город Казань
с участием гражданина Р.С.Карамуллина, обратившегося с жалобой в Конституционный суд Республики Татарстан, представителей органа, издавшего оспариваемый нормативный правовой акт, – начальника отдела судебно-претензионной работы, анализа и изучения судебной практики Правового управления Исполнительного комитета муниципального образования города Казани В.Г.Ивлева и исполняющего обязанности начальника юридического отдела Муниципального учреждения "Комитет жилищно-коммунального хозяйства Исполнительного комитета муниципального образования города Казани" Д.В.Романенко, представителя Президента Республики Татарстан – главного советника сектора по вопросам помилования Государственно-правового управления Президента Республики Татарстан Д.А.Рослова, представителя Государственного Совета Республики Татарстан – заведующего отделом гражданского законодательства Правового управления Аппарата Государственного Совета Республики Татарстан И.И.Фаттахова, представителя Кабинета Министров Республики Татарстан – заместителя начальника Правового управления Аппарата Кабинета Министров Республики Татарстан Г.Л.Удачиной, представителя Председателя Верховного суда Республики Татарстан – судьи Верховного суда Республики Татарстан Р.Г.Габдуллина, представителя Председателя Арбитражного суда Республики Татарстан – начальника отдела анализа и обобщения судебной практики Арбитражного суда Республики Татарстан Д.К.Крылова, представителя прокурора Республики Татарстан – заместителя прокурора Республики Татарстан Г.С.Галимова, представителя Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан – ведущего специалиста-эксперта аппарата Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан А.Ф.Шакирова,
руководствуясь статьей 109 (часть 4) Конституции Республики Татарстан, частью пятой статьи 3, частью первой и пунктом 1 части второй статьи 39, статьями 68, 100, 101 и 103 Закона Республики Татарстан "О Конституционном суде Республики Татарстан",
рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке конституционности отдельных положений распоряжения Руководителя Исполнительного комитета муниципального образования города Казани от 31 января 2007 года №74р "О тарифах на банные услуги" в связи с жалобой гражданина Р.С.Карамуллина.
Поводом к рассмотрению дела стало обращение в форме жалобы гражданина Р.С. Карамуллина на нарушение его конституционных прав и свобод отдельными положениями распоряжения Руководителя Исполнительного комитета муниципального образования города Казани от 31 января 2007 года №74р "О тарифах на банные услуги". Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли оспариваемые заявителем правовые нормы Конституции Республики Татарстан.
Заслушав сообщение судьи-докладчика Л.А.Гусевой, объяснения сторон – гражданина Р.С.Карамуллина и представителей органа, издавшего оспариваемый нормативный правовой акт, – В.Г.Ивлева и Д.В.Романенко, выступления приглашенных в заседание представителей: от Президента Республики Татарстан – Д.А.Рослова, от Государственного Совета Республики Татарстан – И.И.Фаттахова, от Кабинета Министров Республики Татарстан – Г.Л. Удачиной, от Председателя Верховного суда Республики Татарстан – Р.Г.Габдуллина, от Председателя Арбитражного суда Республики Татарстан – Д.К.Крылова, от прокурора Республики Татарстан – Г.С.Галимова, от Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан – А.Ф.Шакирова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный суд Республики Татарстан
1. В Конституционный суд Республики Татарстан обратился гражданин Р.С. Карамуллин с жалобой на нарушение его конституционных прав и свобод распоряжением Руководителя Исполнительного комитета муниципального образования города Казани от 31 января 2007 года №74р "О тарифах на банные услуги", согласно которому, в частности, были утверждены и введены в действие тарифы на банные услуги, предоставляемые в общих отделениях бань, в размере 72 рублей (I разряд) и 60 рублей (II разряд).
Гражданин Р.С.Карамуллин является пенсионером по старости, ветераном труда, пользуется банными услугами, предоставляемыми комбинатом "Здоровье" ОАО "Комбытсервис", и полагает, что рост тарифов на банные услуги ухудшает его материальное положение и не соответствует росту его пенсионного обеспечения.
По мнению заявителя, ранее действовавшие нормативные правовые акты в большей мере учитывали интересы жителей города Казани, в особенности наиболее социально незащищенной части населения. Как указывает заявитель, постановлением Главы администрации города Казани от 1 февраля 1999 года №136 "О льготах на банные услуги" для всех посетителей бань была установлена скидка в размере до 50 процентов по оплате за банные услуги в общих и душевых отделениях I и II разрядов в дневное время (до 13 часов) с понедельника по четверг, а один раз в неделю данная скидка действовала в течение всего дня; на основании распоряжений Главы администрации города Казани от 26 июля 2001 года №1006р и от 31 декабря 2003 года №1939р "О ценах на банные услуги" ОАО "Комбытсервис" также было разрешено устанавливать скидку до 30 процентов с оплаты за пользование банными услугами. Гражданин Р.С.Карамуллин указывает, что при посещении бани комбината "Здоровье" ОАО "Комбытсервис" он постоянно пользовался данной скидкой.
Заявитель считает, что обжалуемое им распоряжение Исполнительного комитета муниципального образования города Казани от 31 января 2007 года №74р "О тарифах на банные услуги" не направлено на обеспечение достойной жизни, не основано на социальном партнерстве между гражданином и государством и нарушает его право на государственную защиту интересов потребителя, как это предусмотрено статьями 13, 17 и 51 Конституции Республики Татарстан. В этой связи гражданин Р.С.Карамуллин просит признать оспариваемое им распоряжение противоречащим указанным положениям Конституции Республики Татарстан.
1.1. В силу части девятой статьи 3 и части третьей статьи 68 Закона Республики Татарстан "О Конституционном суде Республики Татарстан" Конституционный суд Республики Татарстан решает исключительно вопросы права, при осуществлении конституционного судопроизводства воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов государственной власти Республики Татарстан, принимает постановления только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению в обращении.
Гражданин Р.С.Карамуллин, как следует из его жалобы и выступления в судебном заседании, фактически оспаривает распоряжение Руководителя Исполнительного комитета муниципального образования города Казани от 31 января 2007 года №74р "О тарифах на банные услуги", поскольку указанное распоряжение, утверждая и вводя в действие с 1 февраля 2007 года более высокие, чем ранее действовавшие, тарифы на банные услуги, не предусматривает скидки по оплате за пользование этими услугами для определенных категорий населения, в частности для пенсионеров и ветеранов труда, к числу которых относится и заявитель.
Из этого следует, что Конституционный суд Республики Татарстан в рамках данного дела не проверяет экономическую обоснованность величины установленных оспариваемым распоряжением тарифов на банные услуги. Предметом рассмотрения по настоящему делу являются взаимосвязанные нормативные положения пунктов 1 и 2 распоряжения Руководителя Исполнительного комитета муниципального образования города Казани от 31 января 2007 года №74р "О тарифах на банные услуги", согласно которым утверждены и введены в действие с 1 февраля 2007 года тарифы на банные услуги, оказываемые организациями-получателями ассигнований из бюджета Республики Татарстан, согласно приложению, а также предписано финансовому управлению Исполнительного комитета муниципального образования города Казани обеспечить финансирование в 2007 году субсидий на создание условий для обеспечения жителей города услугами бань в пределах ассигнований, предусмотренных в бюджете муниципального образования города Казани на 2007 год, как не предусматривающие предоставление скидок по оплате за пользование услугами бань.
2. Согласно Общероссийскому классификатору видов экономической деятельности, продукции и услуг ОК 004-93, утвержденному постановлением Комитета Российской Федерации по стандартизации, метрологии и сертификации Министерства экономики Российской Федерации от 6 августа 1993 года №17 (в редакции от 1 февраля 2002 года), и постановлению Главы администрации города Казани от 8 ноября 2004 года №1824 "О платных услугах и предпринимательской деятельности бюджетных учреждений и иных организаций, получающих ассигнования из бюджета города Казани" банные услуги отнесены к жилищно-коммунальным услугам.
В соответствии с пунктом 4.1 части первой статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции от 8 ноября 2007 года) регулирование тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса отнесено к полномочиям органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Аналогичное положение также закреплено в пункте 4.1 части первой статьи 18 Закона Республики Татарстан от 28 июля 2004 года №45-ЗРТ "О местном самоуправлении в Республике Татарстан" (в редакции от 9 января 2008 года).
Согласно статье 40 во взаимосвязи со статьей 43 Устава муниципального образования города Казани, утвержденного решением представительного органа муниципального образования города Казани от 17 декабря 2005 года №3-5 (в редакции от 16 августа 2007 года), Исполнительный комитет муниципального образования города Казани регулирует тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса в порядке, установленном городской Думой в соответствии с законодательством.
Исходя из этого Казанская городская Дума решением от 27 ноября 2006 года №2-14 утвердила Положение о порядке регулирования тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса города Казани, согласно которому Исполнительный комитет города Казани устанавливает тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса.
Указанные правовые положения согласуются с частью второй статьи 4 Европейской Хартии местного самоуправления (вступила в силу для Российской Федерации с 1 сентября 1998 года), которая предусматривает, что органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти.
Следовательно, издавая оспариваемое распоряжение от 31 января 2007 года №74р "О тарифах на банные услуги", Руководитель Исполнительного комитета муниципального образования города Казани реализовал полномочие по решению вопроса местного значения, принадлежащее ему в силу как федерального, так и республиканского законодательства и основанное на положениях статей 116 (часть 1) и 118 Конституции Республики Татарстан, согласно которым органы местного самоуправления обеспечивают самостоятельное в соответствии с законом и под свою ответственность решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
3. Конституция Республики Татарстан возлагает на Республику Татарстан обязанность признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина как высшую ценность (статья 2). Согласно статье 13 во взаимосвязи со статьей 51 Конституции Республики Татарстан одной из основ конституционного строя и важнейшим требованием по реализации прав и свобод человека и гражданина является проведение в Республике Татарстан социальной политики, направленной на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, что предполагает защиту Республикой Татарстан прав и законных интересов потребителя. Данные конституционные положения определяют содержание и смысл нормативных правовых актов, в том числе органов местного самоуправления, принимаемых по вопросам регулирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги.
Распоряжение Руководителя Исполнительного комитета муниципального образования города Казани от 31 января 2007 года №74р "О тарифах на банные услуги" было принято на основании Федерального закона от 30 декабря 2004 года №210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса". По своему содержанию и правовому смыслу оспариваемые нормы данного распоряжения предусматривают как установление тарифов на банные услуги, так и финансовое обеспечение реализации установленных указанным Федеральным законом общих принципов регулирования тарифов на услуги организаций коммунального комплекса. В частности, оспариваемые нормы направлены на реализацию закрепленного в пункте 1 части первой статьи 3 вышеназванного Федерального закона принципа достижения баланса интересов потребителей услуг организаций коммунального комплекса и интересов указанных организаций, обеспечивающего доступность этих услуг для потребителей и эффективное функционирование данных организаций. Это подтверждается содержанием пункта 2 оспариваемого распоряжения, которым предписано выделение субсидий на создание условий для обеспечения жителей города Казани услугами бань в пределах ассигнований, предусмотренных в бюджете муниципального образования города Казани на 2007 год, размер которых составил 13 млн. рублей. Тем самым осуществлено финансовое обеспечение материальной поддержки всех потребителей банных услуг, пользующихся общими отделениями бань I и II разрядов, независимо от их материального положения.
Вместе с тем в Республике Татарстан меры социальной поддержки населения установлены Законом Республики Татарстан от 8 декабря 2004 года №63-ЗРТ "Об адресной социальной поддержке населения в Республике Татарстан". В соответствии с частью второй статьи 2 указанного Закона меры социальной поддержки, в частности пенсионеров, к числу которых относится заявитель, осуществляются на основании решений Кабинета Министров Республики Татарстан и органов местного самоуправления в пределах средств, предусмотренных Законом Республики Татарстан о бюджете Республики Татарстан на очередной финансовый год и бюджетами муниципальных образований. При этом частью второй статьи 3 данного Закона определено, что органы местного самоуправления вправе устанавливать дополнительные меры социальной поддержки указанным в данном Законе социально незащищенным категориям граждан за счет средств местных бюджетов.
Такие дополнительные меры социальной поддержки были, в частности, предусмотрены в решении Казанской городской Думы от 26 сентября 2007 года №12-21 "О льготах на банное обслуживание ветеранов Великой Отечественной войны", согласно которому Исполнительному комитету муниципального образования города Казани было рекомендовано предусмотреть в 2007 году денежные средства в размере 3 млн. рублей на субсидии по обеспечению льготного обслуживания участников и инвалидов Великой Отечественной войны при предоставлении им банных услуг. Кроме того, Казанская городская Дума обратилась к ОАО "Комбытсервис" с просьбой изыскать возможность льготного банного обслуживания также и ветеранов Великой Отечественной войны.
Тем самым в Республике Татарстан меры социальной поддержки реализуются на основе принципа адресности, согласно которому данные меры предоставляются определенным, указанным в законе категориям граждан, относящимся к числу социально незащищенных слоев населения, с учетом их материального положения.
Данное регулирование согласуется с международными нормами, в частности с Рекомендацией Комитета Министров Совета Европы №R (2005) 1 от 19 января 2005 года "О финансовых средствах местных и региональных властей", согласно которой, если орган власти считает необходимым оказать помощь какой-либо категории граждан в получении доступа к каким-либо коммунальным услугам, он должен оказать финансовую поддержку данным получателям услуг адресно и максимально индивидуализированно (пункт 7 части I приложения к Рекомендации).
Исходя из изложенных нормативных положений, Конституционный суд Республики Татарстан считает, что Исполнительному комитету муниципального образования города Казани как органу, уполномоченному устанавливать тарифы на жилищно-коммунальные, в том числе банные услуги, необходимо сохранять и предусматривать при утверждении тарифов на очередной период дополнительные меры материальной поддержки отдельным наиболее нуждающимся категориям граждан, руководствуясь при этом принципом адресности.
Таким образом, оспариваемые положения распоряжения Руководителя Исполнительного комитета муниципального образования города Казани от 31 января 2007 года №74р "О тарифах на банные услуги" по своему конституционно-правовому смыслу не препятствуют установлению льгот, скидок либо других мер материальной поддержки, которые могут предоставляться как всем потребителям банных услуг, так и отдельным наиболее нуждающимся категориям граждан, в дни и часы, определенные соответствующей нормой права, и тем самым не нарушают положений, предусмотренных статьями 13, 17 и 51 Конституции Республики Татарстан.
4. Согласно статье 83 во взаимосвязи со статьей 103 Закона Республики Татарстан "О Конституционном суде Республики Татарстан" пределы проверки оспариваемых норм на соответствие Конституции Республики Татарстан устанавливаются в том числе и по порядку введения их в действие.
Оспариваемое распоряжение Руководителя Исполнительного комитета муниципального образования города Казани от 31 января 2007 года №74р "О тарифах на банные услуги" опубликовано в газете "Казанские ведомости" от 2 февраля 2007 года № 23, и утвержденные им тарифы на банные услуги введены в действие с 1 февраля 2007 года.
Предусмотренный Федеральным законом от 30 декабря 2004 года №210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" механизм регулирования тарифов и надбавок содержит такие элементы, как определение периода действия тарифов и надбавок, возможность их досрочного пересмотра, применение соответствующих методов регулирования тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, установление системы критериев определения доступности для потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса, согласование производственной программы организаций коммунального комплекса (глава 3). Указанный механизм предусматривает в числе прочего реализацию мер, закрепленных Положением о взаимодействии органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих регулирование тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса, с органами местного самоуправления, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 22 августа 2005 года № 533, а также Положением о системе критериев доступности для потребителей товаров и услуг организаций жилищно-коммунального комплекса, утвержденном постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 25 сентября 2006 года №485.
В частности, в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2004 года №210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса на очередной период их действия должны быть установлены не менее чем за один календарный месяц до даты окончания текущего периода их действия (часть восьмая статьи 9), тарифы и надбавки устанавливаются на соответствующий период действия, могут иметь календарную разбивку и вступают в силу с даты начала указанного периода, но не ранее чем через один календарный месяц после их установления, и действуют до окончания этого периода, за исключением случаев их досрочного пересмотра по соответствующим основаниям (часть первая статьи 13).
Кроме того, оспариваемые заявителем правовые нормы вступили в силу до принятия основанного на указанном Федеральном законе постановления Руководителя Исполнительного комитета муниципального образования города Казани от 25 октября 2007 года №3616 "Об утверждении Положения о системе критериев доступности для потребителей товаров и услуг организаций жилищно-коммунального комплекса в г.Казани". Новые тарифы на банные услуги, утверждаемые на очередной период действия, должны учитывать гарантии регулирования тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса и порядок согласования производственной программы организаций коммунального комплекса, закрепленные федеральным законодательством и иными нормативными правовыми актами, в том числе положениями данного постановления Руководителя Исполнительного комитета муниципального образования города Казани.
Указанные нормы, определяющие механизм регулирования тарифов и надбавок на товары и услуги организаций коммунального комплекса, включая установление разумного временного периода, по истечении которого возникает обязанность по внесению платежей по вновь утвержденным тарифам, имеют целью защиту прав и законных интересов потребителей жилищно-коммунальных, в том числе и банных, услуг. Данное регулирование по своей целевой направленности согласуется с положениями Конституции Республики Татарстан, устанавливающими, что Республика Татарстан – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (статья 13), экономические отношения строятся на социальном партнерстве между гражданином и государством, потребителем и производителем, работником и работодателем (статья 17, часть 2), Республика Татарстан защищает интересы потребителя и поддерживает общественную деятельность по защите его прав (статья 51).
Таким образом, Руководителю Исполнительного комитета муниципального образования города Казани при издании распоряжения о тарифах на банные услуги на очередной период необходимо учитывать все требования, вытекающие из Федерального закона от 30 декабря 2004 года №210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" и основанных на нем иных правовых актов, в том числе указывать срок их действия и соблюдать установленный порядок введения их в действие.
Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 6, частью второй статьи 66, статьями 67, 69, 71, 73 и пунктом 1 части первой статьи 104 Закона Республики Татарстан "О Конституционном суде Республики Татарстан", Конституционный суд Республики Татарстан
1. Признать положения пунктов 1 и 2 распоряжения Руководителя Исполнительного комитета муниципального образования города Казани от 31 января 2007 года №74р "О тарифах на банные услуги" соответствующими Конституции Республики Татарстан.
2. Исполнительному комитету муниципального образования города Казани при установлении тарифов на банные услуги на очередной период следует сохранять и предусматривать дополнительные меры материальной поддержки определенным наиболее нуждающимся категориям граждан, руководствуясь при этом принципом адресности.
3. Руководителю Исполнительного комитета муниципального образования города Казани при издании распоряжения о тарифах на банные услуги на очередной период необходимо учитывать все требования, вытекающие из Федерального закона от 30 декабря 2004 года №210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" и основанных на нем иных нормативных правовых актов, в том числе указывать срок их действия и соблюдать установленный порядок введения их в действие.
4. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
5. Согласно статье 72 Закона Республики Татарстан "О Конституционном суде Республики Татарстан" настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в газетах "Ватаным Татарстан" и "Республика Татарстан". Постановление должно быть также опубликовано в "Вестнике Конституционного суда Республики Татарстан".
