Именем Республики Татарстан
город Казань 27 января 2011 года
Конституционный суд Республики Татарстан в составе Председателя В.Н.Демидова, судей Ф.Н.Багаутдинова, Р.А.Сахиевой, А.А.Хамматовой, А.Р. Шакараева, с участием гражданина А.И.Швыдченко, обратившегося с жалобой в Конституционный суд Республики Татарстан, представителей Государственного Совета Республики Татарстан как стороны, издавшей оспариваемый нормативный правовой акт, председателя Комитета Государственного Совета Республики Татарстан по законности и правопорядку Ш.Ш. Ягудина, заместителя министра транспорта и дорожного хозяйства Республики Татарстан А.А. Галиахметова, начальника отдела правовой экспертизы правового управления Исполнительного комитета муниципального образования “город Набережные Челны” В.М. Захарова, представителя Президента Республики Татарстан – заведующего отделом по законопроектной работе Государственно-правового управления Президента Республики Татарстан Н.В. Фоминой, полномочного представителя Государственного Совета Республики Татарстан – начальника Правового управления Аппарата Государственного Совета Республики Татарстан А.А.Ощепкова, представителя Кабинета Министров Республики Татарстан – Правительства Республики Татарстан – главного советника сектора гражданского права и хозяйственных правоотношений Правового управления Аппарата Кабинета Министров Республики Татарстан К.А.Козновой, представителя Председателя Верховного суда Республики Татарстан – судьи Верховного суда Республики Татарстан
P.M.Нафикова, представителя Председателя Арбитражного суда Республики Татарстан – начальника отдела анализа и обобщения судебной практики Арбитражного суда Республики Татарстан
К.П.Андреева, представителя прокурора Республики Татарстан – заместителя прокурора Республики Татарстан Г.С.Галимова, представителя Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан – ведущего консультанта аппарата Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан Р.И.Сайфутдиновой,
руководствуясь статьей 109 (часть 4) Конституции Республики Татарстан, частями пятой и девятой статьи 3, частью первой и пунктом 1 части второй статьи 39, статьями 68, 100, 101 и 103 Закона Республики Татарстан “О Конституционном суде Республики Татарстан”,
рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке конституционности статьи 5.6 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях в связи с жалобой гражданина А.И.Швыдченко.
Поводом к рассмотрению дела явилось обращение гражданина А.И. Швыдченко в Конституционный суд Республики Татарстан с жалобой на нарушение его конституционных прав и свобод положениями статьи 5.6 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях, примененными в его конкретном деле. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли оспариваемая правовая норма Конституции Республики Татарстан.
Заслушав сообщение судьи-докладчика Р.А. Сахиевой, объяснения сторон – гражданина А.И.Швыдченко и представителей Государственного Совета Республики Татарстан Ш.Ш.Ягудина и А.А.Галиахметова, выступления приглашенных на заседание представителей: от Президента Республики Татарстан – Н.В.Фоминой, от Государственного Совета Республики Татарстан – А.А.Ощепкова, от Кабинета Министров Республики Татарстан – К.А.Козновой, от Председателя Верховного суда Республики Татарстан – P.M. Нафикова, от Председателя Арбитражного суда Республики Татарстан – К.П.Андреева, от прокурора Республики Татарстан – Г.С.Галимова, от Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан – Р.И. Сайфутдиновой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный суд Республики Татарстан
установил:
1. Гражданином А.И. Швыдченко оспаривается конституционность статьи 5.6 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях, введенной Законом Республики Татарстан от 5 июля 2010 года № 54-ЗРТ “О внесении изменений в Кодекс Республики Татарстан об административных правонарушениях”. Указанной статьей предусмотрено, что отказ в предоставлении проезда пассажиру, имеющему социальный проездной документ, за исключением случаев осуществления коммерческих пассажирских перевозок, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере одной тысячи рублей; на должностных лиц – от трех тысяч до пяти тысяч рублей; на юридических лиц – от пятнадцати тысяч до двадцати тысяч рублей. Под отказом в предоставлении проезда понимается воспрепятствование проезду пассажира, выраженное в виде размещения снаружи или внутри транспортного средства письменного запрета на проезд данной категории граждан, либо уклонение водителя и (или) кондуктора в приеме надлежащим образом оформленных проездных документов, а равно устный запрет, физическое воздействие или совершение иных действий, препятствующих проезду пассажира, имеющего социальный проездной документ.
Гражданин А.И.Швыдченко является индивидуальным предпринимателем, имеет лицензию, выданную Управлением Государственного автодорожного надзора по Республике Татарстан Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 3 августа 2009 года № АСС-16-187879 на осуществление перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек.
Постановлением административной комиссии муниципального образования “город Набережные Челны” от 1 сентября 2010 года
№3449/10 на основании материалов дела об административном правонарушении на работающего у заявителя водителя автобуса маршрута № 207 гражданина И.М.Ахтямова наложено административное взыскание в виде штрафа в размере 1000 рублей за нарушение, предусмотренное статьей 5.6 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях. Основанием для привлечения гражданина И.М. Ахтямова к административной ответственности послужил его отказ предоставить проезд пассажиру, имеющему социальный проездной билет. Данный отказ был выражен в виде размещения снаружи и в салоне автобуса таблички с надписями “Социальные проездные недействительны”, “Проезд платный”.
По мнению гражданина А.И.Швыдченко, положения статьи 5.6 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях обязывают граждан – предпринимателей и юридических лиц при осуществлении пассажирских перевозок предоставлять льготным категориям граждан право бесплатного проезда (без компенсации в полном объеме выпадающих доходов) по социальным проездным билетам. Тем самым, как считает заявитель, государство, под угрозой привлечения к административной ответственности, перекладывает выполнение перед гражданами своих социальных обязательств на предпринимателей и юридических лиц, осуществляющих пассажирские перевозки.
Заявитель также считает, что положениями статьи 5.6 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях нарушаются его права и свободы, гарантированные статьями 22, 28 (часть 2), 29 (часть 2) и 58 (часть 2) Конституции Республики Татарстан, согласно которым граждане Российской Федерации обладают на территории Республики Татарстан всеми правами и свободами и несут равные обязанности в со-ответствии с Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Татарстан, общепризнанными принципами и нормами международного права; государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, политических взглядов, отношения к религии, убеждений, рода и характера занятий, места жительства и иных обстоятельств; в Республике Татарстан гарантируется равное право на государственную защиту прав и свобод человека и гражданина; в Республике Татарстан не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.
На этом основании гражданин А.И. Швыдченко просит Конституционный суд Республики Татарстан признать оспариваемую норму не соответствующей Конституции Республики Татарстан.
Таким образом, предметом рассмотрения по настоящему делу является статья 5.6 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях, устанавливающая ответственность за отказ в предоставлении проезда пассажиру, имеющему социальный проездной документ, за исключением случаев осуществления коммерческих пассажирских перевозок.
2. Оспариваемая заявителем правовая норма относится к административному законодательству. В соответствии с Конституцией Российской Федерации административное, административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, часть 1, пункт “к”).
По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов согласно статье 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Из данных конституционных положений, а также части первой статьи 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях следует, что субъекты Российской Федерации вправе принимать свои законы об административных правонарушениях, которые не должны противоречить федеральным законам. При этом, как указал Конституционный Суд Российской Федерации, законодатель субъекта Российской Федерации, устанавливая административную ответственность за те или иные деяния, не вправе вторгаться в те сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального закона, и обязан соблюдать общие требования, предъявляемые к установлению административной ответственности и производству по административным делам (Определение от 1 октября 1998 года № 145-О).
Установление административной ответственности за отказ в предоставлении проезда пассажиру, имеющему социальный проездной документ, не отнесено к предметам ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях, которые определены исчерпывающим образом в статье 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Кроме того, указанный Кодекс не содержит норму, закрепляющую состав аналогичного административного правонарушения. Следовательно, при отсутствии федеральной нормы, регулирующей те же правоотношения, республиканский законодатель правомочен осуществлять собственное правовое регулирование.
Таким образом, Государственный Совет Республики Татарстан, предусматривая в оспариваемой гражданином А.И. Швыдченко правовой норме административную ответственность за отказ в предоставлении проезда пассажиру, имеющему социальный проездной документ, правомерно исходил из установленного Конституцией Российской Федерации и Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в области административного законодательства и реализовал полномочия, принадлежащие ему в силу статьи 75 (пункт 2) Конституции Республики Татарстан, согласно которой к ведению Государственного Совета Республики Татарстан относится законодательное регулирование по предметам ведения Республики Татарстан и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в пределах полномочий Республики Татарстан.
3. Согласно Конституции Республики Татарстан человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность Республики Татарстан (статья 2). В Республике Татарстан признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Конституцией Республики Татарстан (статья 27, часть 1). В соответствии со статьями 13 и 54 Конституции Республики Татарстан в Республике Татарстан как социальном государстве гарантируется в том числе и право каждого на социальное обеспечение.
Из названных конституционных положений вытекает обязанность Республики Татарстан определить меры социальной поддержки отдельных категорий граждан и предусмотреть правовые механизмы для надлежащего их обеспечения.
Государственные гарантии в области социального обеспечения, предоставляемые гражданам, предусмотрены в Законе Республики Татарстан от 8 декабря 2004 года № 63-ЗРТ “Об адресной социальной поддержке населения в Республике Татарстан” и конкретизированы, в частности, в Порядке предоставления единого месячного социального проездного билета и единого месячного детского социального проездного билета в Республике Татарстан, утвержденном постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 7 апреля 2005 года № 161. В соответствии с пунктом 2 данного Порядка единый месячный социальный проездной билет и единый месячный детский социальный проездной билет предоставляют право проезда на всех видах городского общественного транспорта и на автомобильном транспорте пригородного сообщения для категорий граждан, меры социальной поддержки которых предусмотрены соответствующими федеральными законами и республиканским законодательством.
Республиканский законодатель установил в оспариваемой статье административную ответственность за отказ в предоставлении проезда пассажиру, имеющему социальный проездной документ, исходя из задач законодательства об административных правонарушениях, в числе которых охрана прав и свобод человека и гражданина (статья 1.1. Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях), и учитывая необходимость обеспечения реализации права соответствующих категорий граждан на предусмотренные законом меры социальной поддержки.
Данное правовое регулирование корреспондирует положениям ратифицированной Российской Федерацией Европейской социальной хартии (пересмотренной) от 3 мая 1996 года, согласно которым с целью обеспечения эффективного осуществления права на социальное обеспечение государство обязуется создать или поддерживать систему социального обеспечения (пункт 1 статьи 12).
Таким образом, установление оспариваемой нормой административной ответственности для лиц, осуществляющих пассажирские перевозки за отказ в предоставлении проезда пассажиру, имеющему социальный проездной документ, направлено на обеспечение гарантий социальной поддержки населения в Республике Татарстан.
3.1. Согласно Конституции Республики Татарстан основу экономики Республики Татарстан составляет социальное рыночное хозяйство, в котором в соответствии с законом обеспечиваются свобода хозяйственной деятельности и разнообразие форм собственности, равные условия их правовой защиты; экономические отношения строятся на социальном партнерстве между гражданином и государством, потребителем и производителем, работником и работодателем (статья 17, части 1 и 2); в Республике Татарстан признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (статья 18, часть 1); собственность неприкосновенна; ограничение прав собственника при владении, пользовании, распоряжении законно приобретенным имуществом не допускается, кроме случаев, предусмотренных федеральным законом (статья 19, часть 1); право частной собственности охраняется законом (статья 49).
Указанные конституционные положения определяют содержание правового регулирования отношений, в том числе и в сфере пассажирских перевозок.
В целях удовлетворения потребностей населения в пассажирских перевозках, а также исходя из необходимости обеспечения баланса частных и публичных интересов в сфере транспортного обслуживания населения принят Закон Республики Татарстан от 13 ноября 2006 года № 70-ЗРТ “Об организации пассажирских перевозок, осуществляемых автомобильным и городским наземным электрическим транспортом общего пользования на территории Республики Татарстан”.
Указанный Закон относит к числу перевозчиков юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, владеющих маршрутным транспортным средством, использующим его для осуществления пассажирских перевозок. Организация пассажирских перевозок основывается, в частности, на принципах доступности транспортного обслуживания для населения, в том числе для малообеспеченных категорий населения, и стабильности осуществления пассажирских перевозок; равенства прав и обязанностей перевозчиков независимо от форм собственности, при размещении заказа на транспортное обслуживание населения и осуществлении пассажирских перевозок; своевременной компенсации заказчиком пассажирских перевозок расходов перевозчиков, связанных с перевозкой пассажиров по социальным проездным документам, и других пассажиров, пользующихся льготами, а также обслуживанием маршрутов по регулируемым тарифам, установленным ниже себестоимости перевозок (статьи 2 и 5).
В соответствии с частью 4 статьи 14 вышеназванного Закона перевозчику, осуществляющему перевозку пассажиров по социальным проездным документам и других пассажиров, пользующихся льготами, а также обслуживание маршрутов по регулируемым тарифам, установленным ниже себе-стоимости перевозок, возмещаются его расходы, связанные с этими перевозками, из средств соответствующего бюджета. Порядок определения размера и условия возмещения указанных расходов перевозчика устанавливаются со-ответственно Кабинетом Министров Республики Татарстан, органами местного самоуправления и оформляются договором на осуществление пассажирских перевозок.
Наряду с этим в силу статьи 3 Закона Республики Татарстан от 8 декабря 2004 года № 63-ЗРТ “Об адресной социальной поддержке населения в Республике Татарстан” финансирование мер социальной поддержки населения, установленных указанным Законом, производится за счет средств бюджета Республики Татарстан и местных бюджетов в объемах переданных средств.
Данные законодательные положения развиваются в Порядке предоставления единого месячного социального проездного билета и единого месячного детского социального проездного билета в Республике Татарстан, утвержденном постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 7 апреля 2005 года № 161. В частности, в пункте 10 вышеуказанного Порядка установлено, что Министерство транспорта и дорожного хозяйства Республики Татарстан размещает заказ на производство, распределение единых месячных социальных проездных билетов и единых месячных детских социальных проездных билетов и организует учет реализованных билетов.
Вырученные средства Министерство транспорта и дорожного хозяйства Республики Татарстан направляет на возмещение расходов транспортных организаций, оказавших транспортные услуги гражданам по единому месячному социальному проездному билету и единому месячному детскому социальному проездному билету. Компенсации из бюджета Республики Татарстан транспортным организациям расходов, понесенных в связи с оказанием транспортных услуг гражданам по единому месячному социальному проездному билету и единому месячному детскому социальному проездному билету, предоставляются исходя из региональных стандартов оплаты услуг общественного транспорта в соответствии с Методикой, являющейся приложением к вышеназванному Порядку.
Данное правовое регулирование соотносится с положениями пункта 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которым в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.
Таким образом, республиканское законодательство предусматривает как право соответствующих перевозчиков на возмещение из средств бюджета Республики Татарстан и местных бюджетов их расходов в связи с предоставлением транспортных услуг гражданам по социальным проездным документам, так и регулирование методики расчета размера данного возмещения, условия и порядок его выплаты.
Тем самым доводы заявителя о нарушении его имущественных прав ввиду отсутствия возмещения выпадающих доходов в связи с перевозкой пассажиров по социальным проездным документам явля-ются необоснованными.
3.2. Оспариваемая заявителем статья 5.6 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях предусматривает ответственность за совершение административного правонарушения, которое состоит в совершении действий, направленных на воспрепятствование проезду пассажира, имеющего социальный проездной документ, выраженное в виде размещения снаружи или внутри транспортного средства письменного запрета на проезд данной категории граждан, либо в виде уклонения водителя и (или) кондуктора в приеме надлежащим образом оформленных проездных документов, а равно в виде устного запрета, физического воздействия или совершения иных действий, препятствующих проезду пассажира, имеющего социальный проездной документ. Санкция оспариваемой статьи предусматривает наложение административного штрафа на граждан в размере одной тысячи рублей; на должностных лиц – от трех тысяч до пяти тысяч рублей; на юридических лиц – от пятнадцати тысяч до двадцати тысяч рублей. Указанные меры административной ответственности, исходя из содержания оспариваемой статьи, не могут быть применены в случае осуществления коммерческих пассажирских перевозок.
Согласно части 6 статьи 11 Закона Республики Татарстан от 13 ноября 2006 года № 70-ЗРТ “Об организации пассажирских перевозок, осуществляемых автомобильным и городским наземным электрическим транспортом общего пользования на территории Республики Татарстан” дополнительные пассажирские перевозки автомобильным транспортом сверх утвержденного государственного (муниципального) заказа могут осуществляться по дополнительным маршрутам при наличии спроса на такие перевозки в соответствии с требованиями данного Закона, иных нормативных правовых актов (коммерческие пассажирские перевозки). Заказ на указанные перевозки размещается на конкурсной основе без регулирования тарифов в порядке, установленном нормативными правовыми актами Республики Татарстан, муниципальными правовыми актами.
Из содержания и смысла данной правовой нормы следует, что коммерческие пассажирские перевозки осуществляются только автомобильным транспортом, сверх утвержденного государственного (муниципального) заказа, по дополнительным маршрутам и без регулирования тарифов как дополнительные пассажирские перевозки при наличии на них спроса. При этом в силу части 6 статьи 11 данного Закона коммерческие пассажирские перевозки должны быть организованы в соответствии с требованиями указанного Закона и иных нормативных правовых актов.
Вместе с тем в целях совершенствования правоприменительной практики привлечения к ответственности по статье 5.6 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях республиканскому законодателю следовало бы уточнить понятие “коммерческие пассажирские перевозки”. Закрепление на законодательном уровне более полного и детализированного перечня признаков, определяющих понятие “коммерческие пассажирские перевозки”, способствовало бы определенности, ясности и недвусмысленности правового регулирования в данной сфере. Подобный подход согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации (Постановления от 13 декабря 2001 года № 16-П, от 17 июня 2004 года № 12-П и от 27 ноября 2008 года № 11-П), а также практикой Европейского Суда по правам человека (Постановления от 24 мая 2007 года по делу “Игнатов (Ignatov) против Российской Федерации”; от 24 мая 2007 года по делу “Владимир Соловьев (Vladimir Solovyev) против Российской Федерации”).
По своему конституционно-правовому смыслу, выявленному в настоящем Постановлении, оспариваемая норма во взаимосвязи с вышеуказанными законодательными положениями направлена, с одной стороны, на обеспечение гарантий социальных прав незащищенных категорий граждан и, с другой стороны, на охрану имущественных прав и законных интересов лиц, осуществляющих пассажирские перевозки. На этом основании оспариваемая норма соответствует положениям статей 22, 28 (часть 2), 29 (часть 2) и 58 (часть 2) Конституции Республики Татарстан.
Таким образом, статья 5.6 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях не отменяет, не ограничивает и иным образом не нарушает конституционные права лиц, осуществляющих пассажирские перевозки, в том числе и права заявителя, и тем самым не противоречит Конституции Республики Татарстан.
Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 6, частью второй статьи 66, статьями 67, 68, 69, 71 и 73, пунктом 1 части первой статьи 104 Закона Республики Татарстан “О Конституционном суде Республики Татарстан”, Конституционный суд Республики Татарстан
постановил:
1. Признать статью 5.6 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях соответствующей Конституции Республики Татарстан.
2. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
3. Согласно статье 72 Закона Республики Татарстан “О Конституционном суде Республики Татарстан” настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в газетах “Ватаным Татарстан” и “Республика Татарстан”. Постановление должно быть также опубликовано в “Вестнике Конституционного суда Республики Татарстан”.
№ 41-П
Конституционный суд
Республики Татарстан.
