по делу о проверке конституционности статьи 5.3 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях в связи с жалобой Чистопольского городского отделения Татарстанской Республиканской общественной организации инвалидов войны в Афганистане и других локальных конфликтов
город Казань, 15 ноября 2011 года
Конституционный суд Республики Татарстан в составе Председателя В.Н. Демидова, судей Ф.Н. Багаутдинова, Р.А. Сахиевой, А.А. Хамматовой, А.Р. Шакараева, с участием представителя заявителя — Чистопольского городского отделения Татарстанской Республиканской общественной организации инвалидов войны в Афганистане и других локальных конфликтов, обратившегося с жалобой в Конституционный суд Республики Татарстан, — Ю.Н. Петрова, представителей Государственного Совета Республики Татарстан как стороны, издавшей оспариваемый нормативный правовой акт, – Председателя Комитета Государственного Совета Республики Татарстан по законности и правопорядку Ш.Ш. Ягудина, заместителя министра транспорта и дорожного хозяйства Республики Татарстан – А.А. Галиахметова, начальника юридического отдела Совета Чистопольского муниципального района – К.В. Иванова, представителя Президента Республики Татарстан – главного советника отдела по законопроектной работе Государственно-правового управления Президента Республики Татарстан Ю.С. Мусина, полномочного представителя Государственного Совета Республики Татарстан – начальника Правового управления аппарата Государственного Совета Республики Татарстан А.А.Ощепкова, полномочного представителя Кабинета Министров Республики Татарстан – Правительства Республики Татарстан – заместителя начальника Правового управления аппарата Кабинета Министров Республики Татарстан Л.Ю.Глуховой, представителя Председателя Верховного суда Республики Татарстан – судьи Верховного суда Республики Татарстан И.Ш.Шайхиева, представителя Председателя Арбитражного суда Республики Татарстан – начальника отдела анализа и обобщения судебной практики Арбитражного суда Республики Татарстан К.П.Андреева, представителя Прокурора Республики Татарстан — старшего помощника Прокурора Республики Татарстан по взаимодействию с представительными (законодательными) и исполнительными органами Республики Татарстан, органами местного самоуправления Г.Ю.Синяковой, представителя Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан – заместителя начальника отдела по вопросам восстановления прав граждан аппарата Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан Р.И.Сайфутдиновой,
руководствуясь статьей 109 (часть четвертая) Конституции Республики Татарстан, частями пятой и девятой статьи 3, частью первой и пунктом 1 части второй статьи 39, статьями 68, 83, 100, 101 и 103 Закона Республики Татарстан «О Конституционном суде Республики Татарстан»,
рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке конституционности статьи 5.3 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях в связи с жалобой Чистопольского городского отделения Татарстанской Республиканской общественной организации инвалидов войны в Афганистане и других локальных конфликтов.
Поводом к рассмотрению дела явилось обращение в форме жалобы Чистопольского городского отделения Татарстанской Республиканской общественной организации инвалидов войны в Афганистане и других локальных конфликтов на нарушение конституционных прав и свобод положениями статьи 5.3 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях, примененными в конкретном деле. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли оспариваемая правовая норма Конституции Республики Татарстан.
Заслушав сообщение судьи-докладчика Р.А.Сахиевой, объяснения представителя заявителя Ю.Н.Петрова, представителей Государственного Совета Республики Татарстан – Ш.Ш. Ягудина, А.А. Галиахметова и К.В. Иванова, выступления приглашенных в заседание представителей: от Президента Республики Татарстан – Ю.С.Мусина, от Государственного Совета Республики Татарстан – А.А.Ощепкова, от Кабинета Министров Республики Татарстан – Л.Ю.Глуховой, от Председателя Верховного суда Республики Татарстан – И.Ш.Шайхиева, от Председателя Арбитражного суда Республики Татарстан – К.П.Андреева, от Прокурора Республики Татарстан – Г.Ю.Синяковой, от Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан – Р.И.Сайфутдиновой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный суд Республики Татарстан
установил:
1. В Конституционный суд Республики Татарстан поступило обращение в форме жалобы Чистопольского городского отделения Татарстанской Республиканской общественной организации инвалидов войны в Афганистане и других локальных конфликтов о проверке конституционности статьи 5.3 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях, введенной Законом Республики Татарстан от 5 июля 2010 года №54-ЗРТ «О внесении изменений в Кодекс Республики Татарстан об административных правонарушениях».
Обжалуемая заявителем норма устанавливает, что осуществление пассажирских перевозок маршрутными транспортными средствами по регулярным межмуниципальным, муниципальным маршрутам, включенным в маршрутную сеть Республики Татарстан или муниципальную маршрутную сеть, без наличия заключенного с заказчиком пассажирских перевозок договора на оказание услуг по перевозке пассажиров и багажа по регулярным маршрутам влечет наложение административного штрафа на граждан, управляющих транспортным средством, в размере от двух до трех тысяч рублей; на должностных лиц – от двадцати до тридцати тысяч рублей; на юридических лиц – от пятидесяти до шестидесяти тысяч рублей. Те же действия, совершенные повторно в течение года, влекут наложение административного штрафа на граждан, управляющих транспортным средством, в размере от четырех до пяти тысяч рублей; на должностных лиц – от сорока до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц – от ста до ста двадцати тысяч рублей.
Как следует из жалобы и приложенных к ней документов, Чистопольское городское отделение Татарстанской Республиканской общественной организации инвалидов войны в Афганистане и других локальных конфликтов осуществляет перевозки пассажиров в городе Чистополе Республики Татарстан с 1999 года, имеет лицензию на осуществление перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек, выданную Управлением Государственного автодорожного надзора по Республике Татарстан Федеральной службы по надзору в сфере транспорта.
Постановлением административной комиссии при Совете Чистопольского муниципального района Республики Татарстан от 30 ноября 2010 года №732 на водителя В.А. Кузнецова, осуществляющего перевозки пассажиров по маршруту № 21 на пассажирском автобусе, принадлежащем Чистопольскому городскому отделению Татарстанской Республиканской общественной организации инвалидов войны в Афганистане и других локальных конфликтов, наложено административное наказание в виде штрафа за нарушение части первой статьи 5.3 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях. Указанное постановление административной комиссии было обжаловано в Чистопольский городской суд Республики Татарстан, решением которого от 27 декабря 2010 года оно отменено и дело направлено на новое рассмотрение. При повторном его рассмотрении административная комиссия оставила свое решение о наложении административного наказания в силе, изменив размер штрафа. Обжалованное заявителем постановление административной комиссии оставлено без удовлетворения Чистопольским городским судом Республики Татарстан. Указанное решение по данному делу оставлено также без изменения кассационной и надзорной инстанциями Верховного суда Республики Татарстан.
Как указывается в жалобе, статья 5.3 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях ущемляет права граждан и юридических лиц на осуществление одного из видов деятельности, а именно – на пассажирские перевозки автомобильным транспортом. Заявитель полагает, что оспариваемая правовая норма не согласуется с Конституцией Республики Татарстан, ухудшает положение значительной группы граждан, предпринимателей и юридических лиц.
С учетом изложенного заявитель просит Конституционный суд Республики Татарстан признать статью 5.3 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях противоречащей положениям статей 22, 28 (часть вторая), 29, 50 (части первая и шестая), 58 (часть вторая) Конституции Республики Татарстан, согласно которым граждане Российской Федерации обладают на территории Республики Татарстан всеми правами и свободами и несут равные обязанности в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Татарстан, общепризнанными принципами и нормами международного права; государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина; любые формы ограничения прав и свобод либо установление преимуществ граждан по расовым, национальным и другим признакам запрещаются; в Республике Татарстан гарантируется равное право на государственную защиту прав и свобод человека и гражданина; порядок осуществления, охраны и защиты конституционных прав и свобод устанавливается законами; труд свободен; каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию; государство создает условия для осуществления права на труд несовершеннолетними, инвалидами и иными гражданами, нуждающимися в социальной защите и испытывающими трудности в поиске работы; в Республике Татарстан не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.
Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного суда Республики Татарстан по настоящему делу является статья 5.3 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях, которая устанавливает ответственность за осуществление пассажирских перевозок маршрутными транспортными средствами без договора, заключенного с заказчиком перевозок в установленном порядке.
2. Оспариваемая заявителем правовая норма относится к административному законодательству. В соответствии со статьей 72 (пункт «к» части 1) Конституции Российской Федерации административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Согласно статье 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
В силу указанных конституционных положений, а также подпунктов 12 и 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» субъект Российской Федерации вправе устанавливать административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в сфере организации транспортного обслуживания населения. При этом, как указал Конституционный Суд Российской Федерации, законодатель субъекта Российской Федерации, устанавливая административную ответственность за те или иные деяния, не вправе вторгаться в те сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального закона, и обязан соблюдать общие требования, предъявляемые к установлению административной ответственности и производству по административным делам (Определение от 1 октября 1998 года №145-О).
Установление административной ответственности за осуществление пассажирских перевозок маршрутными транспортными средствами по регулярным межмуниципальным, муниципальным маршрутам, включенным в маршрутную сеть субъекта Российской Федерации или муниципальную маршрутную сеть, без наличия заключенного с заказчиком пассажирских перевозок договора на оказание услуг по перевозке пассажиров и багажа по регулярным маршрутам не отнесено к предметам ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях, предусмотренных в статье 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Кроме того, указанный Кодекс не содержит норму, закрепляющую состав аналогичного административного правонарушения. Следовательно, при отсутствии федеральной нормы, регулирующей те же правоотношения, республиканский законодатель правомочен осуществлять собственное правовое регулирование.
Таким образом, Государственный Совет Республики Татарстан, предусматривая в оспариваемой заявителем правовой норме административную ответственность за осуществление пассажирских перевозок маршрутными транспортными средствами без договора, заключенного с заказчиком перевозок в установленном порядке, правомерно исходил из закрепленного Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и реализовал полномочия, принадлежащие ему в силу статьи 75 (пункт 2) Конституции Республики Татарстан, согласно которой к ведению Государственного Совета Республики Татарстан относится законодательное регулирование по предметам ведения Республики Татарстан и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в пределах полномочий Республики Татарстан.
3. Согласно Конституции Республики Татарстан человек, его права и свободы являются высшей ценностью; признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность Республики Татарстан (статья 2); в Республике Татарстан признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Конституцией Республики Татарстан (статья 27, часть 1); осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц и наносить ущерба государственной и общественной безопасности, общественному порядку, здоровью и нравственности населения (статья 59).
Данные конституционные положения во взаимосвязи с федеральным законодательством определяют содержание республиканского правового регулирования отношений в сфере организации пассажирских перевозок транспортом общего пользования.
Федеральный закон от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» (в редакции от 19 июля 2011 года) определил в числе основных принципов обеспечения безопасности дорожного движения приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности, соблюдение интересов граждан, общества и государства (статья 3) и закрепил основные требования по обеспечению безопасности дорожного движения при эксплуатации транспортных средств (статья 16) и при осуществлении юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями деятельности, связанной с эксплуатацией транспортных средств (статья 20). Закон Республики Татарстан от 13 ноября 2006 года № 70-ЗРТ «Об организации пассажирских перевозок, осуществляемых автомобильным и городским наземным электрическим транспортом общего пользования на территории Республики Татарстан», конкретизирующий требования по обеспечению безопасности дорожного движения применительно к осуществлению пассажирских перевозок, предусматривает в качестве основных задач и принципов организации пассажирских перевозок также и необходимость обеспечения добросовестной конкуренции между перевозчиками (статья 4) и осуществление пассажирских перевозок на основе заключаемых с перевозчиками независимо от их форм собственности договоров на осуществление пассажирских перевозок (статья 5).
Указанные положения федерального и республиканского законодательства учитывают в том числе то обстоятельство, что использование транспортных средств относится к деятельности, создающей повышенную опасность для окружающих (пункт 1 статьи 1079 Гражданского кодекса Российской Федерации), и, следовательно, предполагает законодательное установление специальных требований к лицам, осуществляющим такую деятельность, включая и их повышенную ответственность.
Данное правовое регулирование корреспондирует положениям Постановления Европейского Суда по правам человека от 29 июня 2007 года по делу «О’Халлоран (O’Halloran) и Фрэнсис (Francis) против Соединенного Королевства», согласно которым пресечение нарушений на дорогах снижает уровень опасности для общества, эффективное снижение риска требует эффективного применения соответствующих мер.
Порядок организации пассажирских перевозок в республике урегулирован Законом Республики Татарстан от 13 ноября 2006 года №70-ЗРТ «Об организации пассажирских перевозок, осуществляемых автомобильным и городским наземным электрическим транспортом общего пользования на территории Республики Татарстан». В соответствии с указанным Законом заказ на транспортное обслуживание населения формируется заказчиком пассажирских перевозок путем определения перечня регулярных маршрутов в целях наиболее полного удовлетворения потребностей населения соответствующей территории в услугах пассажирского транспорта, обеспечения безопасности, качества и доступности пассажирских перевозок. Государственный (муниципальный) заказ на транспортное обслуживание населения пассажирским автомобильным транспортом размещается в порядке, предусмотренном Федеральным законом «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». По результатам размещения заказа на транспортное обслуживание населения заказчик пассажирских перевозок заключает с перевозчиком договор на организацию пассажирских перевозок по соответствующему маршруту (маршрутам) (части 1, 2 и 3 статьи 11).
Для получения заказа на транспортное обслуживание населения и последующего заключения данного договора перевозчик должен отвечать установленным в указанном Законе требованиям, в частности, он должен иметь лицензию на право осуществления маршрутных пассажирских перевозок (часть 1 статьи 14). Лицензия, будучи одним из обязательных документов для допуска перевозчика к осуществлению пассажирских перевозок по регулярным маршрутам, вопреки утверждению заявителя, сама по себе еще не дает права на оказание услуг по перевозке пассажиров. Данное право, как это следует из содержания взаимосвязанных положений, закрепленных частями 3, 4 и 5 статьи 11 Закона Республики Татарстан от 13 ноября 2006 года №70-ЗРТ «Об организации пассажирских перевозок, осуществляемых автомобильным и городским наземным электрическим транспортом общего пользования на территории Республики Татарстан», возникает на основании договора, заключенного по результатам размещения заказа на транспортное обслуживание населения между заказчиком пассажирских перевозок и перевозчиком в установленном соответствующим законодательством порядке.
При рассмотрении аналогичной жалобы Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что заключение договора на организацию пассажирских перевозок по регулярным маршрутам на основании размещения государственного (муниципального) заказа на транспортное обслуживание населения в порядке конкурса не может рассматриваться как нарушающее конституционные права и свободы заявителя (Определение от 15 ноября 2007 года № 818-О-О).
Оспариваемая заявителем норма предусматривает административную ответственность граждан, управляющих транспортными средствами, должностных и юридических лиц за осуществление пассажирских перевозок маршрутными транспортными средствами по регулярным межмуниципальным, муниципальным маршрутам, включенным в маршрутную сеть Республики Татарстан или муниципальную маршрутную сеть, без наличия заключенного с заказчиком пассажирских перевозок договора на оказание услуг по перевозке пассажиров и багажа по регулярным маршрутам. Тем самым условием наступления административной ответственности на основании оспариваемой статьи 5.3 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях является оказание услуг по перевозке пассажиров и багажа по регулярным маршрутам при отсутствии у перевозчика права на оказание данных услуг, поскольку им не заключен в установленном порядке соответствующий договор. При этом согласно абзацам десятому и одиннадцатому статьи 2 Закона Республики Татарстан от 13 ноября 2006 года № 70-ЗРТ «Об организации пассажирских перевозок, осуществляемых автомобильным и городским наземным электрическим транспортом общего пользования на территории Республики Татарстан» заказчиком пассажирских перевозок является орган исполнительной власти Республики Татарстан, орган местного самоуправления, осуществляющий размещение заказа на транспортное обслуживание населения и подписание договора на осуществление пассажирских перевозок с перевозчиком, а перевозчиком – юридическое лицо или индивидуальный предприниматель – владелец маршрутного транспортного средства, использующий его для осуществления пассажирских перевозок. Следовательно, указанный республиканский Закон исчерпывающим образом определяет перечень субъектов, которые могут выступать в качестве сторон договора на осуществление пассажирских перевозок.
В связи с этим в случаях, когда гражданин, управляющий маршрутным транспортным средством, является индивидуальным предпринимателем и осуществляет пассажирские перевозки без наличия заключенного в установленном порядке договора, он несет административную ответственность на основании оспариваемой нормы в размере, установленном для должностного лица, как это предусмотрено статьей 2.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Если гражданин, управляющий маршрутным транспортным средством, осуществляет пассажирские перевозки по регулярным маршрутам без государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя или юридического лица и без наличия указанного договора, он несет административную ответственность по статье 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а также в соответствии с оспариваемой нормой. Гражданин, управляющий маршрутным транспортным средством и находящийся в трудовом правоотношении с перевозчиком, не может быть привлечен к административной ответственности на основании оспариваемой заявителем нормы, поскольку в соответствии с действующим законодательством он не является участником процедуры размещения заказа на транспортное обслуживание населения и, соответственно, не вправе выступать стороной договора, указанного в статье 5.3 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях. К административной ответственности в данном случае может привлекаться только лицо, являющееся работодателем такого гражданина.
Исходя из этого к административной ответственности, установленной оспариваемой нормой, могут быть привлечены только граждане, управляющие транспортным средством, которые являются индивидуальными предпринимателями и осуществляют пассажирские перевозки по регулярным межмуниципальным, муниципальным маршрутам, включенным в маршрутную сеть Республики Татарстан или муниципальную маршрутную сеть, без договора, заключенного с заказчиком перевозок в установленном порядке, либо осуществляют такие перевозки без государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя или юридического лица.
Конституционный суд Республики Татарстан принимает решение по делу, в том числе исходя из места оспариваемой нормы в системе нормативных правовых актов (часть вторая статьи 68 Закона Республики Татарстан «О Конституционном суде Республики Татарстан»).
На основании изложенного статья 5.3 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях в системе действующего правового регулирования и с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации и Европейского суда по правам человека является одним из элементов правового механизма, направленного на обеспечение потребностей населения в пассажирских перевозках и повышение безопасности дорожного движения при осуществлении перевозок пассажиров автомобильным транспортом по регулярным маршрутам, и, следовательно, не может рассматриваться как отменяющая, ограничивающая или иным образом нарушающая конституционные права лиц, осуществляющих пассажирские перевозки, в том числе и права заявителя.
В этой связи доводы заявителя о нарушении оспариваемой нормой требований, вытекающих из положения статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, являются необоснованными.
Таким образом, статья 5.3 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях, которая устанавливает ответственность граждан, управляющих транспортным средством, должностных и юридических лиц за осуществление пассажирских перевозок маршрутными транспортными средствами без договора, заключенного с заказчиком перевозок в установленном порядке, с учетом ее места в системе действующего правового регулирования соответствует Конституции Республики Татарстан, в том числе ее статьям 22, 28 (часть вторая), 29, 50 (части первая и шестая), 58 (часть вторая).
На основании изложенного, руководствуясь статьей 6, частями первой и второй статьи 66, статьями 67, 68, 69, 71 и 73, пунктом 1 части первой статьи 104 Закона Республики Татарстан «О Конституционном суде Республики Татарстан», Конституционный суд Республики Татарстан
постановил:
1. Признать статью 5.3 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях соответствующей Конституции Республики Татарстан, поскольку согласно конституционно-правовому смыслу, выявленному в настоящем Постановлении, данная статья в системе действующего правового регулирования предусматривает привлечение к административной ответственности за осуществление пассажирских перевозок маршрутными транспортными средствами без договора, заключенного с заказчиком перевозок в установленном порядке, только тех граждан, управляющих транспортным средством, которые являются индивидуальными предпринимателями и (или) владельцами маршрутного транспортного средства, использующими его для осуществления пассажирских перевозок, а также должностных и юридических лиц.
2. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
3. Согласно статье 72 Закона Республики Татарстан «О Конституционном суде Республики Татарстан» настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в газетах «Ватаным Татарстан» и «Республика Татарстан». Постановление должно быть также опубликовано в «Вестнике Конституционного суда Республики Татарстан».
№ 45-П Конституционный суд Республики Татарстан
