город Казань 22 февраля 2007 года
Конституционный суд Республики Татарстан в составе Председателя В.Н.Демидова, судей Д.А.Алкаевой, Ф.Н.Багаутдинова, А.Л.Васина, А.Г.Гатауллина, Л.А.Гусевой,
с участием гражданина Р.Г.Хусаинова, обратившегося с жалобой в Конституционный суд Республики Татарстан, представителей органов, издавших оспариваемые нормативные правовые акты, – заведующего отделом социального законодательства и правовой информации Правового управления Аппарата Государственного Совета Республики Татарстан А.Р.Шакараева и начальника юридического отдела Министерства социальной защиты Республики Татарстан В.К.Смирновой, представителя Президента Республики Татарстан – главного советника отдела по законопроектной работе Государственно-правового управления Президента Республики Татарстан Х.Х. Мухутдинова, представителя Государственного Совета Республики Татарстан – заместителя заведующего отделом конституционного законодательства Правового управления Аппарата Государственного Совета Республики Татарстан А.А.Хамматовой, представителя Кабинета Министров Республики Татарстан – заведующего сектором государственного права и нормативного регулирования экономики правового управления Аппарата Кабинета Министров Республики Татарстан Л.Ю.Глуховой, представителя Председателя Верховного суда Республики Татарстан – судьи Верховного суда Республики Татарстан Р.А.Саитгараевой, представителя Председателя Арбитражного суда Республики Татарстан – начальника отдела анализа и обобщения судебной практики Арбитражного суда Республики Татарстан Д.К.Крылова, представителя прокурора Республики Татарстан – начальника отдела по надзору за соблюдением федерального законодательства прокуратуры Республики Татарстан М.Х.Фатыхова, представителя Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан – ведущего специалиста-эксперта аппарата Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан А.Ф.Шакирова,
руководствуясь статьей 109 (часть 4) Конституции Республики Татарстан, частью пятой статьи 3, частью первой и пунктом 1 части второй статьи 39, статьями 68, 100, 101 и 103 Закона Республики Татарстан “О Конституционном суде Республики Татарстан”,
рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке конституционности статьи 4 Закона Республики Татарстан от 8 декабря 2004 года №63-ЗРТ “Об адресной социальной поддержке населения в Республике Татарстан” и отдельных положений постановления Кабинета Министров Республики Татарстан от 13 октября 2003 года №539 “О признании утратившими силу отдельных постановлений Кабинета Министров Республики Татарстан”.
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданина Р.Г.Хусаинова на нарушение его конституционных прав и свобод положением статьи 4 Закона Республики Татарстан от 8 декабря 2004 года №63-ЗРТ “Об адресной социальной поддержке населения в Республике Татарстан” (в редакции от 13 февраля 2006 года) и отдельными положениями постановления Кабинета Министров Республики Татарстан от 13 октября 2003 года №539 “О признании утратившими силу отдельных постановлений Кабинета Министров Республики Татарстан”. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли оспариваемые заявителем правовые нормы Конституции Республики Татарстан.
Заслушав сообщение судьи-докладчика Л.А.Гусевой, объяснения сторон – гражданина Р.Г.Хусаинова и представителей органов, издавших оспариваемые нормативные правовые акты, – А.Р.Шакараева и В.К.Смирновой, выступления приглашенных в заседание представителя Президента Республики Татарстан – Х.Х.Мухутдинова, представителя Государственного Совета Республики Татарстан – А.А.Хамматовой, представителя Кабинета Министров Республики Татарстан – Л.Ю.Глуховой, представителя Председателя Верховного суда Республики Татарстан – Р.А.Саитгараевой, представителя Председателя Арбитражного суда Республики Татарстан – Д.К.Крылова, представителя прокурора Республики Татарстан – М.Х.Фатыхова, представителя Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан – А.Ф.Шакирова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный суд Республики Татарстан
установил:
1. В Конституционный суд Республики Татарстан обратился гражданин Р.Г.Хусаинов с жалобой на нарушение его конституционных прав и свобод статьей 4 Закона Республики Татарстан от 8 декабря 2004 года №63-ЗРТ “Об адресной социальной поддержке населения в Республике Татарстан” (в редакции от 13 февраля 2006 года), а также постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 13 октября 2003 года №539 “О признании утратившими силу отдельных постановлений Кабинета Министров Республики Татарстан” в части признания утратившим силу постановления Кабинета Министров Республики Татарстан от 9 июня 1992 года №345 “О ходе выполнения республиканской комплексной программы “Забота” и дополнительных мерах по улучшению обслуживания ветеранов войны и труда, инвалидов, престарелых одиноких граждан, семей погибших военнослужащих”.
Гражданин Р.Г.Хусаинов является пенсионером, ветераном труда и награжден медалью “За доблестный труд в Великой Отечественной войне 1941-1945 гг.”. Имея право на меры социальной поддержки одновременно по двум основаниям, гражданин Р.Г.Хусаинов избрал меры, предусмотренные для ветеранов труда, поскольку этой категории граждан предоставлен больший объем льгот, чем лицам, проработавшим в тылу в период с 22 июня 1941 года по 9 мая 1945 года не менее шести месяцев, исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР, либо награжденным орденами или медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны. Так, ветеранам труда предоставляется субсидия на оплату жилья и коммунальных услуг, тогда как для вышеуказанной категории граждан такие субсидии не предусмотрены. По мнению заявителя, объем льгот, предоставляемый данной категории ветеранов Великой Отечественной войны, не должен быть меньше объема льгот, установленных для ветеранов труда.
Заявитель убежден, что незначительный, на его взгляд, объем социальной поддержки, установленный оспариваемой нормой, а также словосочетание “меры социальной поддержки” в названии данной статьи ущемляют его достоинство и понижают статус лиц, проработавших в тылу в период с 22 июня 1941 года по 9 мая 1945 года не менее шести месяцев, исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР, либо награжденных орденами или медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны.
Кроме того, гражданин Р.Г.Хусаинов считает, что меры социальной поддержки, установленные оспариваемой им нормой, не в полной мере обеспечивают компенсацию ранее предоставлявшихся льгот и, следовательно, понижают прежний уровень социальной защищенности указанной категории граждан.
Исходя из этого заявитель полагает, что оспариваемые положения статьи 4 Закона Республики Татарстан от 8 декабря 2004 года №63-ЗРТ “Об адресной социальной поддержке населения в Республике Татарстан” нарушают его права, закрепленные положениями статей 28 (части 1 и 2), 32 и 58 (часть 2) Конституции Республики Татарстан.
Гражданин Р.Г.Хусаинов также просит Конституционный суд Республики Татарстан проверить конституционность постановления Кабинета Министров Республики Татарстан от 13 октября 2003 года №539 в части признания утратившим силу постановления Кабинета Министров Республики Татарстан от 9 июня 1992 года №345 “О ходе выполнения республиканской комплексной программы “Забота” и дополнительных мерах по улучшению обслуживания ветеранов войны и труда, инвалидов, престарелых одиноких граждан, семей погибших военнослужащих”. По его мнению, отмена постановления, закреплявшего право на скидку в размере 50 процентов по оплате жилой площади и коммунальных услуг, в частности лицам, награжденным орденами и медалями за самоотверженный труд и безупречную воинскую службу в тылу в годы Великой Отечественной войны, к числу которых относится и заявитель, не соответствует статьям 54 (часть 1) и 58 (часть 2) Конституции Республики Татарстан.
Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного суда Республики Татарстан по настоящему делу являются положения статьи 4 Закона Республики Татарстан “Об адресной социальной поддержке населения в Республике Татарстан” и постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 13 октября 2003 года №539 “О признании утратившими силу отдельных постановлений Кабинета Министров Республики Татарстан” в части признания утратившим силу постановления Кабинета Министров Республики Татарстан от 9 июня 1992 года №345 “О ходе выполнения республиканской комплексной программы “Забота” и дополнительных мерах по улучшению обслуживания ветеранов войны и труда, инвалидов, престарелых одиноких граждан, семей погибших военнослужащих”.
2. Оспариваемые заявителем положения статьи 4 Закона Республики Татарстан от 8 декабря 2004 года №63-ЗРТ “Об адресной социальной поддержке населения в Республике Татарстан” определяют меры социальной поддержки, являющиеся частью социальной защиты, которая относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт “ж” части 1 Конституции Российской Федерации).
Конституционный суд Республики Татарстан в постановлении от 6 декабря 2006 года №22-П уже исследовал вопрос о правомерности принятия указанного Закона в данной сфере и пришел к выводу, что республиканский законодатель, осуществляя правовое регулирование мер социальной поддержки реабилитированных граждан, исходил из установленного Конституцией Российской Федерации разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов и реализовал полномочие, принадлежащее ему в силу статьи 75 (пункт 2) Конституции Республики Татарстан.
Регулирование мер социальной поддержки лиц, проработавших в тылу в период с 22 июня 1941 года по 9 мая 1945 года не менее шести месяцев, исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР, либо награжденных орденами или медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны, осуществлено республиканским законодателем в силу прямого предписания, содержащегося в статье 20 Федерального закона от 12 января 1995 года №5-ФЗ “О ветеранах” (в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 года №122-ФЗ).
Следовательно, установление мер социальной поддержки для указанной категории ветеранов Великой Отечественной войны входит в компетенцию республиканского законодателя.
3. Оспариваемое заявителем положение статьи 4 Закона Республики Татарстан от 8 декабря 2004 года №63-ЗРТ “Об адресной социальной поддержке населения в Республике Татарстан” определяет следующие меры социальной поддержки лиц, проработавших в тылу в период с 22 июня 1941 года по 9 мая 1945 года не менее шести месяцев, исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР, либо награжденных орденами или медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны, – это ежемесячная денежная выплата в размере 300 рублей, а также возмещение расходов на зубопротезирование (изготовление и ремонт зубных протезов, кроме расходов на оплату стоимости драгоценных металлов и металлокерамики) и слухопротезирование.
3.1. По состоянию на 31 декабря 2004 года меры социальной защиты указанных лиц устанавливались статьей 20 Федерального закона от 12 января 1995 года №5-ФЗ “О ветеранах”. Статьей 44 Федерального закона от 22 августа 2004 года №122-ФЗ было установлено, что с 1 января 2005 года соответствующие меры определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а расходными обязательствами по их обеспечению являются расходные обязательства субъектов Российской Федерации.
Как следует из статьи 153 вышеуказанного Федерального закона, при издании органами государственной власти субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов, определяющих меры социальной поддержки данной категории граждан, вновь устанавливаемые размеры и условия предоставления социальных выплат, гарантии и компенсации в денежной форме не могут быть ниже предоставлявшихся соответствующей категории граждан, по состоянию на 31 декабря 2004 года, а при изменении порядка реализации льгот и выплат, предоставлявшихся им до указанной даты в натуральной форме, совокупный объем финансирования соответствующих льгот и выплат не может быть уменьшен, а условия предоставления ухудшены.
По смыслу вышеуказанных положений определение гарантированного минимального (базового) уровня мер социальной поддержки лицам, проработавшим в тылу в период с 22 июня 1941 года по 9 мая 1945 года не менее шести месяцев, исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР, либо награжденным орденами или медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны, осуществляется исходя из содержания прежней редакции статьи 20 Федерального закона “О ветеранах”, и устанавливаются данные меры субъектом Российской Федерации на основании перечня мер социальной поддержки, предусмотренного статьей 13 указанного Федерального закона.
В соответствии с данной статьей социальная поддержка ветеранов всех категорий с 1 января 2005 года предусматривает осуществление системы мер, включающей: пенсионное обеспечение, выплату пособий в соответствии с законодательством Российской Федерации, получение ежемесячной денежной выплаты (ЕДВ), получение и содержание жилых помещений, оплату коммунальных услуг, медицинское, протезно-ортопедическое обслуживание.
Республиканский законодатель установил в оспариваемой заявителем норме, что рассматриваемой категории ветеранов Великой Отечественной войны возмещаются, как это было ранее предусмотрено федеральным законодательством, расходы на зубопротезирование (изготовление и ремонт зубных протезов, кроме расходов на оплату стоимости драгоценных металлов и металлокерамики) и слухопротезирование. Взамен иных натуральных льгот, предоставлявшихся указанным лицам до 1 января 2005 года, республиканский законодатель ввел новую меру социальной защиты – ежемесячную денежную выплату в сумме 300 рублей, размер которой ежегодно индексируется с учетом инфляции и составляет в настоящее время, согласно постановлению Кабинета Министров Республики Татарстан от 4 декабря 2006 года №599 “Об индексации размера социальных денежных выплат”, 349 рублей.
По своей правовой природе, как это отмечено в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 2006 года №56-О, ежемесячная денежная выплата является элементом механизма восполнения потерь для граждан, ранее являвшихся получателями натуральных льгот и гарантий, и направлена на обеспечение стабильности их юридического статуса.
Вместе с тем, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 1 декабря 2005 года №462-О, в случае избрания субъектом Российской Федерации иного порядка, чем тот, который существовал на 31 декабря 2004 года (например, замена отдельных льгот на денежные компенсации), субъект Российской Федерации обязан вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие не только сохранение, но и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты отдельной категории граждан. Данной правовой позиции корреспондирует положение Европейской социальной хартии (пересмотренной) от 3 мая 1996 года, содержащееся в пункте 3 статьи 12, которое требует от государства добиваться постепенного подъема системы социального обеспечения на более высокий уровень.
Кроме рассмотренных мер социальной поддержки, установленных республиканским законодателем, Кабинетом Министров Республики Татарстан в постановлениях от 11 мая 2005 года №209 “О дополнительных мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан при оказании услуг водным транспортом пригородного сообщения в Республике Татарстан” (в редакции от 2 октября 2006 года), от 24 марта 2006 года №128 “О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан при оказании услуг железнодорожным транспортом пригородного сообщения” и от 7 апреля 2005 года №161 “Об утверждении порядка предоставления единого месячного социального проездного билета и единого месячного детского социального проездного билета в Республике Татарстан” (в редакции от 2 октября 2006 года) предусмотрена система транспортных льгот, в том числе и для лиц, проработавших в тылу в период с 22 июня 1941 года по 9 мая 1945 года не менее шести месяцев, исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР, либо награжденных орденами или медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны. При этом им предоставлена возможность либо приобрести единый месячный проездной социальный билет стоимостью 200 рублей, либо распорядиться данной денежной суммой по своему усмотрению. Предоставление указанных дополнительных мер социальной защиты также ведет к повышению уровня социальной поддержки для данной категории граждан.
Таким образом, Республика Татарстан, определяя меры социальной поддержки для указанной категории граждан, обеспечила соблюдение всех условий и требований, установленных при передаче правового регулирования с федерального уровня на уровень субъекта Российской Федерации. В силу этого оспариваемая заявителем статья 4 Закона Республики Татарстан от 8 декабря 2004 года №63-ЗРТ “Об адресной социальной поддержке населения в Республике Татарстан” не противоречит Конституции Республики Татарстан.
3.2. Согласно преамбуле Федерального закона от 12 января 1995 года №5-ФЗ “О ветеранах” данный Федеральный закон устанавливает правовые гарантии социальной защиты ветеранов в Российской Федерации в целях создания условий, обеспечивающих им достойную жизнь, активную деятельность, почет и уважение в обществе. В нем определены категории лиц, относящиеся к ветеранам Великой Отечественной войны, при этом меры их социальной защиты установлены разными статьями данного Федерального закона, содержащими различный объем этих мер. Руководствуясь вышеуказанным Федеральным законом, республиканский законодатель определил в Законе “Об адресной социальной поддержке населения в Республике Татарстан” категории граждан, которым предусмотрены соответствующие меры социальной поддержки.
По смыслу правовой позиции, изложенной в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 20 ноября 2003 года №435-О, различия в уровне мер, установленных Федеральным законом “О ветеранах”, свидетельствуют об особой государственной поддержке разных категорий ветеранов Великой Отечественной войны, и такие различия не могут рассматриваться как направленные на противопоставление друг другу отдельных категорий ветеранов войны, ущемление прав или умаление достоинства личности кого-либо из них.
Исходя из этого различия в уровне мер социальной поддержки граждан, которым они предоставляются в соответствии с Законом Республики Татарстан от 8 декабря 2004 года №63-ЗРТ “Об адресной социальной поддержке населения в Республике Татарстан”, не могут свидетельствовать об ущемлении прав или умалении достоинства личности тех из них, кто относится к лицам, проработавшим в тылу в период с 22 июня 1941 года по 9 мая 1945 года не менее шести месяцев, исключая период работы на временно оккупированных территориях СССР, либо к лицам, награжденным орденами или медалями СССР за самоотверженный труд в период Великой Отечественной войны. Сама по себе замена в действующем законодательстве слов “права и льготы” на словосочетание “меры социальной поддержки” не может свидетельствовать о снижении уровня социальной защиты соответствующих категорий граждан (Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 2 февраля 2006 года №56-О).
Таким образом, оспариваемое заявителем положение не нарушает принцип равенства прав и свобод в отношении указанных лиц, гарантированный в соответствии со статьей 28 Конституции Республики Татарстан, а также не свидетельствует об ущемлении прав или умалении их достоинства и тем самым не противоречит Конституции Республики Татарстан.
4. Постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 13 октября 2003 года №539 “О признании утратившими силу отдельных постановлений Кабинета Министров Республики Татарстан” было признано утратившим силу постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 9 июня 1992 года №345 “О ходе выполнения республиканской комплексной программы “Забота” и дополнительных мерах по улучшению обслуживания ветеранов войны и труда, инвалидов, престарелых одиноких граждан, семей погибших военнослужащих”, пунктом 13 которого предоставлялось право, в частности лицам, награжденным орденами и медалями за самоотверженный труд и безупречную воинскую службу в тылу в годы Великой Отечественной войны, на скидку в размере 50 процентов по оплате жилой площади и коммунальных услуг. Данное полномочие было осуществлено Кабинетом Министров Республики Татарстан на основании статей 102 (пункт 4) и 103 Конституции Республики Татарстан.
В соответствии с республиканской комплексной программой “Забота”, разработанной на 1991-1995 годы и утвержденной постановлением Совета Министров Татарской ССР от 29 марта 1991 года №137, в республике проводилась работа по улучшению социального обслуживания ветеранов войны и труда, инвалидов, престарелых одиноких граждан, семей погибших военнослужащих, о ходе выполнения которой, а также о дополнительных мерах по улучшению обслуживания отдельных категорий граждан было принято соответствующее постановление от 9 июня 1992 года №345. Исходя из преамбулы данного постановления, срок его действия истекал по окончании действия республиканской комплексной программы “Забота”.
Данные меры социальной поддержки были установлены в качестве дополнительных к льготам, предусмотренным федеральным законодательством, исходили из возможностей республиканского финансирования, действовали и были отменены до принятия Федерального закона от 22 августа 2004 года №122-ФЗ.
Оспариваемое заявителем постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 13 октября 2003 года №539 само по себе не может рассматриваться как отменяющее или умаляющее меры социальной поддержки, в частности льготы для указанной категории ветеранов, так как им было признано утратившим силу постановление, срок которого истек в связи с окончанием республиканской комплексной программы “Забота”, действовавшей в период с 1991 по 1995 год.
Таким образом, постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 13 октября 2003 года №539 в части признания утратившим силу постановления Кабинета Министров Республики Татарстан от 9 июня 1992 года №345 “О ходе выполнения республиканской комплексной программы “Забота” и дополнительных мерах по улучшению обслуживания ветеранов войны и труда, инвалидов, престарелых одиноких граждан, семей погибших военнослужащих” соответствует Конституции Республики Татарстан.
Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 6, частями первой и второй статьи 66, частями первой, второй, третьей и шестой статьи 67, статьями 69 и 73, частью первой статьи 104 Закона Республики Татарстан “О Конституционном суде Республики Татарстан”, Конституционный суд Республики Татарстан
постановил:
1. Признать статью 4 Закона Республики Татарстан от 8 декабря 2004 года №63-ЗРТ “Об адресной социальной поддержке населения в Республике Татарстан” соответствующей Конституции Республики Татарстан.
2. Признать постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 13 октября 2003 года №539 “О признании утратившими силу отдельных постановлений Кабинета Министров Республики Татарстан” в части признания утратившим силу постановления Кабинета Министров Республики Татарстан от 9 июня 1992 года №345 “О ходе выполнения республиканской комплексной программы “Забота” и дополнительных мерах по улучшению обслуживания ветеранов войны и труда, инвалидов, престарелых одиноких граждан, семей погибших военнослужащих” соответствующим Конституции Республики Татарстан.
3. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
4. Согласно статье 72 Закона Республики Татарстан “О Конституционном суде Республики Татарстан” настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в газетах “Ватаным Татарстан” и “Республика Татарстан”. Постановление должно быть также опубликовано в “Вестнике Конституционного суда Республики Татарстан”.
Конституционный суд Республики Татарстан.
№ 23-П.
