Именем Республики Татарстан
по делу о проверке конституционности пункта 4 Положения о предоставлении субсидий на приобретение жилья за счет субвенций, выделяемых из федерального бюджета, отдельным категориям граждан, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 7 июня 2006 года №275 “Об утверждении Положения о предоставлении субсидий на приобретение жилья за счет субвенций, выделяемых из федерального бюджета, отдельным категориям граждан”, в связи с жалобой гражданки Т.И.Порфирьевой
город Казань 8 апреля 2010 года
Конституционный суд Республики Татарстан в составе Председателя В.Н.Демидова, судей Д.А.Алкаевой, Ф.Н.Багаутдинова, А.Г.Гатауллина, Л.А.Гусевой,
с участием гражданки Т.И.Порфирьевой, обратившейся с жалобой в Конституционный суд Республики Татарстан, представителей Кабинета Министров Республики Татарстан как стороны, издавшей оспариваемый нормативный правовой акт, – начальника отдела законопроектной работы Министерства юстиции Республики Татарстан А.Р.Каримовой, начальника юридического отдела Министерства труда, занятости и социальной защиты Республики Татарстан Р.Г.Минугулова, представителя Президента Республики Татарстан – главного советника отдела правовой экспертизы Государственно-правового управления Президента Республики Татарстан Д.А.Рослова, полномочного представителя Государственного Совета Республики Татарстан – начальника Правового управления Аппарата Государственного Совета Республики Татарстан А.А.Ощепкова, полномочного представителя Кабинета Министров Республики Татарстан – Правительства Республики Татарстан – заместителя начальника Правового управления Аппарата Кабинета Министров Республики Татарстан Г.Л.Удачиной, представителя Председателя Верховного суда Республики Татарстан – судьи Верховного суда Республики Татарстан И.Ш. Шайхиева, представителя Председателя Арбитражного суда Республики Татарстан – начальника отдела анализа и обобщения судебной практики Арбитражного суда Республики Татарстан Д.К.Крылова, представителя прокурора Республики Татарстан – заместителя прокурора Республики Татарстан Г.С.Галимова, представителя Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан – ведущего специалиста-эксперта аппарата Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан В.Д.Клюкова, специалиста, приглашенного в судебное заседание по ходатайству органа, издавшего оспариваемый нормативный правовой акт, – начальника отдела методологии мер социальной поддержки Министерства труда, занятости и социальной защиты Республики Татарстан Е.Ю.Зениной,
руководствуясь статьей 109 (часть 4) Конституции Республики Татарстан, частями пятой и девятой статьи 3, частью первой и пунктом 1 части второй статьи 39, статьями 68, 83, 100, 101 и 103 Закона Республики Татарстан “О Конституционном суде Республики Татарстан”,
рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке конституционности пункта 4 Положения о предоставлении субсидий на приобретение жилья за счет субвенций, выделяемых из федерального бюджета, отдельным категориям граждан, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 7 июня 2006 года №275 “Об утверждении Положения о предоставлении субсидий на приобретение жилья за счет субвенций, выделяемых из федерального бюджета, отдельным категориям граждан”.
Поводом к рассмотрению дела явилось обращение гражданки Т.И.Порфирьевой в Конституционный суд Республики Татарстан с жалобой на нарушение ее конституционных прав и свобод пунктом 4 Положения о предоставлении субсидий на приобретение жилья за счет субвенций, выделяемых из федерального бюджета, отдельным категориям граждан, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 7 июня 2006 года №275 “Об утверждении Положения о предоставлении субсидий на приобретение жилья за счет субвенций, выделяемых из федерального бюджета, отдельным категориям граждан”. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли оспариваемые заявительницей нормы Конституции Республики Татарстан.
Заслушав сообщение судьи-докладчика А.Г.Гатауллина, объяснения заявительницы Т.И.Порфирьевой, представителей стороны, принявшей оспариваемый нормативный правовой акт, – А.Р.Каримовой и Р.Г.Минугулова, выступления приглашенных в судебное заседание представителей: от Президента Республики Татарстан – Д.А.Рослова, от Государственного Совета Республики Татарстан – А.А.Ощепкова, от Кабинета Министров Республики Татарстан – Г.Л.Удачиной, от Председателя Верховного суда Республики Татарстан – И.Ш.Шайхиева, от Председателя Арбитражного суда Республики Татарстан – Д.К.Крылова, от прокурора Республики Татарстан – Г.С.Галимова, от Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан – В.Д.Клюкова, специалиста, приглашенного в судебное заседание по ходатайству органа, издавшего оспариваемый нормативный правовой акт, – Е.Ю.Зениной, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный суд Республики Татарстан
установил:
1. Гражданка Т.И.Порфирьева обратилась в Конституционный суд Республики Татарстан с жалобой на нарушение ее конституционных прав и свобод нормами пункта 4 Положения о предоставлении субсидий на приобретение жилья за счет субвенций, выделяемых из федерального бюджета, отдельным категориям граждан, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 7 июня 2006 года №275 “Об утверждении Положения о предоставлении субсидий на приобретение жилья за счет субвенций, выделяемых из федерального бюджета, отдельным категориям граждан”.
Как указывает заявительница, ее семья проживает в жилом помещении с частичными удобствами общей площадью 37,5 квадратного метра, расположенном в малосемейном общежитии. В 2001 году администрацией Советского района города Казани семья заявительницы была поставлена на учет в качестве нуждающейся в улучшении жилищных условий. В 2008 году сын заявительницы Д.Н.Порфирьев, инвалид II группы по заболеванию, которое включено в Перечень заболеваний, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июня 2006 года №378 “Об утверждении перечня тяжелых форм хронических заболеваний, при которых невозможно совместное проживание граждан в одной квартире”, был включен в список лиц, имеющих право на внеочередное обеспечение жилой площадью.
Со слов заявительницы, в силу пункта 4 указанного Положения ее сын Д.Н.Порфирьев, инвалид II группы, включен в сводный список граждан, имеющих право на улучшение жилищных условий за счет субвенций, выделяемых из федерального бюджета, который формируется Министерством труда, занятости и социальной защиты Республики Татарстан, и администрацией Советского района Исполнительного комитета муниципального образования города Казани был снят с учета по месту жительства в качестве нуждающегося в жилом помещении. В результате очередь на улучшение жилищных условий ее сына была передвинута с порядкового номера 7 в списке администрации Советского района Исполнительного комитета муниципального образования города Казани на порядковый номер 4511 в сводном списке получателей субсидий Министерства труда, занятости и социальной защиты Республики Татарстан.
Гражданка Т.И.Порфирьева считает, что нормы Положения о предоставлении субсидий на приобретение жилья за счет субвенций, выделяемых из федерального бюджета, отдельным категориям граждан в части формирования Министерством труда, занятости и социальной защиты Республики Татарстан на основании списков Исполнительных комитетов муниципальных образований Республики Татарстан сводного республиканского списка граждан-получателей указанных субсидий нарушают конституционные права и свободы как ее, так и сына-инвалида, вытекающие из положений статей 54 (часть 1), 55 (часть 1) и 58 (часть 2) Конституции Республики Татарстан, согласно которым в Республике Татарстан каждому гарантируется социальное обеспечение, в том числе по инвалидности; каждый имеет право на жилище; в Республике Татарстан не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.
Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного суда Республики Татарстан по настоящему делу является пункт 4 Положения о предоставлении субсидий на приобретение жилья за счет субвенций, выделяемых из федерального бюджета, отдельным категориям граждан, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 7 июня 2006 года №275, в силу которого администрация района по месту жительства инвалида сняла его с учета в качестве нуждающегося в жилом помещении в связи с включением в формируемый Министерством труда, занятости и социальной защиты Республики Татарстан сводный список получателей субсидий на приобретение жилья за счет субвенций, выделяемых из федерального бюджета, отдельным категориям граждан.
2. Оспариваемые заявительницей нормы пункта 4 Положения о предоставлении субсидий на приобретение жилья за счет субвенций, выделяемых из федерального бюджета, отдельным категориям граждан, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 7 июня 2006 года №275, затрагивают сферы социальной защиты и жилищного законодательства. Согласно статье 72 (пункты “ж” и “к” части 1) Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, а также жилищное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. В силу статьи 76 (части 2 и 5) Конституции Российской Федерации Республика Татарстан вправе осуществить правовое регулирование социальной и жилищной сферы в соответствии с федеральными законами и при условии, что республиканские законы и иные нормативные правовые акты не могут противоречить федеральным законам.
В соответствии с Федеральным законом от 24 ноября 1995 года №181-ФЗ “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации” (в редакции от 29 декабря 2004 года №199-ФЗ) полномочия по обеспечению жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий и вставших на учет до 1 января 2005 года, Российской Федерацией переданы органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Средства на реализацию передаваемых полномочий по предоставлению указанной меры социальной поддержки предусматриваются в составе Федерального фонда компенсаций, образованного в федеральном бюджете, в виде субвенций, а форма ее предоставления определяется нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации (части 1, 2 и 6 статьи 28.2 указанного Закона).
Следовательно, Кабинет Министров Республики Татарстан, утверждая Положение о предоставлении субсидий на приобретение жилья за счет субвенций, выделяемых из федерального бюджета, отдельным категориям граждан, руководствовался нормами федерального законодательства.
В соответствии со статьями 102 (пункт 4) и 103 Конституции Республики Татарстан Кабинет Министров Республики Татарстан участвует в проведении единой государственной политики, в частности в области социального обеспечения, обеспечивает исполнение на территории Республики Татарстан федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов Республики Татарстан, издает постановления и распоряжения, которые обязательны к исполнению на всей территории Республики Татарстан.
Таким образом, утверждая Положение о предоставлении субсидий на приобретение жилья за счет субвенций, выделяемых из федерального бюджета, отдельным категориям граждан, Кабинет Министров Республики Татарстан правомерно реализовал полномочие, принадлежащее ему в силу федерального законодательства и основанное на взаимосвязанных положениях статей 102 (пункт 4) и 103 Конституции Республики Татарстан.
3. Согласно Конституции Республики Татарстан человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность Республики Татарстан (статья 2); каждому гарантируется социальное обеспечение, в том числе в случае болезни и инвалидности (статья 54, часть 1); каждый имеет право на жилище; органы государственной власти и органы местного самоуправления создают условия для осуществления права на жилище (статья 55, части 1 и 2).
Государственная политика в области социальной защиты инвалидов в Российской Федерации определяется Федеральным законом от 24 ноября 1995 года №181-ФЗ “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации”, в соответствии с которым социальная защита инвалидов – система гарантированных государством экономических, правовых мер и мер социальной поддержки, обеспечивающих инвалидам условия для преодоления, замещения (компенсации) ограничений жизнедеятельности и направленных на создание им равных с другими гражданами возможностей участия в жизни общества (часть 1 статьи 2).
Статья 17 (части 1 и 2) данного Федерального закона (в редакции, действовавшей до принятия Федерального закона от 29 декабря 2004 года №199-ФЗ) предусматривала, что инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями с учетом льгот, предусмотренных законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации; жилые помещения предоставляются инвалидам, семьям, имеющим детей-инвалидов, с учетом состояния здоровья и других заслуживающих внимания обстоятельств.
В соответствии со статьей 29 Жилищного кодекса РСФСР, действовавшего до 1 марта 2005 года, нуждающимися в улучшении жилищных условий признавались в том числе граждане, проживавшие в квартирах, занятых несколькими семьями, если в составе семьи имелись больные, страдающие тяжелыми формами некоторых хронических заболеваний, при которых совместное проживание с ними в одной квартире невозможно (пункт 3). Данным категориям граждан жилые помещения предоставлялись в первую очередь (пункт 3 статьи 36 Жилищного кодекса РСФСР).
Также первоочередное бесплатное предоставление жилых помещений в домах государственных и муниципальных жилых фондов инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, нуждающимся в улучшении жилищных условий, предусмотрено постановлением Правительства Российской Федерации от 27 июля 1996 года №901 “О предоставлении льгот инвалидам и семьям, имеющим детей инвалидов, по обеспечению их жилыми помещениями, оплате жилья и коммунальных услуг”. Тем самым лица, страдающие тяжелыми формами некоторых хронических заболеваний, указанных в соответствующем Перечне, в том числе и сын заявительницы, по законодательству, действовавшему до 1 марта 2005 года, имели право на первоочередное улучшение жилищных условий.
В силу Федерального закона от 29 декабря 2004 года №189-ФЗ “О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации” граждане, принятые на учет до 1 марта 2005 года в целях последующего предоставления им жилых помещений по договорам социального найма, сохраняют право состоять на данном учете до получения ими жилых помещений по договорам социального найма (часть 2 статьи 6). При этом согласно статье 57 Жилищного кодекса Российской Федерации гражданам, страдающим тяжелыми формами хронических заболеваний, указанных в Перечне тяжелых форм хронических заболеваний, при которых невозможно совместное проживание граждан в одной квартире, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июня 2006 №378, жилые помещения предоставляются вне очереди (пункт 3 части 2).
Таким образом, Жилищный кодекс Российской Федерации установил иной по сравнению с Жилищным кодексом РСФСР порядок предоставления жилых помещений гражданам, страдающим тяжелой формой хронического заболевания, при котором невозможно совместное проживание граждан в одной квартире. На основании указанной нормы Д.Н.Порфирьев, являющийся инвалидом II группы, страдающий заболеванием, включенным в указанный Перечень, был поставлен администрацией Советского района Исполнительного комитета муниципального образования города Казани на учет как лицо, имеющее право на внеочередное улучшение жилищных условий.
В соответствии со статьей 17 Федерального закона “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации” (в редакции от 29 декабря 2004 года №199-ФЗ) инвалидам может быть предоставлено жилое помещение по договору социального найма общей площадью, превышающей норму предоставления на одного человека (но не более чем в два раза), при условии, если они страдают тяжелыми формами хронических заболеваний, предусмотренных перечнем, устанавливаемым Правительством Российской Федерации (часть 6).
В силу статьи 28.2 (части 1 и 2) вышеназванного Федерального закона Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия по предоставлению мер социальной поддержки инвалидов по оплате жилого помещения и коммунальных услуг и по обеспечению жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий и вставших на учет до 1 января 2005 года; средства на реализацию передаваемых полномочий по предоставлению указанных мер социальной поддержки предусматриваются в составе Федерального фонда компенсаций, образованного в федеральном бюджете, в виде субвенций. Под субвенциями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке (статья 133 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Объем средств, предусмотренный в Федеральном фонде компенсаций бюджетам субъектов Российской Федерации на обеспечение жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, определяется исходя из общей площади жилья 18 квадратных метров и средней рыночной стоимости 1 квадратного метра общей площади жилья по субъекту Российской Федерации (части 3 и 5 статьи 28.2 Федерального закона от 24 ноября 1995 года №181-ФЗ).
В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации правовое регулирование, предпринятое федеральным законодателем в рамках реформирования системы социальной защиты населения, направлено, как следует из содержания статьи 28.2 Федерального закона “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации” в редакции Федерального закона от 29 декабря 2004 года №199-ФЗ, на выполнение государством ранее взятых им обязательств по обеспечению жильем инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий и вставших на учет до 1 января 2005 года, путем предоставления субъектам Российской Федерации на эти цели субвенций из федерального бюджета и само по себе не может рассматриваться как нарушающее конституционные права граждан, закрепленные в статьях 39 и 40 Конституции Российской Федерации (Определение от 6 октября 2008 года №679-О-О).
Постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 7 июня 2006 года №275 в целях реализации статьи 28.2 Федерального закона от 24 ноября 1995 года №181-ФЗ “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации” установлено, что обеспечение жильем граждан, имеющих право на улучшение жилищных условий за счет субвенций, выделяемых из федерального бюджета, в соответствии с Федеральными законами от 12 января 1995 года №5-ФЗ “О ветеранах”, от 24 ноября 1995 года №181-ФЗ “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации” производится путем предоставления им субсидий на приобретение жилья (пункт 1). Данным постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан утверждено оспариваемое Положение (пункт 2).
Следовательно, действующее законодательство устанавливает две самостоятельные меры социальной поддержки, направленные на улучшение жилищных условий инвалидов, страдающих тяжелой формой хронического заболевания, в том числе и сына заявительницы Д.Н.Порфирьева: это предоставление субсидий на приобретение жилья за счет субвенций, выделяемых из федерального бюджета, и предоставление во внеочередном порядке жилого помещения по договору социального найма. При этом право выбора одной из указанных мер социальной поддержки при решении вопроса об обеспечении жильем принадлежит самому инвалиду.
Пункт 4 оспариваемого Положения устанавливает, что предоставление субсидий на приобретение жилья инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, вставшим на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий до 1 января 2005 года, производится в порядке очередности согласно сводному списку получателей субсидии из числа инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, сформированному Министерством труда, занятости и социальной защиты Республики Татарстан на основании списков Исполнительных комитетов муниципальных образований Республики Татарстан, где граждане встали на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий; сводные списки формируются в той же хронологической последовательности, в какой граждане-получатели субсидий были поставлены на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий. При этом оспариваемое Положение не содержит норм о снятии лиц, находящихся в сводном списке получателей субсидий, с учета нуждающихся в улучшении жилищных условий (в порядке очереди либо во внеочередном порядке), который ведется по месту жительства граждан. Иное означало бы нарушение предписаний Жилищного кодекса Российской Федерации, устанавливающего исчерпывающий перечень оснований для снятия граждан с учета в качестве нуждающихся в жилых помещениях (статьи 55 и 56), и могло бы повлечь необоснованное ограничение права граждан, включая инвалидов, на обеспечение жильем.
Вывод о необходимости снятия указанных лиц, в том числе и сына заявительницы Д.Н.Порфирьева, с учета нуждающихся в улучшении жилищных условий в связи с включением в сводный список получателей субсидий не вытекает также и из конституционно-правового смысла оспариваемого пункта, выявленного Конституционным судом Республики Татарстан в настоящем постановлении. Снятие с учета обусловлено неправомерным толкованием оспариваемых норм правоприменителем – администрацией Советского района Исполнительного комитета муниципального образования города Казани.
Оспариваемое Положение, устанавливая порядок предоставления субсидий на приобретение жилья инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, закрепило обязанность государства заботиться о благополучии своих граждан, их социальной защищенности и обеспечении нормальных условий существования, если они в силу объективных причин не способны самостоятельно достичь достойного уровня жизни.
Данному правовому регулированию корреспондирует статья 28 Конвенции о правах инвалидов (принята в г.Нью-Йорке 13 декабря 2006 года Резолюцией 61/106 на 76-м пленарном заседании
61-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН), согласно которой государства-участники признают права инвалидов на жилище, социальную защиту и на пользование этими правами без дискриминации по признаку инвалидности и принимают надлежащие меры к обеспечению и поощрению реализации этого права, включая меры по обеспечению инвалидам доступа к программам государственного жилья.
Оспариваемые нормы основаны на положениях статей 54 (часть 1) и 103 Конституции Республики Татарстан, согласно которым в Республике Татарстан каждому гарантируется социальное обеспечение, в том числе в случае болезни и инвалидности; Кабинет Министров Республики Татарстан обеспечивает исполнение на территории Республики Татарстан федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.
Следовательно, оспариваемые положения не отменяют и не умаляют конституционное право инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, в том числе и заявительницы Т.И.Порфирьевой, на улучшение жилищных условий, не преследуют цели умаления достоинства инвалидов, согласуются с положениями статей 28 (часть 2) и 30 Конституции Республики Татарстан о том, что граждане обладают всей полнотой личных, политических, социально-экономических и культурных прав и свобод, и не могут рассматриваться как препятствующие обеспечению принципа равенства прав и свобод человека и гражданина.
Таким образом, пункт 4 Положения о предоставлении субсидий на приобретение жилья за счет субвенций, выделяемых из федерального бюджета, отдельным категориям граждан, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 7 июня 2006 года №275, согласно которому инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, нуждающимся в улучшении жилищных условий и вставшим на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий до 1 января 2005 года, меры социальной поддержки по обеспечению жильем реализуются путем предоставления субсидий, основан на нормах международного права, федерального законодательства и соответствует статьям 54 (часть 1), 55 (часть 1) и 58 (часть 2) Конституции Республики Татарстан.
На основании изложенного, руководствуясь статьей 6, частью второй статьи 66, статьями 67, 68, 69, 71 и 73, пунктом 1 части первой статьи 104 Закона Республики Татарстан “О Конституционном суде Республики Татарстан”, Конституционный суд Республики Татарстан
постановил:
1. Признать пункт 4 Положения о предоставлении субсидий на приобретение жилья за счет субвенций, выделяемых из федерального бюджета, отдельным категориям граждан, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 7 июня 2006 года №275 “Об утверждении Положения о предоставлении субсидий на приобретение жилья за счет субвенций, выделяемых из федерального бюджета, отдельным категориям граждан”, соответствующим Конституции Республики Татарстан.
2. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
3. Согласно статье 72 Закона Республики Татарстан “О Конституционном суде Республики Татарстан” настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в газетах “Ватаным Татарстан” и “Республика Татарстан”. Постановление должно быть опубликовано также в “Вестнике Конституционного суда Республики Татарстан”.
Конституционный суд
Республики Татарстан.
№39-П.
