с государством (в том числе и иностранным) гражданство России. По нашему мнению, института двойного гражданства внутри любой федерации не должно быть.

А вот совершенно замечательно то, что представленный на обсуждение проект впервые ставит в центр политическую и правовую жизнь человека. В этом, прежде всего, его фундаментальная особенность. Человек является высшей ценностью, его права незыблемы и неотчуждаемы.

Рассматривая положения второго раздела, необходимо отметить, что проект значительно расширил перечень конституционных прав и свобод человека, многие из которых закреплены впервые. Особое значение имеют гарантии равенства в правах и свободах. Специально выделены судебные гарантии реализации прав и свобод, такие как презумпция невиновности, судебная защита нарушенных прав.

В целом второй раздел проекта представляет собой повторение одноименной главы Основного Закона РФ. Однако в изложении прав и свобод есть некоторые упущения. Считаем необходимым этот перечень уточнить и дополнить или корреспондировать его к Конституции РФ, изложив его в следующей редакции: “Граждане Республики Татарстан обладают всеми правами и свободами и несут равные обязанности в соответствии с Конституцией Российской Федерации”. Тем более что аналогичная конструкция законодателем используется в статье 22 проекта. Если не учитывать эти обстоятельства в законопроекте, они могут повлечь за собой серьезные правовые коллизии в решении на практике целого ряда вопросов в части статуса гражданина Республики Татарстан.

Третий раздел проекта Конституции содержит ряд существенных недостатков, способных поставить под сомнение возможность установления территориальных основ местного самоуправления. Здесь понятно стремление Конституционной комиссии сохранить управляемость республикой, и это не стоит сбрасывать со счетов, поскольку некоторые факты подтверждают ее опасения (взять пример Удмуртии, Приморского края и т.д.). Однако действующая редакция Конституции дает возможность для решения этих вопросов как территориальными органами государственного управления в крупных городах и сельских районах, так и органами местного самоуправления.

Вопросы организации государственной власти раскрываются в разделе четвертом. Согласно проекту Конституции государственную власть в республике осуществляют законодательная, исполнительная и судебная власти. Государственный Совет – работающий, политически устойчивый, постоянно действующий орган. Президент – глава государства осуществляет общее руководство назначаемым им с согласия парламента Правительством. В отношениях с исполнительной властью Президент выступает как активная фигура. Поэтому очевидно, что прежний статус его аппарата, как вспомогательного органа, в проекте приобретает статус администрации – а это уже является органом управления.

В проекте в связи с этим проведена идея единства исполнительной власти Президента и Кабинета Министров, в котором Премьер-министр является главным министром среди других.

Также в законопроекте устранен юридический нонсенс, действующий в Конституции Республики Татарстан, – это когда главы администраций находились в подчинении Президента и Правительства.

Анализ четвертого раздела проекта, посвященный местному самоуправлению, свидетельствует о недостаточной проработанности предполагаемой модели его конституционного регулирования. Авторами не устанавливается, каким законом (федеральным или региональным) органы местного самоуправления будут наделяться отдельными государственными полномочиями. Одной из характерных черт местного самоуправления является наличие у него представительного органа, но, к сожалению, об этом проект умалчивает.

В проекте Конституции есть еще ряд недоработок. Необходимо устранить многочисленные несогласованности, противоречия, терминологические неувязки. Все это дело поправимое. Считаем, что обсуждение общественностью опубликованного проекта даст парламенту возможность продолжить и успешно завершить конституционную реформу в Татарстане.

Ильшат МИННЕГУЛОВ.
Юрист.