21 и 22 января Председатель Государственного Совета РТ Фарид Мухаметшин провел в Москве.
В первый день в Государственной Думе РФ он принял участие в ежегодном совещании руководителей законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, во второй день стал участником заседания Конституционного суда РФ, на котором было оглашено решение суда в связи с жалобой гражданина Татарстана М.Салямова на отдельные нормы Конституции РТ и статью 21 Закона "О выборах народных депутатов Республики Татарстан", которые помешали ему в 1999 году баллотироваться в республиканский парламент по Азнакаевскому сельскому административно-территориальному избирательному округу. Мы попросили руководителя парламента рассказать подробнее об этих событиях.
- Само оглашение текста решения Конституционного Суда Российской Федерации продолжалось 32 минуты, поскольку каждая статья постановления аргументировалась статьями действующей Конституции Российской Федерации и федеральных законов. Основываясь на правовых нормах этих документов, суд удовлетворил жалобу гражданина Салямова. К настоящему времени ряд положений Конституции Татарстана и наших законов действительно вступили в противоречие с федеральным законодательством. Особенно после принятия российским парламентом конституционных законов "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".
Речь идет о трех позициях. Конституционный суд признал не соответствующим российской Конституции порядок формирования Государственного Совета Татарстана в части выборов народных депутатов по административно-территориальным избирательным округам. Был нарушен принцип всеобщего и равного избирательного права, согласно которому в округах должно быть приблизительно равное количество избирателей. Федеральным законодательством определена разница в 15 процентов, у нас она оказалась больше. Вторая оспоренная норма связана с тем, что "нарезка" избирательных округов производилась Центризбиркомом Татарстана, а не законодательным органом - Госсоветом. И третий существенный момент, также признанный Конституционным судом противоречащим федеральному законодательству и не подлежащим исполнению, касается статьи 21 закона о выборах в части так называемого пункта оседлости, по которому правом быть избранным в народные депутаты Республики Татарстан обладают граждане Татарстана, постоянно проживающие или работающие на территории данного избирательного округа.
Хочу оговориться, что, зная о противоречиях с федеральным законодательством, в рамках приведения республиканского законодательства в соответствие с федеральным мы уже заложили в проект новой редакции Конституции Татарстана данные нормы в измененном виде. Как известно, новая редакция сейчас находится в работе Конституционной комиссии Республики Татарстан.
Для нас очень важно, что решение Конституционного суда о признании указанных положений не соответствующими Конституции Российской Федерации не влечет за собой пересмотра результатов выборов действующего состава Государственного Совета Республики Татарстан и само по себе не предопределяет оценку принятых им решений. Следовательно, легитимность депутатского корпуса, сформированного в 1999 году на основе действующих и никем не оспоренных на тот момент законов, больше не может быть подвергнута сомнению в судебном порядке. Точно так же, как и принятые парламентом решения. Государственный Совет этого созыва может отработать свой конституционный срок. Однако законы и постановления Госсовета должны приниматься большинством от общего числа избранных депутатов, то есть на пленарной сессии, а не малым парламентом, как у нас было до недавнего времени.
Официальное решение Конституционного суда, как указано в законе о КС Российской Федерации, будет опубликовано как в центральной, так и в республиканской печати. Законодательному органу государственной власти Татарстана предписано в течение шести месяцев привести указанные нормы в соответствие с федеральным законодательством.
Эту работу мы уже начинаем. Возглавляемая Президентом Минтимером Шариповичем Шаймиевым Конституционная комиссия Республики Татарстан вплотную занимается подготовкой проекта новой редакции нашего Основного Закона к внесению его на рассмотрение Государственного Совета. Согласно Регламенту, перед вынесением документа на пленарную сессию он будет рассмотрен постоянными парламентскими комиссиями. А после принятия его в первом чтении мы направим проект новой редакции Конституции в районные и городские Советы народных депутатов, опубликуем в печати для всеобщего обсуждения, так как считаем, что избирателей нельзя отстранять от процесса изменения ключевых позиций Основного Закона республики. Кроме того, в парламенте создается специальная рабочая группа, которая займется подготовкой изменений в действующее выборное законодательство.
- Судя по затянувшейся подготовке текста постановления Конституционного Суда, у него возникли некоторые трудности...
- На мой взгляд, проблемы у судей возникли не в той части, о которой я уже сказал (там все противоречия очевидны), а в другой. Федеральным законодателем предполагается возможность существования двухпалатного парламента в субъекте Российской Федерации. Огромное желание самих субъектов на базе этой нормы создать такой парламент, в котором одна из палат состояла бы из представителей территорий данного региона, вошло в противоречие с федеральным законом, где обозначена максимальная пятнадцатипроцентная разница между численностью избирателей в округах. Но в целом ряде национальных регионов наличие верхней палаты с обязательным присутствием представителей территорий является не праздным желанием, а политической необходимостью. Ведь если законодательный орган будет состоять только из одной палаты или наполовину избираться по партийным спискам, может так получиться, что в нем окажутся представители лишь одной или двух наций. А территории с компактным проживанием в Татарстане, скажем, чувашей, удмуртов останутся без своего представителя. Особенно ярко и эмоционально по этому поводу говорили на совещании в Государственной Думе представители северокавказских республик, которые, как и Татарстан, Башкортостан, являются многонациональными.
Поэтому в первой же статье постановления Конституционный Суд, признавая несоответствующим федеральному законодательству принцип формирования парламента Татарстана по административно-территориальным округам, во втором абзаце подчеркнул, я цитирую: "При соблюдении требований Конституции Российской Федерации и с учетом правовых позиций, изложенных в настоящем постановлении, возможность предусмотреть формирование законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации посредством выборов, проводимых в различных по порядку образования избирательных округах".
В настоящее время в Государственной Думе рассматривается законодательная инициатива Государственного Совета Татарстана с поправкой, предполагающей формирование в субъектах Федерации как однопалатного, так и двухпалатного парламента с учетом представительства территорий. А недавно я детально обговаривал этот вопрос с председателем думского Комитета по государственному строительству Анатолием Лукьяновым и по нашей договоренности, в порядке напоминания и дополнительной аргументации, мы направили в российский парламент специальное письмо с разъяснениями, чтобы думские комитеты и фракции поддержали эту поправку.
- В некоторых центральных СМИ решение Конституционного Суда назвали победой Марселя Салямова, подразумевая тем самым поражение Госсовета республики.
- В таких судебных делах, когда речь идет о правовом поле и разграничении полномочий между Центром и субъектами Федерации, ставить вопрос в такой плоскости - кто победил? - нельзя. Этот процесс, длившийся несколько месяцев, стал хорошей школой и для нас, и для федерального Центра. При рассмотрении этого сложного вопроса Конституционный Суд продемонстрировал и свою непредвзятость, и уважение к одной из ветвей государственной власти. Отметив имеющиеся противоречия в законодательстве и в то же время подтвердив легитимность парламента, сформированного на базе местных законов, Конституционный Суд показал пример грамотного сотрудничества в правовом поле. Возобладал разумный подход в поиске законодательных путей во взаимоотношениях российских регионов с федеральным Центром по формированию органов представительной власти в субъектах Российской Федерации, а в конечном счете - на пути построения подлинной демократии в России.
После оглашения постановления Конституционного Суда я пожал руку Марселю Салямову. Мне показалось, он остался удовлетворен тем, что поставленные им вопросы нашли положительное решение. Между тем и нам удалось доказать, что в переходный период, который еще не завершился и когда есть необходимость вносить изменения в действующее законодательство, такие издержки возможны. И они должны устраняться таким образом, как это сделали федеральный Центр и Татарстан в данном конкретном случае - путем дискуссий в Конституционном Суде Российской Федерации, основанных целиком на юридическо-правовой базе. Полагаю, что и другие субъекты России теперь станут придерживаться согласованных нами норм при формировании своих парламентов.
- Фарид Хайруллович, судьба Госсовета республики нынешнего созыва теперь дискуссий вызывать не будет. А каким планируется следующий парламент?
- В тех документах, которые подготовлены для рассмотрения на Конституционной комиссии Республики Татарстан, есть предложение по однопалатному парламенту в соответствии с действующим федеральным законодательством. Но теперь, после решения Конституционного Суда, мы вновь проведем юридический анализ возможностей создания двухпалатного законодательного органа.
В любом случае в парламенте будет предусмотрено партийное участие. В каком количестве - вопрос пока открыт, так как готовится к рассмотрению поправка в федеральный закон, которая предполагает участие в парламенте до 15 процентов представителей от партий. Есть и другая поправка - до 50 процентов депутатов по партийной принадлежности. Мы возражаем против такого подхода, так как сегодня на федеральном уровне найдется немного партий, которые реально могут представлять интересы избирателей. На наш взгляд, одномандатная, мажоритарная система является сегодня наиболее целесообразной. В этом случае избиратели голосуют за своего кандидата (который в случае избрания несет ответственность перед ними), а не просто за ту или иную партию, при том, что сами партийцы, избранные по спискам, в большинстве своем никому не известны и не подотчетны.
Изменится численность депутатского корпуса, границы избирательных округов будут приведены в соответствие с требованиями федерального законодательства. В Госсовет должны прийти люди, которые готовы посвятить пять лет свой жизни профессиональной парламентской работе. Избранные в округах, они будут независимы и финансово, и юридически.
- А вариант с досрочными выборами не исключается?
- Политика - такое многогранное и сложное явление, что исключать вообще ничего нельзя... Посмотрим, как будет развиваться федеральное законодательство. Но нынешнюю позицию Президента республики и мое мнение вы знаете - сохранить парламент в его сегодняшнем составе и на его базе принять ряд важнейших законов, которые могли бы продвинуть вперед экономические и социальные реформы в Татарстане.
- А когда ожидаются выборы глав местного самоуправления на уровне городов и районов?
- Этот вопрос сегодня в большей степени находится в компетенции федерального Центра. Внесение изменений в российский закон о местном самоуправлении торпедируется самим федеральным законодателем. Десятки уже внесенных поправок, неразбериха на федеральном уровне и жесткая регламентация деятельности органов власти в субъектах Федерации не позволяют сегодня в этом направлении продвигаться вперед. Любая же инициатива снизу пресекается прокуратурой в судах. Вот и наши законы, по которым Татарстан чуть-чуть продвинулся в этом вопросе, попали под судебное разбирательство.
Первое главнейшее условие развития самоуправления - четкое распределение предметов ведения и разграничение полномочий между государственной властью и органами народовластия на местах. Мы в Татарстане попытались это сделать, но федеральная власть нас осадила, заявив, что у нас нет таких полномочий.
Во-вторых, не менее важна финансово-экономическая независимость органов местного самоуправления. Приняв вторую часть Бюджетного кодекса России, федеральный законодатель опять ограничил возможность самостоятельного решения этой проблемы на региональном уровне. Хотя мы, как теперь оказалось - в нарушение федерального законодательства, в закон о бюджете текущего финансового года внесли 25-ю статью, закрепив целый ряд налогов за местным самоуправлением. Тем самым мы хотели, чтобы местное самоуправление развивалось, а не топталось на месте, подмятое государственной властью. Ведь это ненормально, когда глава местного органа народовластия с раннего утра стоит у дверей районной или городской администрации и просит денег - на строительство дорог, освещение улиц, ремонт сельской школы или больницы. Поэтому спешить в этом вопросе и наломать дров по примеру ряда регионов России, на мой взгляд, будет безответственно по отношению к своему народу.
- Еще недавно, будучи сенаторами, руководители парламентов субъектов Федерации имели возможность отстаивать интересы своих регионов в Москве. Сегодня ситуация иная. Поэтому было бы интересно узнать о результатах совещания в Госдуме, прежде всего, в части перспектив работы законодательной власти субъектов Федерации.
- Как известно, после принятия федерального закона о новом порядке формирования Совета Федерации в верхней палате Федерального Собрания не стало руководителей исполнительной и законодательной власти. Чтобы восполнить пробел, из глав исполнительной власти субъектов России был создан Государственный совет - как общественный, консультативный орган. Многие вопросы на нем решаются коллегиально и только после этого передаются для нормативного или законодательного регулирования. Руководители законодательных органов власти оказались как бы сами по себе - самая независимая ветвь государственной власти осталась невостребованной федеральным Центром. Сегодня есть общественный Союз законодателей России, но его деятельность у многих вызывает недовольство. На последнем совещании меня избрали заместителем председателя этого союза, но при этом я сделал заявление: если мы будем так работать и дальше, то я буду вынужден выйти из этой организации.
Кроме того, я обратился со специальным письмом к руководителям Государственной Думы Геннадию Селезневу и Совета Федерации Сергею Миронову, в котором предложил создать такую же, как Госсовет, общественную организацию из руководителей законодательных органов регионов России во главе с председателем верхней палаты Федерального Собрания - как палаты регионов. Предложение обсуждалось на совещании и было принято за основу. Это будет консультативный орган с небольшим аппаратом и сопредседательством обеих палат российского парламента. Собираться он будет достаточно регулярно и решать насущные вопросы законодательства, прежде всего по гармонизации общефедерального правового поля. Эта работа, к которой предполагается привлечь и аппараты полпредов Президента в федеральных округах, требует систематических встреч, консультаций и принятия согласованных решений.
- Позиция Татарстана известна: процесс унификации законодательства должен быть улицей с двусторонним движением. Не раз приходилось слышать и читать слова в поддержку этой позиции от высоких федеральных должностных лиц и лидеров российских регионов. Но на деле все ограничивается пресловутым "приведением в соответствие".
- Безусловно, необходимо, чтобы изменение текущего законодательства субъектов России шло параллельно с изменением федерального законодательства, которое также частично противоречит Конституции Российской Федерации. Однако пока этого не делается. И этот факт стал предметом моего специального выступления на совещании в Государственной Думе. В нем я заострил внимание на необходимости ускоренного поиска механизма приведения федеральных законов в соответствие с Конституцией, а не так, как предполагает Регламент Госдумы сейчас: региональные парламенты или другие субъекты законодательной инициативы подают поправку и потом обивают пороги различных думских комитетов. В результате на одну поправку уходит как минимум год, после чего ее еще и отклонят.
И дело не только в том, что, как утверждают некоторые специалисты, законодательные инициативы регионов порою носят частный характер и что недостаточно высок уровень их технико-юридической проработки. Причины указанной проблемы кроются глубже. Недостаточная эффективность законодательных инициатив субъектов Российской Федерации в значительной мере обусловлена несовершенством как регламентных норм Государственной Думы, так и механизма согласования интересов Федерации и ее субъектов. Например, Государственным Советом Республики Татарстан за последние полтора года было внесено в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы 11 проектов федеральных законов, затрагивающих сферу федеративных отношений, социальной и налоговой политики, уголовного и гражданско-процессуального законодательства. И только один из них - законопроект "О внесении изменений в статьи 16, 33 федерального Закона "О рекламе" (в части особенности рекламы табака и табачных изделий), внесенный в августе 2000 года, принят Государственной Думой в первом чтении в феврале 2001 года.
Важной проблемой по-прежнему является отсутствие у субъектов Федерации реальной возможности влиять на прохождение своих инициатив по соответствующим стадиям законотворческого процесса. Речь, в частности, идет о сроках, предоставленных субъектам для внесения своих предложений. Федеральный Закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" четко оговаривает, что проекты федеральных законов по предметам совместного ведения направляются в органы государственной власти субъектов Российской Федерации для возможного внесения предложений и замечаний в месячный срок. До истечения указанного срока рассмотрение законопроекта во втором чтении не допускается. Однако редко когда Государственная Дума соблюдает это требование. Проекты федеральных законов приходят к нам с большим опозданием. Бывает, что на их изучение у нас остается неделя, три дня, а порой они приходят день в день к обозначенному сроку их возврата в Госдуму. Хорошо, если в ближайшее время запланировано заседание парламента, а если нет, то рассмотреть законопроект становится просто невозможно.
Зачастую инициативы законодательных органов власти национальных республик, направленные в субъекты Федерации, не находят поддержки по причине недопонимания конституционно-правового статуса республики как государства в составе Российской Федерации и его атрибутов, например, гражданства республики. В этой связи было бы целесообразным создание механизма горизонтального согласования позиций законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации, что могло бы значительно упорядочить законотворческий процесс, создать предпосылки для повышения качества принимаемых законов, а следовательно, и их эффективности.
В Конституции РФ записано, что по предметам совместного ведения принимается федеральный закон. Но если это совместное ведение, то нужно совместно и разрабатывать законы. Но такого механизма пока нет.
В 2001 году для подготовки замечаний и предложений по проектам федеральных законов в Государственный Совет Татарстана поступило свыше 700 законопроектов. Анализ показывает, что представляемые для экспертизы проекты федеральных законов нередко не согласуются с положениями Конституции Российской Федерации, а также недостаточно четко обозначают роль и степень участия субъектов Российской Федерации в решении вопросов, находящихся в совместном ведении, не учитывают договорно-конституционный характер взаимоотношений Российской Федерации с ее субъектами.
Очень серьезно в этом вопросе меня поддержал новый руководитель Совета Федерации Сергей Миронов. Им дано поручение подготовить соответствующие предложения, и надеюсь, ситуация изменится к лучшему.
Что касается федеральной Конституции, то на данном этапе я не считаю нужным ее изменять. Хотя такие попытки уже имеются: поступают предложения от политиков, поставлен вопрос о создании Конституционного Собрания. Действительно, эта Конституция нас в чем-то не устраивает, в ней немало внутренних противоречий. Однако потенциал Конституции Российской Федерации пока используется не полностью, и есть возможность серьезно по ней поработать в направлении дальнейшей демократизации власти и установления демократических принципов в отношениях субъектов Российской Федерации с Центром.
Записал Ильшат РАКИПОВ.
"Татар-информ".
