г. Казань 7 октября 2004 года
Конституционный суд Республики Татарстан в составе председательствующего А.Г.Гатауллина, судей Д.А.Алкаевой, А.Л.Васина, Л.А.Гусевой, с участием представителя Государственного Совета Республики Татарстан как стороны, издавшей оспариваемый правовой акт, – заведующего отделом правового управления Аппарата Государственного Совета Республики Татарстан А.Р.Шакараева, эксперта – доцента кафедры конституционного и международного права Казанского государственного университета им. В.И. Ульянова-Ленина, кандидата юридических наук Р.И.Тарнапольского, представителя Президента Республики Татарстан – заведующего сектором Государственно-правового управления Президента Республики Татарстан А.А.Ощепкова, представителя Кабинета Министров Республики Татарстан – главного референта правового управления Аппарата Кабинета Министров Республики Татарстан А.Р.Насыриевой, представителя председателя Верховного суда Республики Татарстан – судьи Верховного суда Республики Татарстан М.М.Хайруллина, представителя председателя Арбитражного суда Республики Татарстан – заместителя председателя Арбитражного суда Республики Татарстан Г.А.Сергеева, представителя прокурора Республики Татарстан – начальника отдела Прокуратуры Республики Татарстан М.Х.Фатыхова; представителя Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан – начальника отдела аппарата Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан В.П.Степанова, министра юстиции Республики Татарстан М.М.Курманова, представителя заместителя Премьер-министра – министра транспорта и дорожного хозяйства Республики Татарстан – начальника отдела Министерства транспорта и дорожного хозяйства Республики Татарстан Г.А.Маматовой, представителя исполняющего обязанности председателя Комитета по транспорту и связи администрации города Казани – главного специалиста Комитета по транспорту и связи администрации города Казани Л.Т.Подсеваловой, представителя генерального директора муниципального унитарного предприятия “Казгорэлектротранс” – юрисконсульта муниципального унитарного предприятия “Казгорэлектротранс” В.В.Назиповой,
руководствуясь частью четвертой статьи 109 Конституции Республики Татарстан, частью пятой статьи 3, частью первой и пунктом 1 части второй статьи 39, частью четвертой статьи 54, статьями 55, 68, 100, 101 и 103 Закона Республики Татарстан “О Конституционном суде Республики Татарстан”,
рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке конституционности части второй статьи 14.9 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях (в редакции от 13 января 2004 года) в связи с жалобой гражданина А.А.Беленького.
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданина А.А.Беленького на нарушение его конституционных прав и свобод статьями 11.1 и 14.9 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях (в редакции от 13 января 2004 года), примененными в его конкретном деле. Данная жалоба была принята к рассмотрению определением Конституционного суда Республики Татарстан от 8 июня 2004 года № 8-О только по вопросу соответствия части второй статьи 14.9 данного Кодекса положениям частей второй и третьей статьи 29 и статье 30 Конституции Республики Татарстан. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли оспариваемая заявителем правовая норма Конституции Республики Татарстан.
Заслушав сообщение судьи-докладчика А.Л.Васина, объяснения стороны, издавшей оспариваемый правовой акт, – представителя Государственного Совета Республики Татарстан А.Р.Шакараева, выступления представителя заместителя Премьер-министра – министра транспорта и дорожного хозяйства Республики Татарстан – начальника отдела Г.А.Маматовой, представителя исполняющего обязанности председателя Комитета по транспорту и связи администрации города Казани Л.Т.Подсеваловой, представителя генерального директора муниципального унитарного предприятия “Казгорэлектротранс” В.В.Назиповой, министра юстиции Республики Татарстан М.М.Курманова, заключение эксперта Р.И.Тарнапольского, выступления приглашенных на заседание представителя Президента Республики Татарстан А.А.Ощепкова, представителя Кабинета Министров Республики Татарстан А.Р.Насыриевой, представителя председателя Верховного суда Республики Татарстан М.М.Хайруллина, представителя председателя Арбитражного суда Республики Татарстан Г.А.Сергеева, представителя прокурора Республики Татарстан М.Х.Фатыхова, представителя Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан В.П.Степанова, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный суд Республики Татарстан
установил:
1. В Конституционный суд Республики Татарстан обратился гражданин А.А. Беленький с жалобой на нарушение его конституционных прав и свобод положениями части второй статьи 14.9 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях (в редакции от 13 января 2004 года). Как следует из жалобы, в декабре 2003 года заявитель был подвергнут штрафу за безбилетный проезд в Казанском городском электротранспорте. Наложение штрафа было им обжаловано в муниципальное унитарное предприятие (МУП) “Казгорэлектротранс”, где ему ответили отказом. В письме генерального директора МУП “Казгорэлектротранс” отмечалось, что привлечение гражданина А.А. Беленького к административной ответственности произведено в соответствии с действующим законодательством без каких-либо нарушений со стороны работников указанного МУП.
Однако заявитель не согласился с таким ответом, полагая, что работники пассажирского городского транспорта, включая работников МУП “Казгорэлектротранс”, не должны иметь права на взыскание административного штрафа за безбилетный проезд. При этом он оспаривает часть вторую статьи 14.9 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях, которая гласит, что рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органов пассажирского городского и пригородного автомобильного транспорта и электротранспорта вправе: контролеры-ревизоры, билетные контролеры, иные уполномоченные на то работники пассажирского городского и пригородного автомобильного транспорта и электротранспорта. По мнению заявителя, данная норма является неправомерной и неконституционной, поскольку указанные в Кодексе лица, наделенные правом привлечения к административной ответственности, не являются работниками органов исполнительной власти Республики Татарстан.
В обоснование своей правовой позиции заявитель отмечает, что меры исполнительного характера по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охраны собственности и общественного порядка, борьбы с преступностью должны осуществляться исполнительной властью. Исходя из этого и учитывая природу и особенности гражданских правоотношений, республиканский законодатель, по мнению заявителя, не вправе был устанавливать действующий порядок взыскания штрафов, поскольку он не согласуется с принципом разделения властей и юридическим равенством сторон в гражданских правоотношениях, а также препятствует реализации права собственности.
Заявитель также отмечает, что обжалуемая им правовая норма лишает его государственной защиты права собственности и не обеспечивает его судебным контролем.
В связи с этим оспариваемая норма, по мнению заявителя, противоречит положениям Конституции Республики Татарстан, согласно которым в Республике Татарстан гарантируется равное право на государственную защиту прав и свобод человека и гражданина (часть вторая статьи 29); порядок осуществления, охраны и защиты конституционных прав и свобод устанавливается законами (часть третья статьи 29); граждане обладают всей полнотой личных, политических, социально-экономических и культурных прав и свобод (статья 30).
На этом основании гражданин А.А. Беленький просит проверить соответствие части второй статьи 14.9 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях положениям частей второй и третьей статьи 29 и статье 30 Конституции Республики Татарстан.
2. Согласно частям второй и третьей статьи 68 Закона Республики Татарстан “О Конституционном суде Республики Татарстан” Конституционный суд Республики Татарстан принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным или иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе нормативных правовых актов. Конституционный суд Республики Татарстан принимает постановления только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению в обращении. Конституционный суд Республики Татарстан при принятии решения не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.
В соответствии с частью девятой статьи 3 указанного Закона Конституционный суд Республики Татарстан решает исключительно вопросы права и при осуществлении конституционного судопроизводства воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов государственной власти Республики Татарстан.
С учетом данных правовых норм предметом рассмотрения по настоящему делу является проверка конституционности части второй статьи 14.9 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях, согласно которой рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органов пассажирского городского и пригородного автомобильного транспорта и электротранспорта вправе: контролеры-ревизоры, билетные контролеры, иные уполномоченные на то работники пассажирского городского и пригородного автомобильного транспорта и электротранспорта.
3. Оспариваемая заявителем часть вторая статьи 14.9 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях наделяет контролеров-ревизоров, билетных контролеров, иных уполномоченных на то работников пассажирского городского и пригородного автомобильного транспорта и электротранспорта правом рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органов, указанных в части первой настоящей статьи. Таковыми в силу упомянутой правовой нормы являются органы пассажирского городского и пригородного автомобильного транспорта и электротранспорта, которые рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 11.1 (“Безбилетный проезд”) и 11.2 (“Нарушение правил провоза багажа”) настоящего Кодекса.
Право органов пассажирского городского и пригородного автомобильного транспорта и электротранспорта рассматривать дела об административных правонарушениях основано на закрепленной законом подведомственности дел об административных правонарушениях. Согласно статье 2.2 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях дела об административных правонарушениях подведомственны мировым судьям, комиссиям по делам несовершеннолетних и защите их прав, а также исполнительным органам государственной власти Республики Татарстан. Часть третья статьи 2.2 данного Кодекса закрепляет, что в соответствии с установленной структурой исполнительных органов государственной власти Республики Татарстан настоящий Кодекс определяет подведомственность дел об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, исполнительным органам государственной власти Республики Татарстан.
В соответствии с указанной подведомственностью дел пункт 3 статьи 13.1 данного Кодекса определяет, что дела об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, рассматриваются в пределах компетенции, установленной главой 14 настоящего Кодекса, уполномоченными органами исполнительной власти Республики Татарстан. Данная правовая норма в свою очередь исходит из положений пункта 3 части второй статьи 22.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, согласно которому дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, рассматриваются в пределах полномочий, установленных этими законами, уполномоченными органами и учреждениями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Правовой статус органов пассажирского городского и пригородного автомобильного транспорта и электротранспорта как органов исполнительной власти Республики Татарстан подтверждается исходя из места статьи 14.9 в системе правовых норм, закрепленных главой 14 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях, в которой в соответствии с требованиями статей 2.2 и 13.1 данного Кодекса перечисляются наряду с мировыми судьями и комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав в качестве органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, только органы исполнительной власти Республики Татарстан и их должностные лица (статьи 14.1-14.10). Включение республиканским законодателем органов пассажирского городского и пригородного автомобильного транспорта и электротранспорта в главу 14 (“Судьи, органы и должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях”) Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях свидетельствует о том, что данные органы отнесены к органам исполнительной власти Республики Татарстан.
В соответствии со структурой и нормативно закрепленными функциями органов исполнительной власти Республики Татарстан органами пассажирского городского и пригородного автомобильного транспорта и электротранспорта являются Министерство транспорта и дорожного хозяйства Республики Татарстан и его учреждения. Согласно Положению о Министерстве транспорта и дорожного хозяйства Республики Татарстан, утвержденному постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 9 июля 2001 года № 429, в систему управления министерства входят государственные унитарные предприятия, учреждения, а также отраслевые комитеты (департаменты, управления, отделы) в городах и районах, находящиеся в ведомственной подчиненности министерства и администраций городов и районов Республики Татарстан (пункт 1.5). Данное министерство, в частности, осуществляет управление в транспортном комплексе и координирует деятельность в этой сфере иных органов государственного управления (пункт 1.1). При этом транспортный комплекс включает в себя в числе прочего автомобильный и городской электрический транспорт (пункт 1.3). Во взаимодействии с администрациями городов, районов и ведомств министерство осуществляет управление городским электротранспортом, метрополитеном (пункт 3.2). Согласно подпункту 3.3.5 указанного Положения Министерство транспорта и дорожного хозяйства Республики Татарстан и его учреждения осуществляют контроль и регулирование за соблюдением на территории Республики Татарстан и за ее пределами (где ответственность за этот контроль возложена на Республику Татарстан) национальных и международных требований, стандартов, норм, правил и процедур в области в том числе автомобильного и городского электрического транспорта (за исключением нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения).
Таким образом, органы пассажирского городского и пригородного автомобильного транспорта и электротранспорта, указанные в части первой статьи 14.9 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях, по своему правовому статусу, ведомственной организации и закрепленной за ними компетенции представляют собой органы (учреждения органов) исполнительной власти Республики Татарстан. Признание в качестве таковых каких-либо иных органов, не являющихся органами (учреждениями органов) исполнительной власти Республики Татарстан, означало бы неправомерное расширение перечня органов, уполномоченных законом рассматривать дела об административных правонарушениях.
4.1. Согласно части первой статьи 13.2 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях дела об административных правонарушениях, предусмотренных данным Кодексом, от имени уполномоченных органов исполнительной власти Республики Татарстан вправе рассматривать: руководители соответствующих органов исполнительной власти Республики Татарстан, их заместители (пункт 1), руководители структурных подразделений и территориальных органов соответствующих органов исполнительной власти Республики Татарстан, их заместители (пункт 2), иные должностные лица, уполномоченные на то законами или иными нормативными правовыми актами Республики Татарстан (пункт 3). При этом должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, обладают этими полномочиями в полном объеме, если главой 14 настоящего Кодекса не установлено иное (часть вторая статьи 13.2).
Как следует из приведенных правовых норм, пункт 3 в отличие от пунктов 1 и 2 части первой статьи 13.2 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях не требует того, чтобы указанные в нем должностные лица являлись работниками органов исполнительной власти Республики Татарстан. На этом основании указанные в оспариваемой заявителем части второй статьи 14.9 данного Кодекса контролеры-ревизоры, билетные контролеры, иные работники пассажирского городского и пригородного автомобильного транспорта и электротранспорта, не являющиеся работниками органов исполнительной власти Республики Татарстан, могут наделяться полномочиями рассматривать дела об административных правонарушениях. Однако необходимо, чтобы такие должностные лица наделялись полномочиями рассматривать дела об административных правонарушениях законом или иным нормативным правовым актом Республики Татарстан.
Тем самым Кодекс определяет процедуру, при которой должностные лица, не являющиеся работниками органов исполнительной власти Республики Татарстан, в том числе работники пассажирского городского и пригородного автомобильного транспорта и электротранспорта, правомочны рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органов исполнительной власти Республики Татарстан. Данная процедура предполагает установление перечня должностных лиц с указанными полномочиями в конкретном законе или ином нормативном правовом акте Республики Татарстан. Такая процедура представляет собой правовую гарантию, обеспечивающую недопущение произвольного наделения каких-либо других должностных лиц, не указанных в законах или иных нормативных правовых актах Республики Татарстан, полномочиями по рассмотрению дел о безбилетном проезде и нарушении правил провоза багажа и предотвращает неправомерное привлечение пассажиров к административной ответственности.
Часть вторая статьи 14.9 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях определяет прежде всего две категории должностных лиц, правомочных рассматривать дела о безбилетном проезде и нарушении правил провоза багажа, – это контролеры-ревизоры и билетные контролеры. Именно в силу прямого указания в законе данные должностные лица являются уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органов исполнительной власти Республики Татарстан. В то же время указанные в данной правовой норме иные работники пассажирского городского и пригородного автомобильного транспорта и электротранспорта, исходя из требований пункта 3 части первой статьи 13.2 данного Кодекса, должны наделяться полномочиями по привлечению к административной ответственности за безбилетный проезд и нарушение правил провоза багажа специальным законом или иным нормативным правовым актом Республики Татарстан посредством конкретного перечисления их должностей.
В настоящее время в Республике Татарстан не приняты какие-либо законы или иные нормативные правовые акты Республики Татарстан, кроме Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях, которые бы уполномочивали на рассмотрение дел об указанных административных правонарушениях наряду с контролерами-ревизорами и билетными контролерами каких-либо других должностных лиц.
4.2. Как следует из положений частей второй и третьей статьи 29 Конституции Республики Татарстан в их взаимосвязи с частью первой статьи 40 Конституции Республики Татарстан, в Республике Татарстан каждому гарантируется равное право на государственную защиту прав и свобод человека и гражданина, а также обеспечивается судебная защита его прав и свобод, чести и достоинства, жизни, здоровья и имущества. При этом порядок осуществления, охраны и защиты конституционных прав и свобод устанавливается законами.
Согласно части второй статьи 2.1 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях производство по делам об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим Кодексом, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, а также исполнение постановлений о назначении административных наказаний осуществляются в порядке, определяемом Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
Установленный Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях порядок пересмотра постановлений и решений по делам об административных правонарушениях закрепляет право на обжалование постановления по делу об административном правонарушении. В частности, пункт 3 части первой статьи 30.1 данного Кодекса предусматривает, что такое постановление, вынесенное должностным лицом, может быть обжаловано в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу либо в районный суд по месту рассмотрения дела. При этом согласно части первой статьи 30.9 того же Кодекса постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное должностным лицом, и (или) решение вышестоящего должностного лица по жалобе на это постановление могут быть обжалованы в суд по месту рассмотрения жалобы, а затем в вышестоящий суд.
Следовательно, только судебное решение, обеспечивающее справедливое разрешение дела и эффективное восстановление в правах, в данном случае является окончательным индивидуальным правовым актом, на основании которого лицо, совершившее административное правонарушение, в том числе безбилетный проезд и нарушение правил провоза багажа, может быть лишено своего имущества в результате взыскания штрафа.
Таким образом, часть вторая статьи 14.9 во взаимосвязи с пунктом 3 части первой статьи 13.2 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях содержит необходимую правовую гарантию, обеспечивающую недопущение произвольного наделения должностных лиц, не указанных в законах или иных нормативных правовых актах Республики Татарстан, полномочиями по рассмотрению дел о безбилетном проезде и нарушении правил провоза багажа, и предотвращает неправомерное привлечение пассажиров к административной ответственности, а также не ограничивает или каким-либо иным образом не нарушает конституционное право на государственную защиту прав и свобод человека и гражданина, включая право каждого на судебную защиту его имущества, при привлечении к административной ответственности за указанные правонарушения. На этом основании данная правовая норма не противоречит частям второй и третьей статьи 29, статье 30 и части первой статьи 40 Конституции Республики Татарстан.
На основании изложенного и руководствуясь частью второй статьи 66, статьями 67-69, 71, 73 и 104 Закона Республики Татарстан “О Конституционном суде Республики Татарстан”, Конституционный суд Республики Татарстан
постановил:
1. Признать часть вторую статьи 14.9 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях (в редакции от 13 января 2004 года) соответствующей частям второй и третьей статьи 29, статье 30 и части первой статьи 40 Конституции Республики Татарстан, поскольку данная правовая норма во взаимосвязи с пунктом 3 части первой статьи 13.2 указанного Кодекса содержит необходимую правовую гарантию, обеспечивающую недопущение произвольного наделения должностных лиц, не указанных в законах или иных нормативных правовых актах Республики Татарстан, полномочиями по рассмотрению дел о безбилетном проезде и нарушении правил провоза багажа, и предотвращает неправомерное привлечение пассажиров к административной ответственности, а также не ограничивает или каким-либо иным образом не нарушает конституционное право на государственную защиту прав и свобод человека и гражданина, включая право каждого на судебную защиту его имущества, при привлечении к административной ответственности за указанные правонарушения.
2. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
3. Согласно статье 72 Закона Республики Татарстан “О Конституционном суде Республики Татарстан” настоящее постановление подлежит опубликованию в газетах “Ватаным Татарстан” и “Республика Татарстан”. Постановление должно быть также опубликовано в “Вестнике Конституционного суда Республики Татарстан”.
Конституционный суд Республики Татарстан.
№ 14-П.
