Заключения Коституционного совета

по делу о проверке конституционности пункта 2 части 2 статьи 1 и статьи 2 Закона Республики Татарстан от 12 января 2010 года № 3-ЗРТ «О соблюдении покоя граждан и тишины в ночное время» в связи с жалобой гражданина Д.А.Фролова

город Казань, 17 апреля 2012 года

Конституционный суд Республики Татарстан в составе Председателя В.Н.Демидова, судей Ф.Н.Багаутдинова, Р.А.Сахиевой, А.А.Хамматовой, А.Р.Шакараева,

с участием гражданина Д.А.Фролова, обратившегося с жалобой в Конституционный суд Республики Татарстан, представителя Государственного Совета Республики Татарстан как стороны, издавшей оспариваемый нормативный правовой акт, – председателя Комитета Государственного Совета Республики Татарстан по законности и правопорядку Ш.Ш.Ягудина, представителя Президента Республики Татарстан – главного советника отдела по законопроектной работе Государственно-правового управления Президента Республики Татарстан Д.И.Махмутова, полномочного представителя Государственного Совета Республики Татарстан – начальника Правового управления Аппарата Государственного Совета Республики Татарстан А.А.Ощепкова, полномочного представителя Кабинета Министров Республики Татарстан – Правительства Республики Татарстан – заместителя начальника Правового управления Аппарата Кабинета Министров Республики Татарстан Л.Ю.Глуховой, представителя Председателя Верховного суда Республики Татарстан – судьи Верховного суда Республики Татарстан И.Ш.Шайхиева, представителя Председателя Арбитражного суда Республики Татарстан – заместителя начальника отдела анализа и обобщения судебной практики Арбитражного суда Республики Татарстан – Р.Р.Шкаликова, представителя Прокурора Республики Татарстан – начальника Управления по надзору за исполнением федерального законодательства прокуратуры Республики Татарстан М.Х.Фатыхова, представителя Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан – заместителя начальника отдела по вопросам восстановления прав граждан аппарата Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан Р.И.Сайфутдиновой, руководствуясь статьей 109 (часть четвертая) Конституции Республики Татарстан, частями пятой и девятой статьи 3, частью первой и пунктом 1 части второй статьи 39, статьями 68, 83, 100, 101 и 103 Закона Республики Татарстан «О Конституционном суде Республики Татарстан»,

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке конституционности пункта 2 части 2 статьи 1 и статьи 2 Закона Республики Татарстан от 12 января 2010 года №3-ЗРТ «О соблюдении покоя граждан и тишины в ночное время».

Поводом к рассмотрению дела явилось обращение в форме жалобы гражданина Д.А.Фролова на нарушение его конституционных прав и свобод пунктом 2 части 2 статьи 1 и статьей 2 Закона Республики Татарстан от 12 января 2010 года №3-ЗРТ «О соблюдении покоя граждан и тишины в ночное время». Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли оспариваемые заявителем нормы Конституции Республики Татарстан.

Заслушав сообщение судьи-докладчика А.Р.Шакараева, объяснения сторон – гражданина Д.А.Фролова и представителя органа, издавшего оспариваемый нормативный правовой акт, – Ш.Ш.Ягудина, выступления приглашенных в судебное заседание представителей: от Президента Республики Татарстан – Д.И.Махмутова, от Государственного Совета Республики Татарстан – А.А.Ощепкова, от Кабинета Министров Республики Татарстан – Л.Ю.Глуховой, от Председателя Верховного суда Республики Татарстан – И.Ш.Шайхиева, от Председателя Арбитражного суда Республики Татарстан – Р.Р.Шкаликова, от Прокурора Республики Татарстан – М.Х.Фатыхова, от Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан – Р.И.Сайфутдиновой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный суд Республики Татарстан

установил:

1. В Конституционный суд Республики Татарстан обратился гражданин Д.А.Фролов с жалобой на нарушение его конституционных прав и свобод пунктом 2 части 2 статьи 1 и статьей 2 Закона Республики Татарстан от 12 января 2010 года №3-ЗРТ «О соблюдении покоя граждан и тишины в ночное время».

По мнению заявителя, оспариваемое положение пункта 2 части 2 статьи 1 указанного Закона, в соответствии с которым действие данного Закона не распространяется на действия юридических лиц и граждан при отправлении ими религиозных культов в рамках канонических требований соответствующих конфессий, нарушает его права и свободы, установленные статьями 28 (часть вторая) и 29 (часть первая) Конституции Республики Татарстан, согласно которым государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, политических взглядов, отношения к религии, убеждений, рода и характера занятий, места жительства и иных обстоятельств; любые формы ограничения прав и свобод либо установление преимуществ граждан по расовым, национальным и другим признакам запрещаются. В частности, гражданин Д.А. Фролов отмечает, что ежедневные утренние и вечерние призывы к молитве в мечетях происходят в ранние и поздние часы, когда другие граждане спят.

Кроме того, заявитель указывает, что установленный в статье 2 Закона Республики Татарстан от 12 января 2010 года №3-ЗРТ «О соблюдении покоя граждан и тишины в ночное время» период ночного времени с 23.00 часов до 6.00 часов сокращен на один час в сравнении с федеральным законодательством и ранее действовавшей редакцией статьи 3.8 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях от 19 декабря 2006 года № 80-ЗРТ (в редакции Закона Республики Татарстан от 26 декабря 2009 года №70-ЗРТ). Тем самым, по его мнению, статья 2 оспариваемого Закона противоречит статьям 52 (часть первая) и 58 (часть вторая) Конституции Республики Татарстан, устанавливающим, что каждый в Республике Татарстан имеет право на охрану здоровья; в Республике Татарстан не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.

На основании изложенного заявитель просит признать пункт 2 части 2 статьи 1 и статью 2 Закона Республики Татарстан от 12 января 2010 года №3-ЗРТ «О соблюдении покоя граждан и тишины в ночное время» не соответствующими Конституции Республики Татарстан.

Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного суда Республики Татарстан по настоящему делу являются положения пункта 2 части 2 статьи 1 и статьи 2 Закона Республики Татарстан от 12 января 2010 года №3-ЗРТ «О соблюдении покоя граждан и тишины в ночное время», согласно которым действие указанного Закона не распространяется на действия юридических лиц и граждан при отправлении ими религиозных культов в рамках канонических требований соответствующих конфессий; в целях данного Закона под ночным временем понимается период времени с 23.00 часов до 6.00 часов.

2. Оспариваемые заявителем правовые положения относятся к защите прав и свобод человека и гражданина в сфере охраны здоровья и обеспечения права каждого на отдых, которая в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт «б» части 1). По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов согласно статье 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Федеральный закон от 6 октября 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 4 июля 2003 года №95-ФЗ) предусматривает, в частности, что субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов (пункт 2 статьи 3). С учетом того, что федеральное законодательство не содержит положений, связанных с обеспечением права граждан на тишину и покой в ночное время, республиканский законодатель был правомочен урегулировать данные отношения самостоятельно.

Таким образом, принимая Закон Республики Татарстан от 12 января 2010 года №3-ЗРТ «О соблюдении покоя граждан и тишины в ночное время», Государственный Совет Республики Татарстан исходил из установленного Конституцией Российской Федерации разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов в области законодательства о защите прав и свобод человека и гражданина и правомерно реализовал полномочие, принадлежащее ему в силу статьи 75 (пункт 2) Конституции Республики Татарстан, согласно которой к ведению Государственного Совета Республики Татарстан относится законодательное регулирование по предметам ведения Республики Татарстан и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в пределах полномочий Республики Татарстан.

3. Согласно статье 37 (часть первая) Конституции Республики Татарстан каждому гарантируется свобода совести, свобода вероисповедания, включая право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними.

Данные конституционные положения корреспондируют статье 18 Всеобщей Декларации прав человека от 10 декабря 1948 года, в соответствии с которой каждый человек имеет право на свободу мысли, совести и религии; это право включает свободу менять свою религию или убеждения и свободу исповедовать свою религию или убеждения как единолично, так и сообща с другими, публичным или частным порядком в учении, богослужении и выполнении религиозных и ритуальных порядков. Аналогичные нормы содержатся в пункте 1 статьи 9 Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года, пункте 1 статьи 18 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 года и статье 1 Декларации о ликвидации всех форм нетерпимости и дискриминации на основе религии или убеждений (принята 25 ноября 1981 года Резолюцией 36/55 на 73-м пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН).

Конституционный Суд Российской Федерации, обращаясь к вопросам, связанным с реализацией свободы вероисповедания, отметил, что, по смыслу статьи 28 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 13 (часть 4), 14, 19 (части 1 и 2) и 30 (часть 1), свобода вероисповедания, право каждого объединяться с другими для исповедания той или иной религии предполагают возможность совершения религиозных обрядов и церемоний, распространения своих религиозных убеждений, религиозное обучение и воспитание, благотворительность, миссионерскую, подвижническую и иную деятельность, определяемую избранным вероучением (Постановление от 6 декабря 2011 года №26-П); законодатель, учитывая исторически сложившийся в России многоконфессиональный уклад, обязан соблюдать положение статьи 17 (часть 1) Конституции Российской Федерации о том, что в Российской Федерации гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации (Постановление от 23 ноября 1999 года №16-П).

Европейский Суд по правам человека неоднократно излагал позицию о том, что религиозная свобода представляет собой прежде всего вопрос индивидуального сознания, она также предполагает, в частности, свободу «исповедовать религию» индивидуально или совместно с другими, публично и в кругу тех, кто разделяет эту веру; право верующих на свободу вероисповедания, которое включает право исповедовать свою религию совместно с другими, охватывает ожидание того, что верующим будет позволено свободно собираться в отсутствие произвольного государственного вмешательства (пункт 99 постановления от 10 июня 2010 года по делу «Свидетели Иеговы» в Москве и другие (Jehovah’s Witnesses of Moscow and others) против Российской Федерации» и пункт 58 постановления от 5 октября 2006 года по делу «Московское отделение Армии Спасения (Moscow Branch of the Salvation Army) против Российской Федерации»). В своей практике Европейский Суд по правам человека также исходит из того, что государства обязаны обеспечить, нейтрально и беспристрастно, исповедание различных религий, верований и убеждений; их функция заключается в содействии поддержания общественного порядка, религиозной гармонии и терпимости в демократическом обществе, особенно между противостоящими группами; это касается отношений верующих и неверующих и отношений между приверженцами различных религий, верований и убеждений (пункт 107 постановления от 10 ноября 2005 года по делу «Лейла Шахин (Leyla Sahin) против Турции» и пункт 60 постановления от 18 марта 2011 года по делу «Лаутси и другие (Lautsi and others) против Италии»).

Правоотношения в области прав человека и гражданина на свободу совести и свободу вероисповедания, а также правовое положение религиозных объединений урегулированы в Федеральном законе от 26 сентября 1997 года №125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях». Согласно пункту 2 статьи 2 указанного Федерального закона права человека и гражданина на свободу совести и свободу вероисповедания регулируются федеральным законом; законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации и затрагивающие реализацию права на свободу совести и свободу вероисповедания, а также деятельность религиозных объединений, должны соответствовать данному Федеральному закону. В силу пункта 2 статьи 16 указанного Федерального закона богослужения, другие религиозные обряды и церемонии беспрепятственно совершаются в культовых зданиях и сооружениях и на относящихся к ним территориях, в иных местах, предоставленных религиозным организациям для этих целей, в местах паломничества, в учреждениях и на предприятиях религиозных организаций, на кладбищах и в крематориях, а также в жилых помещениях. При этом федеральное законодательство не содержит положений, запрещающих богослужения, молитвенные, религиозные собрания и любые другие проявления религиозных убеждений, а также отправление религиозных обрядов и церемоний в культовых зданиях и сооружениях или иных местах и объектах, специально предназначенных для этих целей, в ночное время.

Республиканский законодатель, предусматривая в оспариваемом Законе меры, направленные на обеспечение покоя граждан и тишины в ночное время, не вправе устанавливать какие-либо ограничения права на свободу совести и вероисповедания, в том числе в зависимости от времени суток, поскольку, по смыслу пункта 2 статьи 3 указанного Федерального закона, право человека и гражданина на свободу совести и свободу вероисповедания может быть ограничено только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов человека и гражданина, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно указывал, что законодатель, даже имея цель воспрепятствовать злоупотреблению правом, не может осуществлять правовое регулирование, которое посягало бы на само существо того или иного права и приводило бы к утрате его реального содержания (Постановления от 26 декабря 2005 года №14-П, от 19 июля 2011 года №17-П).

Следовательно, включение в Закон Республики Татарстан от 12 января 2010 года №3-ЗРТ «О соблюдении покоя граждан и тишины в ночное время» нормы, ограничивающей право каждого на свободу совести и вероисповедания, нарушило бы конституционный принцип разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, а также противоречило бы статье 58 (часть вторая) Конституции Республики Татарстан, запрещающей издание законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина. Оспариваемое заявителем положение не может рассматриваться и как ограничивающее равенство граждан, поскольку оно направлено на обеспечение конституционного права на свободу совести и вероисповедания и в равной мере относится ко всем конфессиям в Республике Татарстан.

На основании изложенного пункт 2 части 2 статьи 1 Закона Республики Татарстан от 12 января 2010 года №3-ЗРТ «О соблюдении покоя граждан и тишины в ночное время» правомерно предусматривает изъятие действий юридических лиц и граждан при отправлении ими религиозных культов в рамках канонических требований соответствующих конфессий из сферы регулирования указанного республиканского Закона.

Таким образом, положение пункта 2 части 2 статьи 1 Закона Республики Татарстан от 12 января 2010 года №3-ЗРТ «О соблюдении покоя граждан и тишины в ночное время», согласно которому действие указанного Закона не распространяется на действия юридических лиц и граждан при отправлении ими религиозных культов в рамках канонических требований соответствующих конфессий, не может рассматриваться как ограничивающее, умаляющее или иным образом нарушающее права и свободы человека и гражданина, гарантированные Конституцией Республики Татарстан, в том числе ее статьями 28 (часть вторая), 29 (часть первая) и 58 (часть вторая).

4. Согласно статье 50 (часть пятая) во взаимосвязи со статьей 52 (часть первая) Конституции Республики Татарстан каждый имеет право на отдых; каждый в Республике Татарстан имеет право на охрану здоровья. Тишина и покой граждан в ночное время являются одним из условий реализации права граждан на отдых и охрану здоровья.

Целевым предназначением оспариваемой нормы, как это следует из содержания и смысла Закона Республики Татарстан от 12 января 2010 года № 3-ЗРТ «О соблюдении покоя граждан и тишины в ночное время», является установление временного интервала – с 23.00 часов до 6.00 часов, в период которого запрещается совершать действия, нарушающие тишину и покой граждан. Следовательно, введение законодательного запрета на нарушение тишины и покоя граждан в ночное время уже само по себе направлено на обеспечение реализации конституционных прав на отдых и охрану здоровья и согласуется с положением статьи 31 (часть вторая) Конституции Республики Татарстан, предусматривающим, что жизнь человека и его здоровье находятся под защитой государства.

Гарантируя каждому право на отдых и право на охрану здоровья, государственную защиту здоровья, Конституция Республики Татарстан не определяет в полной мере способы, объем и механизм такой защиты. Решение этих вопросов является прерогативой республиканского законодателя, который с учетом конституционных принципов и норм в порядке реализации своих дискреционных полномочий вправе предусмотреть конкретные меры защиты права граждан на тишину и покой в ночное время. Как уже отмечал Конституционный суд Республики Татарстан, федеральный законодатель предусмотрел понятие ночного времени применительно к регулированию отношений только в определенных сферах; единое определение ночного времени, которое подлежало бы применению во всех сферах правового регулирования, в федеральном законодательстве отсутствует (постановление от 10 июня 2009 года №35-П). При этом исходя из действующего законодательства продолжительность ночного времени может устанавливаться республиканским законодателем самостоятельно, в зависимости от целей, которые преследуются регулированием тех или иных общественных отношений. Из этого следует, что статья 2 Закона Республики Татарстан от 12 января 2010 года №3-ЗРТ «О соблюдении покоя граждан и тишины в ночное время», вопреки утверждению заявителя, не ограничивает, не отменяет и не умаляет конституционные права каждого в Республике Татарстан, в том числе и гражданина Д.А. Фролова, на отдых и охрану здоровья.

Таким образом, оспариваемое положение статьи 2 Закона Республики Татарстан от 12 января 2010 года №3-ЗРТ «О соблюдении покоя граждан и тишины в ночное время», согласно которому для целей данного Закона под ночным временем понимается период времени с 23.00 часов до 6.00 часов, с учетом его места в системе действующего правового регулирования соответствует Конституции Республики Татарстан, в том числе ее статьям 52 (часть первая) и 58 (часть вторая).

Вместе с тем Конституционный суд Республики Татарстан уже обращал внимание на то, что из содержания и смысла правовых норм федерального законодательства, закрепляющих понятие ночного времени применительно к регулированию отношений в той или иной сфере, следует, что они в целом единообразно определяют границы ночного времени для целей правового регулирования соответствующих отношений и предусматривают общую продолжительность ночного времени не менее восьми часов (постановление от 10 июня 2009 года № 35-П). В этой связи установление республиканским законодателем ночного времени, в период которого запрещается совершать действия, нарушающие тишину и покой граждан, общей продолжительностью не менее восьми часов явилось бы дополнительной гарантией соблюдения прав и законных интересов граждан в сфере охраны их здоровья.

На основании изложенного, руководствуясь статьей 6, частями первой и второй статьи 66, статьями 67, 68, 69, 71, 73 и пунктом 1 части первой статьи 104 Закона Республики Татарстан «О Конституционном суде Республики Татарстан», Конституционный суд Республики Татарстан

постановил:

1. Признать положения пункта 2 части 2 статьи 1 и статьи 2 Закона Республики Татарстан от 12 января 2010 года №3-ЗРТ «О соблюдении покоя граждан и тишины в ночное время» соответствующими Конституции Республики Татарстан.

2. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

3. Согласно статье 72 Закона Республики Татарстан «О Конституционном суде Республики Татарстан» настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в газетах «Ватаным Татарстан» и «Республика Татарстан». Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного суда Республики Татарстан».

№ 48-П    Конституционный суд Республики Татарстан

Именем Республики Татарстан

по делу о проверке конституционности пункта 2.2.1.5 Положения об организации деятельности станции скорой и неотложной медицинской помощи и пункта 2.2.1.5 Положения об организации деятельности отделения скорой медицинской помощи, утвержденных приказом Министерства здравоохранения Республики Татарстан от 7 августа 2000 года № 694 «О совершенствовании организации скорой медицинской помощи населению Республики Татарстан», в связи с запросом Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан

город Казань, 21 февраля 2012 года

Конституционный суд Республики Татарстан в составе Председателя В.Н.Демидова, судей Ф.Н.Багаутдинова, Л.В.Кузьминой, Р.А.Сахиевой, А.А.Хамматовой, А.Р.Шакараева, с участием представителя Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан, обратившегося с запросом в Конституционный суд Республики Татарстан, – заместителя начальника отдела по вопросам восстановления прав граждан аппарата Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан Р.И.Сайфутдиновой, представителя Министерства здравоохранения Республики Татарстан как стороны, издавшей оспариваемый нормативный правовой акт, – начальника юридического отдела Министерства здравоохранения Республики Татарстан Т.А.Стрюковой, представителя Президента Республики Татарстан – главного советника отдела по законопроектной работе Государственно-правового управления Президента Республики Татарстан Д.И.Махмутова, полномочного представителя Государственного Совета Республики Татарстан – начальника Правового управления Аппарата Государственного Совета Республики Татарстан А.А.Ощепкова, полномочного представителя Кабинета Министров Республики Татарстан – Правительства Республики Татарстан – заместителя начальника Правового управления Аппарата Кабинета Министров Республики Татарстан Л.Ю. Глуховой, представителя Председателя Верховного суда Республики Татарстан – судьи Верховного суда Республики Татарстан И.Ш. Шайхиева, представителя Председателя Арбитражного суда Республики Татарстан – начальника отдела анализа и обобщения судебной практики Арбитражного суда Республики Татарстан К.П.Андреева, представителя Прокурора Республики Татарстан – заместителя Прокурора Республики Татарстан Г.С.Галимова, представителя Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан – начальника отдела по вопросам восстановления прав граждан аппарата Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан А.Г.Бартенева, специалиста, приглашенного в судебное заседание по ходатайству органа, издавшего оспариваемый нормативный правовой акт, – начальника Управления контроля качества медицинской помощи и развития отраслевой стандартизации Министерства здравоохранения Республики Татарстан Г.В.Лысенко,

руководствуясь статьей 109 (пункт 2 части первой) Конституции Республики Татарстан, пунктом 2 части первой статьи 3, частью первой и пунктом 1 части второй статьи 39, статьями 68, 81, 82, 83 Закона Республики Татарстан «О Конституционном суде Республики Татарстан»,

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке конституционности пункта 2.2.1.5 Положения об организации деятельности станции скорой и неотложной медицинской помощи и пункта 2.2.1.5 Положения об организации деятельности отделения скорой медицинской помощи, утвержденных приказом Министерства здравоохранения Республики Татарстан от 7 августа 2000 года № 694 «О совершенствовании организации скорой медицинской помощи населению Республики Татарстан».

Поводом к рассмотрению дела явилось обращение в форме запроса Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Республики Татарстан оспариваемые заявителем нормативные положения.

Заслушав сообщение судьи-докладчика А.А.Хамматовой, объяснения сторон – представителя заявителя Р.И.Сайфутдиновой, представителя органа, издавшего оспариваемый нормативный правовой акт, – Т.А.Стрюковой, выступления приглашенных в заседание представителей: от Президента Республики Татарстан – Д.И.Махмутова, от Государственного Совета Республики Татарстан – А.А.Ощепкова, от Кабинета Министров Республики Татарстан – Л.Ю.Глуховой, от Председателя Верховного суда Республики Татарстан – И.Ш.Шайхиева, от Председателя Арбитражного суда Республики Татарстан – К.П.Андреева, от Прокурора Республики Татарстан – Г.С.Галимова, от Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан – А.Г.Бартенева, специалиста, приглашенного в судебное заседание по ходатайству органа, издавшего оспариваемый нормативный правовой акт, – Г.В.Лысенко, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный суд Республики Татарстан

установил:

1. В Конституционный суд Республики Татарстан обратился Уполномоченный по правам человека в Республике Татарстан с запросом о проверке конституционности пункта 2.2.1.5 Положения об организации деятельности станции скорой и неотложной медицинской помощи и пункта 2.2.1.5 Положения об организации деятельности отделения скорой медицинской помощи, утвержденных приказом Министерства здравоохранения Республики Татарстан от 7 августа 2000 года № 694 «О совершенствовании организации скорой медицинской помощи населению Республики Татарстан».

Оспариваемыми пунктами установлено, что одной из задач станции скорой и неотложной медицинской помощи и отделения скорой медицинской помощи в режиме повседневной работы являются перевозки (по заявке медицинских работников) пострадавших, рожениц и больных, в том числе и инфекционных, нуждающихся в экстренной стационарной помощи. Межбольничные перевозки в рабочие дни и часы станцией (отделением) скорой медицинской помощи не осуществляются.

В своем запросе Уполномоченный по правам человека в Республике Татарстан указывает, что к ней обратилась гражданка В.Н. Воропаева с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод, из содержания которой следует, что сотрудники скорой медицинской помощи, ссылаясь на нормы пункта 2.2.1.5 Положения об организации деятельности станции скорой и неотложной медицинской помощи и пункта 2.2.1.5 Положения об организации деятельности отделения скорой медицинской помощи, отказались принять вызов на перевозку ее сына из одного медицинского учреждения в другое. По мнению гражданки В.Н. Воропаевой, это повлекло неоказание своевременной медицинской помощи больному и привело к его смерти.

Кроме того, в запросе Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан отмечается, что приказ Министерства здравоохранения Республики Татарстан от 7 августа 2000 года № 694 «О совершенствовании организации скорой медицинской помощи населению Республики Татарстан», которым утверждены указанные Положения (приложения № 1 и №3 к данному приказу), содержащие оспариваемые нормы, не был официально опубликован для всеобщего сведения.

На основании изложенного Уполномоченный по правам человека в Республике Татарстан просит Конституционный суд Республики Татарстан признать пункт 2.2.1.5 Положения об организации деятельности станции скорой и неотложной медицинской помощи и пункт 2.2.1.5 Положения об организации деятельности отделения скорой медицинской помощи, утвержденные приказом Министерства здравоохранения Республики Татарстан от 7 августа 2000 года № 694 «О совершенствовании организации скорой медицинской помощи населению Республики Татарстан», в части, устанавливающей, что межбольничные перевозки в рабочие дни и часы станцией (отделением) скорой медицинской помощи не осуществляются, противоречащими статьям 27 (часть первая), 28 (часть вторая), 29 (часть вторая), 31, 52 (часть первая) и 58 Конституции Республики Татарстан, в соответствии с которыми в Республике Татарстан признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Конституцией Республики Татарстан; государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина; в Республике Татарстан гарантируется равное право на государственную защиту прав и свобод человека и гражданина; каждый имеет право на жизнь; жизнь человека, его здоровье, личная свобода и безопасность находятся под защитой государства; каждый в Республике Татарстан имеет право на охрану здоровья, включая медицинскую помощь, которая оказывается государственными и иными учреждениями здравоохранения в установленном законом порядке; перечисление в Конституции Республики Татарстан основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание и умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина; в Республике Татарстан не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.

К началу рассмотрения настоящего дела в открытом заседании Конституционного суда Республики Татарстан приказ Министерства здравоохранения Республики Татарстан от 7 августа 2000 года № 694 «О совершенствовании организации скорой медицинской помощи населению Республики Татарстан» утратил силу согласно приказу Министерства здравоохранения Республики Татарстан от 30 декабря 2011 года №1875. Вместе с тем на основании части второй статьи 46 Закона Республики Татарстан «О Конституционном суде Республики Татарстан», с учетом позиции заявителя, считающего, что обжалуемые нормы явились правовым основанием нарушения конституционных прав и свобод человека и гражданина, утрата юридической силы указанного приказа не может препятствовать проверке конституционности его нормативных положений.

Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного суда Республики Татарстан по настоящему делу являются пункт 2.2.1.5 Положения об организации деятельности станции скорой и неотложной медицинской помощи и пункт 2.2.1.5 Положения об организации деятельности отделения скорой медицинской помощи, утвержденные приказом Министерства здравоохранения Республики Татарстан от 7 августа 2000 года № 694 «О совершенствовании организации скорой медицинской помощи населению Республики Татарстан», в части, устанавливающей, что межбольничные перевозки в рабочие дни и часы станцией (отделением) скорой медицинской помощи не осуществляются, а также указанные Положения по порядку их официального опубликования.

2. В соответствии со статьей 72 (пункт «ж» части 1) Конституции Российской Федерации координация вопросов здравоохранения, социальная защита, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В силу статьи 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

На момент принятия оспариваемых норм действовали Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 года № 5487-1 (в редакции Федерального закона от 20 декабря 1999 года № 214-ФЗ). В соответствии с пунктами 1 и 10 части первой статьи 6 указанных Основ к ведению республик в составе Российской Федерации в вопросах охраны здоровья граждан относилось в том числе принятие законодательных и иных правовых актов; координация деятельности органов государственной власти и управления, хозяйствующих субъектов, субъектов государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения в области охраны здоровья граждан.

В Республике Татарстан отношения в сфере охраны здоровья граждан регулировались Законом Республики Татарстан от 18 июня 1998 года № 1659 «Об охране здоровья граждан», частью второй статьи 38 которого предусматривалось, что скорая медицинская помощь оказывается специальной службой скорой медицинской помощи государственной системы здравоохранения в порядке, устанавливаемом Министерством здравоохранения Республики Татарстан. Часть первая статьи 8 указанного Закона определяла, что Министерство здравоохранения Республики Татарстан является органом государственного управления в области охраны здоровья граждан, осуществляющим отраслевое руководство здравоохранением в Республике Татарстан. При этом утверждение положения о Министерстве здравоохранения Республики Татарстан относилось к компетенции Кабинета Министров Республики Татарстан (пункт 4 части второй статьи 6).

Согласно пункту 7 Положения о Министерстве здравоохранения Республики Татарстан, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 16 ноября 1993 года № 656, действовавшего на момент принятия оспариваемых норм, издание приказов и инструкций, подлежащих обязательному исполнению всеми подведомственными предприятиями, учреждениями и организациями, относилось к полномочиям министра здравоохранения Республики Татарстан.

Руководствуясь вышеуказанными нормативными положениями и во исполнение приказа Министерства здравоохранения Российской Федерации от 26 марта 1999 года № 100 «О совершенствовании организации скорой медицинской помощи населению Российской Федерации», Министерство здравоохранения Республики Татарстан издало приказ от 7 августа 2000 года № 694 «О совершенствовании организации скорой медицинской помощи населению Республики Татарстан», которым, в частности, были утверждены Положение об организации деятельности станции скорой и неотложной медицинской помощи и Положение об организации деятельности отделения скорой медицинской помощи.

Таким образом, на основании действовавшего в указанный период федерального и республиканского законодательства Министерство здравоохранения Республики Татарстан было наделено полномочием по изданию нормативных правовых актов в области охраны здоровья населения, в том числе по принятию оспариваемых Положений об организации деятельности станции (отделения) скорой медицинской помощи.

3. Согласно пункту 3 части первой статьи 83 Закона Республики Татарстан «О Конституционном суде Республики Татарстан» Конституционный суд Республики Татарстан устанавливает соответствие Конституции Республики Татарстан законов Республики Татарстан и иных нормативных правовых актов по порядку принятия, издания, подписания, опубликования или введения в действие.

На момент принятия оспариваемых Положений действовала статья 40 Конституции Республики Татарстан (в редакции Закона Республики Татарстан от 31 мая 2000 года № 179), которая, в частности, устанавливала, что государственные органы, общественные объединения и должностные лица обязаны обеспечить гражданину возможность ознакомления с их решениями и иными материалами, затрагивающими его права и законные интересы. Данная норма по своему конституционно-правовому смыслу была аналогична требованиям статьи 15 (часть 3) Конституции Российской Федерации и действующей в настоящее время статьи 24 (часть третья) Конституции Республики Татарстан, согласно которым любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. При этом, как отметил Конституционный Суд Российской Федерации, указанные требования Конституции Российской Федерации в равной мере распространяются на все законы и другие нормативные акты – как федерального уровня, так и уровня субъектов Российской Федерации (Оп­ределение от 10 марта 2005 года № 71-О).

Согласно Указу Президента Республики Татарстан от 3 августа 1992 года № УП-359 «О государственной регистрации ведомственных нормативных актов Республики Татарстан» и Положению о порядке государственной регистрации ведомственных нормативных актов, утвержденному постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 25 сентября 1992 года № 529, действовавших на момент издания оспариваемых Положений, нормативные акты министерств и ведомств Республики Татарстан, затрагивающие права и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер, подлежали государственной регистрации Министерством юстиции Республики Татарстан. Кроме того, в соответствии с действовавшим в данный период Указом Президента Республики Татарстан от 7 июля 1993 года № УП-378 «О нормативных актах министерств и ведомств Республики Татарстан» и постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 9 августа 1993 года № 476 «О регистрации и опубликовании ведомственных нормативных актов» нормативные акты министерств и ведомств Республики Татарстан, затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер, принятые после 1 августа 1993 года и прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Республики Татарстан, подлежали официальному опубликованию в газетах «Советская Татария» и «Ватаным Татарстан» не позднее 10 дней после их государственной регистрации.

Аналогичное правовое регулирование государственной регистрации, официального опубликования и введения в действие нормативных правовых актов Республики Татарстан в настоящее время предусмотрено Указом Президента Республики Татарстан от 8 мая 2002 года № УП-352 «О едином банке нормативных правовых актов Республики Татарстан» (в редакции Указа Президента Республики Татарстан от 26 декабря 2008 года № УП-687), согласно которому официальное опубликование нормативных правовых актов республиканских органов исполнительной власти осуществляется в газетах «Республика Татарстан» и «Ватаным Татарстан», а также в журнале «Сборник постановлений и распоряжений Кабинета Министров Республики Татарстан и нормативных актов республиканских органов исполнительной власти» в течение десяти дней после дня их регистрации (пункт 6).

В судебном заседании представитель стороны, издавшей оспариваемый нормативный правовой акт, пояснил, что текст приказа Министерства здравоохранения Республики Татарстан от 7 августа 2000 года № 694 был опубликован в Бюллетене «Нормативно-правовые документы по здравоохранению» (Министерство здравоохранения Республики Татарстан, Казань, 2000 год) и доведен для исполнения учреждениям здравоохранения Республики Татарстан на бумажном и электронном носителях. Из указанных пояснений также следует, что данный приказ не был зарегистрирован в Министерстве юстиции Республики Татарстан и не был официально опубликован, поскольку, по мнению представителя, не являлся нормативным правовым актом, а регулировал исключительно вопросы взаимодействия подведомственных учреждений здравоохранения.

3.1. В соответствии со статьей 3 Закона Республики Татарстан от 31 октября 2002 года № 21-ЗРТ «О порядке опубликования и вступления в силу законов и иных нормативных правовых актов Республики Татарстан по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина» (в редакции Закона Республики Татарстан от 29 июля 2009 года № 32-ЗРТ) нормативным правовым актом Республики Татарстан признается письменный официальный документ установленной формы, изданный в установленном порядке и в пределах своей компетенции управомоченным на то органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и исполнение органами государственной власти и местного самоуправления, организациями и учреждениями, должностными лицами, гражданами и их объединениями на территории всей республики. При этом в систему нормативных правовых актов Республики Татарстан, подпадающих под действие указанного Закона, входят в том числе приказы и инструкции министерств, постановления, приказы и инструкции государственных комитетов, ведомств Республики Татарстан, а также положения, указания, правила и другие акты, утвержденные ими и имеющие нормативный характер,  по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации нормативный правовой характер имеют акты общего действия, адресованные персонально неопределенному кругу лиц, рассчитанные на многократное применение, которые содержат конкретизирующие нормативные предписания, общие правила (Постановление от 17 ноября 1997 года № 17-П).

Положение об организации деятельности станции скорой и неотложной медицинской помощи и Положение об организации деятельности отделения скорой медицинской помощи определяли задачи, функции, а также порядок организации и деятельности станций (отделений) скорой медицинской помощи в целях оказания скорой медицинской помощи гражданам при состояниях, угрожающих их здоровью или жизни.

Тем самым правовое регулирование, установленное оспариваемыми нормами, было осуществлено управомоченным органом государственной власти – Министерством здравоохранения Республики Татарстан – в пределах его компетенции, распространялось на неопределенный круг лиц и было рассчитано на неоднократное применение. Следовательно, вопреки утверждениям стороны, издавшей оспариваемый нормативный правовой акт, указанные Положения носили нормативный характер.

3.2. Конституция Республики Татарстан возлагает на Республику Татарстан обязанность признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина как высшую ценность (статья 2). Провозглашая Республику Татарстан социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, Конституция Республики Татарстан гарантирует каждому в Республике Татарстан право на охрану здоровья, включая медицинскую помощь, которая оказывается государственными и иными учреждениями здравоохранения в установленном законом порядке (статья 13; статья 52, часть первая).

Указанные конституционные положения соотносятся с требованиями статьи 12 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 года, предусматривающей, что меры, которые должны быть приняты государствами для полного осуществления права каждого человека на наивысший и достижимый уровень физического и психического здоровья, включают в том числе мероприятия, необходимые для создания условий, которые обеспечивали бы всем медицинскую помощь и медицинский уход в случае болезни.

Конституционный Суд Российской Федерации отмечал, что здоровье человека – высшее неотчуждаемое благо, без которого утрачивают свое значение многие другие блага и ценности. Признание основополагающей роли охраны здоровья граждан как неотъемлемого условия жизни общества, ответственности государства за сохранение и укрепление здоровья граждан предопределяет содержание правового регулирования отношений, связанных с реализацией данного конституционного права, характер норм, регламентирующих оказание гражданам медицинской помощи (Определение от 6 июня 2002 года № 115-О).

Оспариваемые Положения были направлены на организацию медицинского обеспечения взрослого и детского населения республики круглосуточной скорой и неотложной медицинской помощью, в том числе на оказание помощи пациентам, находящимся в стационарных лечебных учреждениях. Это означает, что указанные акты затрагивали права, свободы и обязанности человека и гражданина, в частности конституционные права на жизнь и охрану здоровья, и в силу этого подлежали государственной регистрации и обязательному официальному опубликованию в установленном законодательством порядке.

Как уже указывал Конституционный суд Республики Татарстан, конституционное предписание статьи 24 (часть третья) Конституции Республики Татарстан и статьи 15 (часть 3) Конституции Российской Федерации о том, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения, является одной из гарантий защиты прав и свобод человека и гражданина и носит императивный характер (постановление от 7 марта 2006 года № 19-П).

Таким образом, Положение об организации деятельности станции скорой и неотложной медицинской помощи и Положение об организации деятельности отделения скорой медицинской помощи, утвержденные приказом Министерства здравоохранения Республики Татарстан от 7 августа 2000 года № 694 «О совершенствовании организации скорой медицинской помощи населению Республики Татарстан», в полном объеме не соответствовали требованиям статьи 24 (часть третья) Конституции Республики Татарстан, поскольку не были опубликованы официально для всеобщего сведения.

4. Признание Конституционным судом Республики Татарстан указанных Положений в полном объеме не соответствующими статье 24 (часть третья) Конституции Республики Татарстан в связи с неопубликованием для всеобщего сведения в установленном порядке означает, что данные нормативные правовые акты в силу пункта 7 Указа Президента Республики Татарстан от 8 мая 2002 года № УП-352 «О едином банке нормативных правовых актов Республики Татарстан» не влекут правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений. Аналогичного подхода придерживается Конституционный Суд Российской Федерации, из содержания правовой позиции которого следует, что в силу прямых указаний Конституции Российской Федерации, иных актов, определяющих порядок опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов и юридические последствия его несоблюдения, нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, не зарегистрированный и не опубликованный в установленном порядке, не должен влечь правовые последствия, как не вступивший в силу, и не подлежит применению (Определение от 2 марта 2006 года № 58-О).

Следовательно, нормы Положений, оспариваемые Уполномоченным по правам человека в Республике Татарстан, не содержат неопределенности в вопросе их соответствия Конституции Республики Татарстан, поскольку Положения в полном объеме не должны были служить основанием для регулирования правоотношений и, соответственно, не должны были применяться и влечь правовые последствия.

Таким образом, запрос Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан о проверке конституционности пункта 2.2.1.5 Положения об организации деятельности станции скорой и неотложной медицинской помощи и пункта 2.2.1.5 Положения об организации деятельности отделения скорой медицинской помощи, утвержденных приказом Министерства здравоохранения Республики Татарстан от 7 августа 2000 года № 694 «О совершенствовании организации скорой медицинской помощи населению Республики Татарстан», в части, устанавливающей, что межбольничные перевозки в рабочие дни и часы станцией (отделением) скорой медицинской помощи не осуществляются, не является допустимым, поскольку отсутствует установленное пунктом 1 части второй статьи 39 Закона Республики Татарстан «О Конституционном суде Республики Татарстан» основание к его рассмотрению, и тем самым в силу статьи 63 данного Закона производство по настоящему делу в указанной части подлежит прекращению.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 6, 63, частями первой и второй статьи 66, статьями 67, 68, 69, 71, 73 и пунктом 2 части первой статьи 84 Закона Республики Татарстан «О Конституционном суде Республики Татарстан», Конституционный суд Республики Татарстан

постановил:

1. Признать Положение об организации деятельности станции скорой и неотложной медицинской помощи и Положение об организации деятельности отделения скорой медицинской помощи, утвержденные приказом Министерства здравоохранения Республики Татарстан от 7 августа 2000 года № 694 «О совершенствовании организации скорой медицинской помощи населению Республики Татарстан», в полном объеме не соответствующими статье 24 (часть третья) Конституции Республики Татарстан, поскольку они не были опубликованы официально для всеобщего сведения.

2. Производство по запросу Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан о проверке конституционности пункта 2.2.1.5 Положения об организации деятельности станции скорой и неотложной медицинской помощи и пункта 2.2.1.5 Положения об организации деятельности отделения скорой медицинской помощи, утвержденных приказом Министерства здравоохранения Республики Татарстан от 7 августа 2000 года № 694 «О совершенствовании организации скорой медицинской помощи населению Республики Татарстан», в части, устанавливающей, что межбольничные перевозки в рабочие дни и часы станцией (отделением) скорой медицинской помощи не осуществляются, прекратить.

3. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

4. Согласно статье 72 Закона Республики Татарстан «О Конституционном суде Республики Татарстан» настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в газетах «Ватаным Татарстан» и «Республика Татарстан». Постановление должно быть также опубликовано в «Вестнике Конституционного суда Республики Татарстан».

№ 47-П                                                                                                                                                                                                     Конституционный суд Республики Татарстан

по делу о проверке конституционности подпункта «а» пункта 1 Расчета расхода электрической энергии, потребленной внутри многоквартирного жилого дома, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 16 февраля 2009 года № 87, в связи с жалобой гражданина И.Л.Григоряна

город Казань. 20 декабря 2011 года

 Конституционный суд Республики Татарстан в составе Председателя В.Н.Демидова, судей Ф.Н.Багаутдинова, Л.В.Кузьминой, Р.А.Сахиевой, А.А.Хамматовой, А.Р.Шакараева, с участием гражданина И.Л.Григоряна, обратившегося с жалобой в Конституционный суд Республики Татарстан, представителя заявителя – А.Ю.Емельянова, представителей Кабинета Министров Республики Татарстан как стороны, издавшей оспариваемый нормативный правовой акт, – начальника юридического отдела Государственного комитета Республики Татарстан по тарифам Р.Ф.Булатова, исполняющей обязанности начальника юридического отдела Министерства строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Республики Татарстан З.Р.Минзяновой, представителя Президента Республики Татарстан – заместителя начальника Государственно-правового управления Президента Республики Татарстан А.А.Камалова, полномочного представителя Государственного Совета Республики Татарстан – начальника Правового управления аппарата Государственного Совета Республики Татарстан А.А.Ощепкова, представителя Кабинета Министров Республики Татарстан – Правительства Республики Татарстан – главного советника сектора гражданского права и хозяйственных правоотношений аппарата Кабинета Министров Республики Татарстан К.А.Козновой, представителя Председателя Верховного суда Республики Татарстан – судьи Верховного суда Республики Татарстан И.Ш.Шайхиева, представителя Председателя Арбитражного суда Республики Татарстан – начальника отдела анализа и обобщения судебной практики Арбитражного суда Республики Татарстан К.П.Андреева, представителя Прокурора Республики Татарстан — начальника Управления по надзору за исполнением федерального законодательства Прокуратуры Республики Татарстан М.Х.Фатыхова, представителя Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан – ведущего консультанта отдела по вопросам восстановления прав граждан аппарата Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан А.Т.Габдрахмановой, специалиста, приглашенного по ходатайству органа, издавшего оспариваемый нормативный правовой акт, – начальника отдела координации расчетов в жилищно-коммунальном хозяйстве Управления экономики в жилищно-коммунальном хозяйстве Министерства строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Республики Татарстан Л.Р.Гилфановой,

руководствуясь статьей 109 (часть четвертая) Конституции Республики Татарстан, частями пятой и девятой статьи 3, частью первой и пунктом 1 части второй статьи 39, статьями 68, 83, 100, 101 и 103 Закона Республики Татарстан «О Конституционном суде Республики Татарстан»,

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке конституционности подпункта «а» пункта 1 Расчета расхода электрической энергии, потребленной внутри многоквартирного жилого дома, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 16 февраля 2009 года № 87 «Об утверждении расчета расхода электрической энергии, потребленной внутри многоквартирного дома».

Поводом к рассмотрению дела явилось обращение гражданина И.Л.Григоряна в Конституционный суд Республики Татарстан с жалобой на нарушение его конституционных прав и свобод положениями оспариваемой нормы, примененной в его конкретном деле. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли оспариваемая заявителем норма Конституции Республики Татарстан.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Л.В.Кузьминой, объяснения сторон – заявителя И.Л.Григоряна, представителя заявителя А.Ю. Емельянова, представителей органа, издавшего оспариваемый нормативный правовой акт, – Р.Ф.Булатова, З.Р.Минзяновой, выступления приглашенных в заседание представителей: от Президента Республики Татарстан – А.А.Камалова, от Государственного Совета Республики Татарстан – А.А.Ощепкова, от Кабинета Министров Республики Татарстан – К.А.Козновой, от Председателя Верховного суда Республики Татарстан – И.Ш. Шайхиева, от Председателя Арбитражного суда Республики Татарстан – К.П.Андреева, от Прокурора Республики Татарстан – М.Х.Фатыхова, от Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан – А.Т.Габдрахмановой, специалиста, приглашенного в заседание по ходатайству органа, издавшего оспариваемый нормативный правовой акт, Л.Р.Гилфановой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный суд Республики Татарстан

установил:

1. В Конституционный суд Республики Татарстан обратился гражданин И.Л. Григорян с жалобой на нарушение его конституционных прав и свобод подпунктом «а» пункта 1 Расчета расхода электрической энергии, потребленной внутри многоквартирного жилого дома, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 16 февраля 2009 года № 87.

Оспариваемой нормой установлена формула расчета размера платы за потребленную электрическую энергию для жилых помещений, не оборудованных индивидуальными приборами учета, при оборудовании многоквартирного дома коллективными (общедомовыми) приборами учета и при частичном или полном отсутствии индивидуальных и (или) общих (квартирных) приборов учета.

Как следует из жалобы и приложенных к ней документов, заявитель проживает в многоквартирном доме, оборудованном коллективным (общедомовым) прибором учета электрической энергии, и является собственником квартиры, в которой по июль 2009 года отсутствовал индивидуальный прибор учета. До марта 2009 года ему начислялись платежи за электрическую энергию по формуле, установленной в подпункте 3 пункта 1 Приложения № 2 к Правилам предоставления коммунальных услуг гражданам, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 года №307. С марта 2009 года в связи с вступлением в силу постановления Кабинета Министров Республики Татарстан от 16 февраля 2009 года №87 гражданину И.Л.Григоряну указанные платежи стали начисляться по формуле, установленной в подпункте «а» пункта 1 Расчета расхода электрической энергии, потребленной внутри многоквартирного жилого дома, утвержденного данным постановлением. В связи с этим, по мнению заявителя, размер платы за электроэнергию для него увеличился. В июле 2009 года он оборудовал жилое помещение, в котором проживает, индивидуальным прибором учета электроэнергии. Гражданин И.Л.Григорян обжаловал начисление ему платежей за период с марта по июль 2009 года на основании подпункта «а» пункта 1 указанного Расчета расхода электрической энергии, потребленной внутри многоквартирного жилого дома, в Альметьевский городской суд Республики Татарстан, решением которого в иске к ОАО «Татэнергосбыт» ему было отказано. Решение по данному делу оставлено без изменения кассационной инстанцией Верховного суда Республики Татарстан.

Заявитель считает, что установленный обжалуемой нормой порядок расчета размера платы за потребленную электрическую энергию для жилых помещений, не оборудованных индивидуальными приборами учета, в многоквартирном доме, оборудованном коллективным (общедомовым) прибором учета, в период с марта по июль 2009 года нарушал его права и законные интересы как потребителя электрической энергии, используемой для бытовых нужд, и не соответствовал гарантированному Конституцией Республики Татарстан принципу равенства прав и свобод человека и гражданина.

Кроме этого, гражданин И.Л.Григорян отмечает, что наличие в федеральном и региональном законодательстве двух различных по содержанию норм, регулирующих одни и те же отношения, дает правоприменителям возможность их произвольного выбора, что является нарушением ясности и недвусмысленности правового регулирования.

В связи с этим, по мнению заявителя, положения подпункта «а» пункта 1 оспариваемого Расчета расхода электрической энергии, потребленной внутри многоквартирного жилого дома, нарушают его права и свободы, предусмотренные статьями 27 (части первая и вторая), 28 (части первая и вторая) и 51 Конституции Республики Татарстан, согласно которым в Республике Татарстан признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Конституцией Республики Татарстан; права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими; все равны перед законом и судом; государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина; Республика Татарстан защищает интересы потребителя и поддерживает общественную деятельность по защите его прав, потребители имеют право на возмещение ущерба, причиненного производителями товаров, услуг, в установленном законом порядке.

Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного суда Республики Татарстан по настоящему делу являются нормативные положения подпункта «а» пункта 1 Расчета расхода электрической энергии, потребленной внутри многоквартирного жилого дома, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 16 февраля 2009 года № 87, устанавливающие формулу расчета размера платы за потребленную электрическую энергию для жилых помещений, не оборудованных индивидуальными приборами учета, при оборудовании многоквартирного жилого дома коллективным (общедомовым) прибором учета.

2. Оспариваемые гражданином И.Л.Григоряном правовые положения затрагивают сферу жилищного законодательства. В соответствии со статьей 72 (пункт «к» части 1) во взаимосвязи со статьей 76 (части 2 и 5) Конституции Российской Федерации жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в силу чего субъекты Российской Федерации вправе осуществлять правовое регулирование жилищных отношений в соответствии с федеральными законами и при условии, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам.

Согласно указанным конституционным положениям, а также части 6 статьи 5 Жилищного кодекса Российской Федерации органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут принимать законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы, регулирующие жилищные отношения, в пределах своих полномочий на основании настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним других федеральных законов. Установление структуры платы за жилое помещение и коммунальные услуги, порядка расчета и внесения такой платы отнесено к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации (пункт 16 статьи 12 Жилищного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с этим порядок определения размера платы за коммунальные услуги с использованием приборов учета и при их отсутствии установлен постановлением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 года № 307 «О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам». Вместе с тем порядок расчета размера платы в случаях, когда объем фактически потребленной электрической энергии за расчетный период, определенный по показателям коллективного (общедомового) прибора учета в многоквартирном доме, превышает суммарный объем потребленной электрической энергии за тот же период в помещениях как оборудованных, так и не оборудованных приборами учета, то есть при наличии сверхнормативного расхода, федеральным законодательством не урегулирован.

На основании статьи 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации, части второй статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в редакции от 4 июля 2003 года) во взаимосвязи с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в Постановлении от 3 ноября 1997 года № 15-П, согласно которой совместное ведение означает, что при отсутствии федерального закона субъект Российской Федерации вправе самостоятельно урегулировать соответствующий вопрос, Кабинет Министров Республики Татарстан принял постановление от 16 февраля 2009 года № 87 «Об утверждении расчета расхода электрической энергии, потребленной внутри многоквартирного дома». Указанным постановлением, по существу, утвержден порядок расчета сверхнормативного расхода электрической энергии, потребленной внутри многоквартирного жилого дома, для жилых помещений как оборудованных, так и не оборудованных индивидуальными приборами учета.

Таким образом, утверждая постановлением от 16 февраля 2009 года № 87 Расчет расхода электрической энергии, потребленной внутри многоквартирного жилого дома, Кабинет Министров Республики Татарстан правомерно реализовал полномочие, принадлежащее ему в силу федерального законодательства и основанное на взаимосвязанных положениях статей 102 (пункты 1 и 11) и 103 Конституции Республики Татарстан, согласно которым Кабинет Министров Республики Татарстан осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, обеспечивает исполнение на территории Республики Татарстан Конституции Российской Федерации, Конституции Республики Татарстан, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов Республики Татарстан, издает постановления и распоряжения, обязательные к исполнению на всей территории Республики Татарстан, а также осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами, Конституцией Республики Татарстан и законами Республики Татарстан.

3. Провозглашая Республику Татарстан правовым государством, Конституция Республики Татарстан возлагает на Республику Татарстан обязанность признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина как высшую ценность (статья 1, часть первая; статья 2). При этом Конституция Республики Татарстан закрепляет, что граждане Российской Федерации обладают на территории Республики Татарстан всеми правами и свободами и несут равные обязанности в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Татарстан, общепризнанными принципами и нормами международного права (статья 22). Республика Татарстан защищает интересы потребителя и поддерживает общественную деятельность по защите его прав. Потребители имеют право на возмещение ущерба, причиненного производителями товаров, услуг, в установленном законом порядке (статья 51).

Указанные конституционные положения реализуются в том числе в жилищной сфере Республики Татарстан и определяют содержание и смысл правового регулирования порядка оплаты коммунальных услуг, предоставляемых гражданам-потребителям данных услуг, проживающим в многоквартирных домах.

Жилищный кодекс Российской Федерации установил единую структуру платы за жилое помещение и коммунальные услуги для всех собственников жилых помещений в многоквартирных домах. Так, пункт 2 части 2 статьи 154 данного Кодекса предусматривает, что плата за жилое помещение включает в себя плату за коммунальные услуги, а часть 4 указанной статьи устанавливает, что плата за коммунальные услуги включает в себя в том числе и плату за электроснабжение.

Согласно части 1 статьи 157 Жилищного кодекса Российской Федерации (в редакции от 23 июля 2008 года, действовавшей в указанный заявителем период) размер платы за коммунальные услуги рассчитывается исходя из объема потребляемых коммунальных услуг, определяемого по показаниям приборов учета, а при их отсутствии исходя из нормативов потребления коммунальных услуг, утверждаемых органами местного самоуправления (в субъектах Российской Федерации − городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге − органом государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации), за исключением нормативов потребления коммунальных услуг по электроснабжению и газоснабжению, утверждаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Правила предоставления коммунальных услуг гражданам устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. При этом собственник помещения в многоквартирном доме обязан нести расходы на содержание принадлежащего ему помещения, а также участвовать в расходах на содержание общего имущества в многоквартирном доме соразмерно своей доле в праве общей собственности на это имущество путем внесения платы за содержание и ремонт жилого помещения (часть 1 статьи 158 Жилищного кодекса Российской Федерации).

В силу пункта 22 Правил предоставления коммунальных услуг гражданам, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 года № 307 (в редакции от 21 июля 2008 года, действовавшей в указанный заявителем период), собственники помещений в многоквартирном доме несут обязательства по оплате коммунальных услуг исходя из показаний коллективного (общедомового) прибора учета. При оборудовании многоквартирного дома коллективными (общедомовыми) приборами учета и оборудовании отдельных помещений индивидуальными приборами учета размер платы за коммунальные услуги, потребленные в жилом помещении, не оборудованном индивидуальными приборами учета, как в случае с заявителем И.Л.Григоряном, определяется по формуле, установленной в подпункте 3 пункта 1 Приложения № 2 к указанным Правилам, а именно исходя из нормативов потребления. Однако данный порядок расчета размера платы за коммунальные услуги, включая электроснабжение, не предусматривает порядок расчета размера платы за сверхнормативный расход электрической энергии в квартирах, не оборудованных индивидуальными приборами учета и, следовательно, применяется в случае, когда объем фактически потребленной электрической энергии за расчетный период по показателям коллективного (общедомового) прибора учета в многоквартирном доме совпадает с суммарным объемом потребленной электрической энергии за тот же период в помещениях как оборудованных, так и не оборудованных приборами учета, то есть при отсутствии сверхнормативного расхода электрической энергии.

При наличии сверхнормативного расхода электрической энергии внутри многоквартирного дома расчет размера платы за потребленную электрическую энергию для жилых помещений, не оборудованных индивидуальными приборами учета, производится, как это следует из Примечания к Расчету расхода электрической энергии, потребленной внутри многоквартирного жилого дома, по формуле, установленной в оспариваемой заявителем норме.

Следовательно, указанные нормативные правовые акты − постановление Правительства Российской Федерации от 23 мая 2006 года № 307 и постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 16 февраля 2009 года № 87 − регулируют разные отношения, связанные с расчетом расхода электрической энергии в многоквартирном жилом доме, и не дублируют друг друга.

Тем самым доводы заявителя о том, что для регулирования одних и тех же отношений применяются две различные по содержанию правовые нормы, что нарушает требование ясности и недвусмысленности правового регулирования, являются необоснованными. Предусмотренные вышеназванными нормативными правовыми актами различия в правовом регулировании порядка расчета размера платы за потребленную электрическую энергию обусловлены объективно существующими факторами, а именно наличием либо отсутствием у граждан индивидуальных приборов учета и наличием либо отсутствием сверхнормативного расхода электрической энергии в многоквартирном жилом доме.

Установление указанного регулирования не может рассматриваться как нарушение гарантированного Конституцией Республики Татарстан принципа равенства (статья 28), поскольку такое правовое регулирование основано на учете объективно существующих особенностей, значимых для характеристики жилых помещений. При этом, как неоднократно отмечал Конституционный суд Республики Татарстан (постановления от 18 июля 2006 года № 21-П; от 16 апреля 2008 года № 29-П; от 23 декабря 2008 года № 32-П) со ссылкой на правоприменительную практику Комитета по правам человека, осуществляющего контроль за реализацией Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 года, право на равенство перед законом и на равную защиту закона без всякой дискриминации не означает, что любые различия в обращении являются дискриминационными, в связи с чем дифференциация, основанная на резонных и объективных критериях, не равнозначна запрещенной дискриминации по смыслу статьи 26 Пакта (пункт 13 решения Комитета от 9 апреля 1987 года № 182/1984).

Кроме того, доводы заявителя о том, что в результате применения подпункта «а» пункта 1 Расчета расхода электрической энергии, потребленной внутри многоквартирного жилого дома, нарушаются его права как потребителя, закрепленные в статье 51 Конституции Республики Татарстан, также являются необоснованными, поскольку оспариваемая норма не ограничивает его право на защиту в установленном порядке своих законных интересов в качестве потребителя услуги по электроснабжению.

Таким образом, оспариваемая заявителем норма, определяющая порядок расчета размера платы за потребленную электрическую энергию для жилых помещений, не оборудованных индивидуальными приборами учета, в многоквартирном доме, оборудованном коллективным (общедомовым) прибором учета, не может рассматриваться как ограничивающая, умаляющая или иным образом нарушающая права и свободы человека и гражданина и не противоречит Конституции Республики Татарстан, в том числе ее статьям 27 (части первая и вторая), 28 (части первая и вторая) и 51.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 6, частями первой и второй статьи 66, статьями 67, 68, 69, 71 и 73, пунктом 1 части первой статьи 104 Закона Республики Татарстан «О Конституционном суде Республики Татарстан», Конституционный суд Республики Татарстан

постановил:

1. Признать нормативные положения подпункта «а» пункта 1 Расчета расхода электрической энергии, потребленной внутри многоквартирного жилого дома, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 16 февраля 2009 года № 87 «Об утверждении расчета расхода электрической энергии, потребленной внутри многоквартирного дома», соответствующими Конституции Республики Татарстан.

2. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

3. Согласно статье 72 Закона Республики Татарстан «О Конституционном суде Республики Татарстан» настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в газетах «Ватаным Татарстан» и «Республика Татарстан». Постановление должно быть также опубликовано в «Вестнике Конституционного суда Республики Татарстан».

№ 46-П    
Конституционный суд Республики Татарстан.

по делу о проверке конституционности статьи 5.3 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях в связи с жалобой Чистопольского городского отделения Татарстанской Республиканской общественной организации инвалидов войны в Афганистане и других локальных конфликтов

город Казань, 15 ноября  2011 года

Конституционный суд Республики Татарстан в составе Председателя  В.Н. Демидова, судей Ф.Н. Багаутдинова, Р.А. Сахиевой, А.А. Хамматовой, А.Р. Шакараева, с участием представителя заявителя — Чистопольского городского отделения Татарстанской Республиканской общественной организации инвалидов войны в Афганистане и других локальных конфликтов, обратившегося  с жалобой в Конституционный суд Республики       Татарстан, — Ю.Н. Петрова, представителей Государственного Совета Республики Татарстан как стороны, издавшей оспариваемый нормативный правовой акт, – Председателя Комитета Государственного Совета Республики Татарстан по законности и правопорядку Ш.Ш. Ягудина, заместителя министра транспорта и дорожного хозяйства Республики Татарстан  – А.А. Галиахметова, начальника юридического отдела Совета Чистопольского муниципального района – К.В. Иванова, представителя Президента Республики Татарстан – главного советника отдела по законопроектной работе Государственно-правового управления Президента Республики Татарстан Ю.С. Мусина, полномочного представителя Государственного Совета Республики Татарстан – начальника Правового управления аппарата Государственного Совета Республики Татарстан А.А.Ощепкова, полномочного представителя Кабинета Министров Республики Татарстан – Правительства Республики Татарстан – заместителя начальника Правового управления аппарата Кабинета Министров Республики Татарстан Л.Ю.Глуховой, представителя Председателя Верховного суда Республики Татарстан – судьи Верховного суда Республики Татарстан И.Ш.Шайхиева, представителя Председателя Арбитражного суда Республики Татарстан – начальника отдела анализа и обобщения судебной практики Арбитражного суда Республики Татарстан К.П.Андреева, представителя Прокурора Республики Татарстан — старшего помощника Прокурора Республики Татарстан по взаимодействию с представительными (законодательными) и исполнительными органами Республики Татарстан, органами местного самоуправления Г.Ю.Синяковой, представителя Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан – заместителя начальника отдела по вопросам восстановления прав граждан аппарата Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан Р.И.Сайфутдиновой,

руководствуясь статьей 109 (часть четвертая) Конституции Республики Татарстан, частями пятой и девятой статьи 3, частью первой и пунктом 1 части второй статьи 39, статьями 68, 83, 100, 101 и 103 Закона Республики Татарстан «О Конституционном суде Республики Татарстан»,

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке конституционности статьи 5.3 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях в связи с жалобой Чистопольского городского отделения Татарстанской Республиканской общественной организации инвалидов войны в Афганистане и других локальных конфликтов.

Поводом к рассмотрению дела явилось обращение в форме жалобы Чистопольского городского отделения Татарстанской Республиканской общественной организации инвалидов войны в Афганистане и других локальных конфликтов на нарушение конституционных прав и свобод положениями статьи 5.3 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях, примененными в конкретном деле. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли оспариваемая правовая норма Конституции Республики Татарстан.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Р.А.Сахиевой, объяснения представителя заявителя Ю.Н.Петрова, представителей Государственного Совета Республики Татарстан – Ш.Ш. Ягудина, А.А. Галиахметова и К.В. Иванова, выступления приглашенных в заседание представителей: от Президента Республики Татарстан – Ю.С.Мусина, от Государственного Совета Республики Татарстан – А.А.Ощепкова, от Кабинета Министров Республики Татарстан – Л.Ю.Глуховой, от Председателя Верховного суда Республики Татарстан – И.Ш.Шайхиева, от Председателя Арбитражного суда Республики Татарстан – К.П.Андреева, от Прокурора Республики Татарстан – Г.Ю.Синяковой, от Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан – Р.И.Сайфутдиновой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный суд Республики Татарстан

установил:

1. В Конституционный суд Республики Татарстан поступило обращение в форме жалобы Чистопольского городского отделения Татарстанской Республиканской общественной организации инвалидов войны в Афганистане и других локальных конфликтов о проверке конституционности статьи 5.3 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях, введенной Законом Республики Татарстан от 5 июля 2010 года №54-ЗРТ «О внесении изменений в Кодекс Республики Татарстан об административных правонарушениях».  

Обжалуемая заявителем норма устанавливает, что осуществление пассажирских перевозок маршрутными транспортными средствами по регулярным межмуниципальным, муниципальным маршрутам, включенным в маршрутную сеть Республики Татарстан или муниципальную маршрутную сеть, без наличия заключенного с заказчиком пассажирских перевозок договора на оказание услуг по перевозке пассажиров и багажа по регулярным маршрутам влечет наложение административного штрафа на граждан, управляющих транспортным средством, в размере от двух до трех тысяч рублей; на должностных лиц  – от двадцати до тридцати тысяч рублей; на юридических лиц – от пятидесяти до шестидесяти тысяч рублей. Те же действия, совершенные повторно в течение года, влекут наложение административного штрафа на граждан, управляющих транспортным средством, в размере от четырех до пяти тысяч рублей;                                    на должностных лиц – от сорока до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц – от ста до ста двадцати тысяч рублей.

Как следует из жалобы и приложенных к ней документов, Чистопольское городское отделение Татарстанской Республиканской общественной организации инвалидов войны в Афганистане и других локальных конфликтов осуществляет перевозки пассажиров в городе Чистополе Республики Татарстан с 1999 года, имеет лицензию на осуществление перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек, выданную Управлением Государственного автодорожного надзора по Республике Татарстан Федеральной службы по надзору в сфере транспорта.

Постановлением административной комиссии при Совете Чистопольского муниципального района Республики Татарстан от 30 ноября 2010 года №732 на водителя В.А. Кузнецова, осуществляющего перевозки пассажиров по маршруту № 21 на пассажирском автобусе, принадлежащем Чистопольскому городскому отделению Татарстанской Республиканской общественной организации инвалидов войны в Афганистане и других локальных конфликтов, наложено административное наказание в виде штрафа за нарушение части первой статьи 5.3 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях. Указанное постановление административной комиссии было обжаловано в Чистопольский городской суд Республики Татарстан, решением которого от 27 декабря 2010 года оно отменено и дело направлено на новое рассмотрение. При повторном его рассмотрении административная комиссия оставила свое решение о наложении административного наказания в силе, изменив размер штрафа. Обжалованное заявителем постановление административной комиссии оставлено без удовлетворения Чистопольским городским судом Республики Татарстан. Указанное решение по данному делу оставлено также без изменения кассационной и надзорной инстанциями Верховного суда Республики Татарстан.

Как указывается в жалобе, статья 5.3 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях ущемляет права граждан и юридических лиц на осуществление одного из видов деятельности, а именно – на пассажирские перевозки автомобильным транспортом. Заявитель полагает, что оспариваемая правовая норма не согласуется с Конституцией Республики Татарстан, ухудшает положение значительной группы граждан, предпринимателей и юридических лиц. 

С учетом изложенного заявитель просит Конституционный суд Республики Татарстан признать статью 5.3 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях противоречащей положениям статей 22, 28 (часть вторая), 29, 50 (части первая и шестая), 58 (часть вторая) Конституции Республики Татарстан, согласно которым граждане Российской Федерации обладают на территории Республики Татарстан всеми правами и свободами и несут равные обязанности в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Татарстан, общепризнанными принципами и нормами международного права; государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина;  любые формы ограничения прав и свобод либо установление преимуществ граждан по расовым, национальным и другим признакам запрещаются; в Республике Татарстан гарантируется равное право на государственную защиту прав и свобод человека и гражданина; порядок осуществления, охраны и защиты конституционных прав и свобод устанавливается законами; труд свободен; каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию; государство создает условия для осуществления права на труд несовершеннолетними, инвалидами и иными гражданами, нуждающимися в социальной защите и испытывающими трудности в поиске работы; в Республике Татарстан не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.

Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного суда Республики Татарстан по настоящему делу является статья 5.3 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях, которая устанавливает ответственность за осуществление пассажирских перевозок маршрутными транспортными средствами без договора, заключенного с заказчиком перевозок в установленном порядке.

2. Оспариваемая заявителем правовая норма относится к административному законодательству. В соответствии со статьей 72      (пункт «к» части 1) Конституции Российской Федерации административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В силу указанных конституционных положений, а также  подпунктов 12 и 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» субъект Российской Федерации вправе устанавливать административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в сфере организации транспортного обслуживания населения. При этом, как указал Конституционный Суд Российской Федерации, законодатель субъекта Российской Федерации, устанавливая административную ответственность за те или иные деяния, не вправе вторгаться в те сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального закона, и обязан соблюдать общие требования, предъявляемые к установлению административной ответственности и производству по административным делам (Определение от 1 октября 1998 года №145-О).

Установление административной ответственности за осуществление пассажирских перевозок маршрутными транспортными средствами по регулярным межмуниципальным, муниципальным маршрутам, включенным в маршрутную сеть субъекта Российской Федерации или муниципальную маршрутную сеть, без наличия заключенного с заказчиком пассажирских перевозок договора на оказание услуг по перевозке пассажиров и багажа по регулярным маршрутам не отнесено к предметам ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях, предусмотренных в статье 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Кроме того, указанный Кодекс не содержит норму, закрепляющую состав аналогичного административного правонарушения. Следовательно, при отсутствии федеральной нормы, регулирующей те же правоотношения, республиканский законодатель правомочен осуществлять собственное правовое регулирование.

Таким образом, Государственный Совет Республики Татарстан, предусматривая в оспариваемой заявителем правовой норме административную ответственность за осуществление пассажирских перевозок маршрутными транспортными средствами без договора, заключенного с заказчиком перевозок в установленном порядке, правомерно исходил из закрепленного Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и реализовал полномочия, принадлежащие ему в силу статьи 75 (пункт 2) Конституции Республики Татарстан, согласно которой к ведению Государственного Совета Республики Татарстан относится законодательное регулирование по предметам ведения Республики Татарстан и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в пределах полномочий Республики Татарстан.

3. Согласно Конституции Республики Татарстан человек, его права и свободы являются высшей ценностью; признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность Республики Татарстан (статья 2); в Республике Татарстан признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Конституцией Республики Татарстан (статья 27, часть 1); осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц и наносить ущерба государственной и общественной безопасности, общественному порядку, здоровью и нравственности населения (статья 59).

Данные конституционные положения во взаимосвязи с федеральным законодательством определяют содержание республиканского правового регулирования отношений в сфере организации пассажирских перевозок транспортом общего пользования.

Федеральный закон от 10 декабря 1995 года № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» (в редакции от 19 июля 2011 года) определил в числе основных принципов обеспечения безопасности дорожного движения приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности, соблюдение интересов граждан, общества и государства (статья 3) и закрепил основные требования по обеспечению безопасности дорожного движения при эксплуатации транспортных средств (статья 16) и при осуществлении юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями деятельности, связанной с эксплуатацией транспортных средств (статья 20). Закон Республики Татарстан от 13 ноября 2006 года № 70-ЗРТ «Об организации пассажирских перевозок, осуществляемых автомобильным и городским наземным электрическим транспортом общего пользования на территории Республики Татарстан», конкретизирующий требования по обеспечению безопасности дорожного движения применительно к осуществлению пассажирских перевозок, предусматривает в качестве основных задач и принципов организации пассажирских перевозок также и необходимость обеспечения добросовестной конкуренции между перевозчиками (статья 4) и осуществление пассажирских перевозок на основе заключаемых с перевозчиками независимо от их форм собственности договоров на осуществление пассажирских перевозок (статья 5).

Указанные положения федерального и республиканского законодательства учитывают в том числе то обстоятельство, что использование транспортных средств относится к деятельности, создающей повышенную опасность для окружающих (пункт 1 статьи 1079 Гражданского кодекса Российской Федерации), и, следовательно, предполагает законодательное установление специальных требований к лицам, осуществляющим такую деятельность, включая и их повышенную ответственность.

Данное правовое регулирование корреспондирует положениям Постановления Европейского Суда по правам человека от 29 июня 2007 года по делу «О’Халлоран (O’Halloran) и Фрэнсис (Francis) против Соединенного Королевства», согласно которым пресечение нарушений на дорогах снижает уровень опасности для общества, эффективное снижение риска требует эффективного применения соответствующих мер.

Порядок организации пассажирских перевозок в республике урегулирован Законом Республики Татарстан от 13 ноября 2006 года №70-ЗРТ «Об организации пассажирских перевозок, осуществляемых автомобильным и городским наземным электрическим транспортом общего пользования на территории Республики Татарстан». В соответствии с указанным Законом заказ на транспортное обслуживание населения формируется заказчиком пассажирских перевозок путем определения перечня регулярных маршрутов в целях наиболее полного удовлетворения потребностей населения соответствующей территории в услугах пассажирского транспорта, обеспечения безопасности, качества и доступности пассажирских перевозок. Государственный (муниципальный) заказ на транспортное обслуживание населения пассажирским автомобильным транспортом размещается в порядке, предусмотренном Федеральным законом «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». По результатам размещения заказа на транспортное обслуживание населения заказчик пассажирских перевозок заключает с перевозчиком договор на организацию пассажирских перевозок по соответствующему маршруту (маршрутам) (части 1, 2 и 3 статьи 11).

Для получения заказа на транспортное обслуживание населения и последующего заключения данного договора перевозчик должен отвечать установленным в указанном Законе требованиям, в частности, он должен иметь лицензию на право осуществления маршрутных пассажирских перевозок (часть 1 статьи 14). Лицензия, будучи одним из обязательных документов для допуска перевозчика к осуществлению пассажирских перевозок по регулярным маршрутам, вопреки утверждению заявителя, сама по себе еще не дает права на оказание услуг по перевозке пассажиров. Данное право, как это следует из содержания взаимосвязанных положений, закрепленных частями 3, 4 и 5 статьи 11 Закона Республики Татарстан от 13 ноября 2006 года №70-ЗРТ «Об организации пассажирских перевозок, осуществляемых автомобильным и городским наземным электрическим транспортом общего пользования на территории Республики Татарстан», возникает на основании договора, заключенного по результатам размещения заказа на транспортное обслуживание населения между заказчиком пассажирских перевозок и перевозчиком в установленном соответствующим законодательством порядке.

При рассмотрении аналогичной жалобы Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что заключение договора на организацию пассажирских перевозок по регулярным маршрутам на основании размещения государственного (муниципального) заказа на транспортное обслуживание населения в порядке конкурса не может рассматриваться как нарушающее конституционные права и свободы заявителя (Определение от 15 ноября 2007 года № 818-О-О).

Оспариваемая заявителем норма предусматривает административную ответственность граждан, управляющих транспортными средствами, должностных и юридических лиц за осуществление пассажирских перевозок маршрутными транспортными средствами по регулярным межмуниципальным, муниципальным маршрутам, включенным в маршрутную сеть Республики Татарстан или муниципальную маршрутную сеть, без наличия заключенного с заказчиком пассажирских перевозок договора на оказание услуг по перевозке пассажиров и багажа по регулярным маршрутам. Тем самым условием наступления административной ответственности на основании оспариваемой статьи 5.3 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях является оказание услуг по перевозке пассажиров и багажа по регулярным маршрутам при отсутствии у перевозчика права на оказание данных услуг, поскольку им не заключен в установленном порядке соответствующий договор. При этом согласно абзацам десятому и одиннадцатому статьи 2 Закона Республики Татарстан от 13 ноября 2006 года № 70-ЗРТ «Об организации пассажирских перевозок, осуществляемых автомобильным и городским наземным электрическим транспортом общего пользования на территории Республики Татарстан» заказчиком пассажирских перевозок является орган исполнительной власти Республики Татарстан, орган местного самоуправления, осуществляющий размещение заказа на транспортное обслуживание населения и подписание договора на осуществление пассажирских перевозок с перевозчиком, а перевозчиком – юридическое лицо или индивидуальный предприниматель  – владелец маршрутного транспортного средства, использующий его для осуществления пассажирских перевозок. Следовательно, указанный республиканский Закон исчерпывающим образом определяет перечень субъектов, которые могут выступать в качестве сторон договора на осуществление пассажирских перевозок.

В связи с этим в случаях, когда гражданин, управляющий маршрутным транспортным средством, является индивидуальным предпринимателем и осуществляет пассажирские перевозки без наличия заключенного в установленном порядке договора, он несет административную ответственность на основании оспариваемой нормы в размере, установленном для должностного лица, как это предусмотрено статьей 2.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Если гражданин, управляющий маршрутным транспортным средством, осуществляет пассажирские перевозки по регулярным маршрутам без государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя или  юридического лица и без наличия указанного договора, он несет административную ответственность по статье 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а также в соответствии с оспариваемой нормой. Гражданин, управляющий маршрутным транспортным средством и находящийся в трудовом правоотношении  с перевозчиком, не может быть привлечен к административной ответственности на основании оспариваемой заявителем нормы, поскольку в соответствии с действующим законодательством он не является участником процедуры размещения заказа на транспортное обслуживание населения и, соответственно, не вправе выступать стороной договора, указанного в статье 5.3 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях. К административной ответственности в данном случае может привлекаться только лицо, являющееся работодателем такого гражданина.

Исходя из этого к административной ответственности, установленной оспариваемой нормой, могут быть привлечены только граждане, управляющие транспортным средством, которые являются индивидуальными предпринимателями и осуществляют пассажирские перевозки по регулярным межмуниципальным, муниципальным маршрутам, включенным в маршрутную сеть Республики Татарстан или муниципальную маршрутную сеть, без договора, заключенного с заказчиком перевозок в установленном порядке, либо осуществляют такие перевозки без государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя или юридического лица.

Конституционный суд Республики Татарстан принимает решение по делу, в том числе исходя из места оспариваемой нормы в системе нормативных правовых актов (часть вторая статьи 68 Закона Республики Татарстан «О Конституционном суде Республики Татарстан»).

На основании изложенного статья 5.3 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях в системе действующего правового регулирования и с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации и Европейского суда по правам человека является одним из элементов правового механизма, направленного на обеспечение потребностей населения в пассажирских перевозках и повышение безопасности дорожного движения при осуществлении перевозок пассажиров автомобильным транспортом по регулярным маршрутам, и, следовательно, не может рассматриваться как отменяющая, ограничивающая или иным образом нарушающая конституционные права лиц, осуществляющих пассажирские перевозки, в том числе и права заявителя.

В этой связи доводы заявителя о нарушении оспариваемой нормой требований, вытекающих из положения статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, являются необоснованными.

Таким образом, статья 5.3 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях, которая устанавливает ответственность граждан, управляющих транспортным средством, должностных и юридических лиц за осуществление пассажирских перевозок маршрутными транспортными средствами без договора, заключенного с заказчиком перевозок в установленном порядке, с учетом ее места в системе действующего правового регулирования соответствует Конституции Республики Татарстан, в том числе ее статьям 22, 28 (часть вторая), 29, 50 (части первая и шестая), 58 (часть вторая). 

На основании изложенного, руководствуясь статьей 6, частями первой и  второй статьи 66,  статьями 67, 68, 69, 71 и 73, пунктом 1 части первой статьи 104 Закона Республики Татарстан «О Конституционном суде Республики Татарстан», Конституционный суд Республики Татарстан

постановил:

1. Признать статью 5.3 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях соответствующей Конституции Республики Татарстан, поскольку согласно конституционно-правовому смыслу, выявленному в настоящем Постановлении, данная статья в системе действующего правового регулирования предусматривает привлечение к административной ответственности за осуществление пассажирских перевозок маршрутными транспортными средствами без договора, заключенного с заказчиком перевозок в установленном порядке, только тех граждан,  управляющих транспортным средством, которые являются индивидуальными предпринимателями и (или) владельцами маршрутного транспортного средства, использующими его для осуществления пассажирских перевозок, а также должностных и юридических лиц.

2. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

3. Согласно статье 72 Закона Республики Татарстан «О Конституционном суде Республики Татарстан» настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в газетах «Ватаным Татарстан» и «Республика Татарстан». Постановление должно быть также опубликовано в «Вестнике Конституционного суда Республики Татарстан».

№ 45-П                                                                                                                                                                     Конституционный суд Республики Татарстан

Именем Республики Татарстан

по делу о проверке конституционности подпункта «а» пункта 4 Правил выдачи, реализации сертификатов для обеспечения жильем многодетных семей, нуждающихся в улучшении жилищных условий, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не имеющих закрепленного за ними жилого помещения, утвержденных постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан
от 16 мая 2008 года № 326 (в редакции от 15 июня 2009 года), в связи с жалобой гражданина М.В.Добрынина

город Казань, 5 октября 2011 года

Конституционный суд Республики Татарстан в составе Председателя В.Н.Демидова, судей Ф.Н.Багаутдинова, Л.В.Кузьминой, Р.А.Сахиевой, А.А.Хамматовой, А.Р.Шакараевас участием заявителя – М.В. Добрынина, представителя заявителя – М.В.Хусаинова, представителей органа, издавшего оспариваемый нормативный правовой акт, – заместителя начальника юридического отдела Министерства труда, занятости и социальной защиты Республики Татарстан А.А.Исмагилова, ведущего советника юридического отдела Министерства строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Республики Татарстан Ф.М.Мухамадиевой, представителя Президента Республики Татарстан – главного советника отдела по законопроектной работе Государственно-правового управления Президента Республики Татарстан Ю.С.Мусина, полномочного представителя Государственного Совета Республики Татарстан – начальника Правового управления Аппарата Государственного Совета Республики Татарстан А.А.Ощепкова, полномочного представителя Кабинета Министров Республики Татарстан – Правительства Республики Татарстан – заместителя начальника Правового управления Аппарата Кабинета Министров Республики Татарстан Л.Ю.Глуховой, представителя Председателя Верховного Суда Республики Татарстан – судьи Верховного Суда Республики Татарстан Л.А.Валишина, представителя Председателя Арбитражного суда Республики Татарстан – начальника отдела анализа и обобщения судебной практики Арбитражного суда Республики Татарстан К.П.Андреева, представителя Прокурора Республики Татарстан – заместителя Прокурора Республики Татарстан Г.С.Галимова, представителя Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан – заместителя начальника отдела по вопросам восстановления прав граждан аппарата Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан Р.И.Сайфутдиновой,

руководствуясь статьей 109 (часть четвертая) Конституции Республики Татарстан, частями пятой и девятой статьи 3, частью первой и пунктом 1 части второй статьи 39, статьями 68, 83, 100, 101 и 103 Закона Республики Татарстан «О Конституционном суде Республики Татарстан»,

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке конституционности подпункта «а» пункта 4 Правил выдачи, реализации сертификатов для обеспечения жильем многодетных семей, нуждающихся в улучшении жилищных условий, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не имеющих закрепленного за ними жилого помещения, утвержденных постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 16 мая 2008 года № 326 «О внесении изменений в постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 18 декабря 2007 года № 732 «О мерах по обеспечению жильем многодетных семей, нуждающихся в улучшении жилищных условий, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не имеющих закрепленного за ними жилого помещения» (в редакции от 15 июня 2009 года).

Поводом к рассмотрению дела явилось обращение в форме жалобы гражданина М.В.Добрынина. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли оспариваемые заявителем положения Конституции Республики Татарстан.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Ф.Н.Багаутдинова, объяснения заявителя М.В.Добрынина, представителя заявителя М.В.Хусаинова, представителей стороны, издавшей оспариваемый нормативный правовой акт, – А.А.Исмагилова и Ф.М.Мухамадиевой, выступления приглашенных в судебное заседание представителей: от Президента Республики Татарстан – Ю.С.Мусина, от Государственного Совета Республики Татарстан – А.А.Ощепкова, от Кабинета Министров Республики Татарстан – Л.Ю.Глуховой, от Председателя Верховного Суда Республики Татарстан – Л.А.Валишина, от Председателя Арбитражного суда Республики Татарстан – К.П.Андреева, от Прокурора Республики Татарстан – Г.С.Галимова, от Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан – Р.И.Сайфутдиновой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный суд Республики Татарстан

установил:

1. В Конституционный суд Республики Татарстан обратился гражданин М.В.Добрынин с жалобой на нарушение его конституционных прав и свобод положениями подпункта «а» пункта 4 Правил выдачи, реализации сертификатов для обеспечения жильем многодетных семей, нуждающихся в улучшении жилищных условий, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не имеющих закрепленного за ними жилого помещения, утвержденных постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 16 мая 2008 года № 326 «О внесении изменений в постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 18 декабря 2007 года № 732 «О мерах по обеспечению жильем многодетных семей, нуждающихся в улучшении жилищных условий, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не имеющих закрепленного за ними жилого помещения» (в редакции от 15 июня 2009 года), согласно которому право на получение сертификата имеют состоящие в органах местного самоуправления на учете в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий многодетные семьи, имеющие пять и более детей, зарегистрированных и проживающих с родителями и не образовавших свои семьи.

Многодетная семья в составе матери заявителя и семерых ее детей, включая М.В.Добрынина, с 1986 года состояла на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий в администрации Советского района города Казани. В июне 2008 года членами этой семьи было подано заявление в Исполнительный комитет муниципального образования города Казани о предоставлении им сертификата на получение субсидии для приобретения жилого помещения в порядке, установленном постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 16 мая 2008 года № 326. В сентябре 2008 года указанный сертификат был выдан матери заявителя Л.В.Крапивкиной и ее пятерым детям. В связи со смертью 27 апреля 2009 года Л.В. Крапивкиной произведена замена сертификата с выдачей нового ее старшей дочери Ю.В.Слухай на семью в составе пяти человек. При этом в обоих случаях в сертификат не были включены двое детей Л.В.Крапивкиной – заявитель М.В.Добрынин и его сестра Е.А.Крапивкина, со ссылкой на то, что они имеют своих несовершеннолетних детей, то есть образовали свои семьи.

По мнению заявителя, понятие «образовавших свои семьи» в правоприменительной практике определяется исходя только из одного признака – наличия у членов многодетной семьи, претендующей на получение сертификата, своих несовершеннолетних детей. Данное обстоятельство, как указывает заявитель, послужило причиной исключения его, а также его сестры Е.А.Крапивкиной из числа членов многодетной семьи, признанных получателями субсидии.

Заявитель М.В.Добрынин считает, что такое ограничение права гражданина на получение социальной помощи недопустимо и противоречит положениям Всеобщей Декларации прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года), провозглашающим, что семья является естественной и основной ячейкой общества и имеет право на защиту со стороны общества и государства (часть третья статьи 16), Декларации прав ребенка (принята Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1959 года), которая предусматривает, что ребенок должен при всех обстоятельствах быть среди тех, кто первыми получают защиту и помощь (принцип 8), Конвенции о правах ребенка (одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 года, вступила в силу в Российской Федерации 15 сентября 1990 года), устанавливающей, что во всех действиях в отношении детей независимо от того, предпринимаются они государственными или частными учреждениями, занимающимися вопросами социального обеспечения, судами, административными или законодательными органами, первоочередное внимание уделяется наилучшему обеспечению интересов ребенка (часть первая статьи 3).

В связи с этим, по мнению заявителя, положения подпункта «а» пункта 4 оспариваемых Правил нарушают его права и свободы, предусмотренные статьями 24 (часть четвертая), 28 (части первая и вторая), 29 (часть первая), 38 (части первая и четвертая) Конституции Республики Татарстан, согласно которым общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью правовой системы Республики Татарстан; все равны перед законом и судом; государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, политических взглядов, отношения к религии, убеждений, рода и характера занятий, места жительства и иных обстоятельств; любые формы ограничения прав и свобод либо установление преимуществ граждан по расовым, национальным и другим признакам запрещаются; семья, материнство, отцовство, детство и старость находятся под защитой государства; забота о детях, их воспитание – равное право и обязанность родителей.

В соответствии с частями второй и третьей статьи 68 Закона Республики Татарстан «О Конституционном суде Республики Татарстан» Конституционный суд Республики Татарстан принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе нормативных правовых актов. Конституционный суд Республики Татарстан принимает постановления только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению в обращении.

Таким образом, предметом рассмотрения по настоящему делу являются правовые положения подпункта «а» пункта 4 Правил выдачи, реализации сертификатов для обеспечения жильем многодетных семей, нуждающихся в улучшении жилищных условий, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не имеющих закрепленного за ними жилого помещения, утвержденных постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 16 мая 2008 года № 326 (в редакции от 15 июня 2009 года), согласно которым право на получение сертификата имеют состоящие в органах местного самоуправления на учете в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий многодетные семьи, имеющие пять и более детей, зарегистрированных и проживающих с родителями и не образовавших свои семьи.

2. Оспариваемые заявителем положения затрагивают сферы социальной защиты и жилищного законодательства. Согласно статье 72 (пункты «ж» и «к» части 1) Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, а также жилищное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (статья 76, части 2 и 5, Конституции Российской Федерации).

В соответствии с подпунктом 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в редакции от 18 октября 2007 года) решение вопросов социальной поддержки семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). Также указанным Федеральным законом предусмотрено, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. Финансирование полномочий, предусмотренное настоящей статьей, не является обязанностью субъекта Российской Федерации, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из федерального бюджета (части 3 и 4 статьи 26.3.1).

Согласно статьям 102 (пункт 4) и 103 Конституции Республики Татарстан Кабинет Министров Республики Татарстан участвует в проведении единой государственной политики в области социального обеспечения, обеспечивает исполнение на территории Республики Татарстан федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов Республики Татарстан, издает постановления и распоряжения, которые обязательны к исполнению на всей территории Республики Татарстан.

Таким образом, утверждая Правила выдачи, реализации сертификатов для обеспечения жильем многодетных семей, нуждающихся в улучшении жилищных условий, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не имеющих закрепленного за ними жилого помещения, Кабинет Министров Республики Татарстан правомерно реализовал полномочие, принадлежащее ему в силу федерального и республиканского законодательства и основанное на взаимосвязанных положениях статей 102 (пункт 4) и 103 Конституции Республики Татарстан.

3. Провозглашая Республику Татарстан социальным государством (статья 13), в котором семья, материнство, отцовство, детство и старость находятся под защитой государства, государство проявляет заботу о семье, обеспечении здоровья матери и ребенка и воспитании детей (статья 38, части первая и третья), Конституция Республики Татарстан также закрепляет, что каждому гарантируется социальное обеспечение, в том числе для воспитания детей, и в иных случаях, установленных законом (статья 54, часть первая), каждый имеет право на жилище, никто не может быть произвольно лишен жилища; органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище (статья 55).

Как отмечается в решениях Конституционного Суда Российской Федерации, относя социальную защиту, включая социальное обеспечение, к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт «ж» части 1), Конституция Российской Федерации не устанавливает конкретные способы и объемы такой защиты, предоставляемой тем или иным категориям граждан. Решение этих вопросов является прерогативой законодателя, который при определении гарантий реализации прав, закрепленных статьями 38 и 39 Конституции Российской Федерации, располагает достаточно широкой свободой усмотрения в выборе мер социальной защиты семьи и детей, критериев их дифференциации, регламентации условий и порядка предоставления; он вправе также избирать и изменять формы (способы) их предоставления (Постановление от 10 ноября 2009 года № 17-П, Определение от 9 ноября 2010 года № 1439-О-О).

Осуществление государством конституционной обязанности по обеспечению гарантий социальной защиты предполагает учет особенностей положения определенных категорий граждан (многодетных семей, детей-сирот и других), для которых государственная поддержка является необходимым источником средств к существованию. Правовые основания предоставления социальной помощи, круг лиц, на которых она распространяется, ее виды и размеры устанавливаются законом, в том числе исходя из имеющихся у государства на данном этапе социально-экономического развития финансовых и иных средств и возможностей.

3.1. Указом Президента Российской Федерации от 5 мая 1992 года № 431 «О мерах по социальной поддержке многодетных семей» (в редакции от 25 февраля 2003 года) правительствам республик в составе Российской Федерации, органам исполнительной власти краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга было поручено определить категории семей, которые относятся к многодетным и нуждаются в дополнительной социальной поддержке, с учетом национальных и культурных особенностей в социально-экономическом и демографическом развитии региона (подпункт «а» пункта 1).

Постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 28 декабря 1992 года № 708 «О дополнительных мерах по социальной поддержке многодетных семей в Республике Татарстан» (в редакции от 6 декабря 2007 года) были предусмотрены меры социальной помощи в различных сферах жизни многодетным семьям, имеющим трех и более детей в возрасте до 18 лет. Семейный кодекс Республики Татарстан также установил, что многодетной семьей в Республике Татарстан признается семья, имеющая в своем составе трех и более детей в возрасте до 18 лет, в том числе усыновленных (статья 150).

Тем самым как федеральное, так и республиканское законодательство не закрепляет единого понятия многодетной семьи. При этом, как отметил Конституционный Суд Российской Федерации, нормативное содержание понятия «семья» наполняется в зависимости от целей правового регулирования различным юридическим содержанием (Определение от 5 июля 2001 года № 135-О).

Применительно к сфере жилищных отношений Указом Президента Республики Татарстан от 17 марта 2001 года № УП-216 «О дополнительных мерах по улучшению жилищных условий многодетных семей» установлено, что многодетные семьи, имеющие пять и более детей, проживающих с родителями и не образовавших свои семьи, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, относятся к категориям граждан, имеющих право на внеочередное получение жилых помещений.

Реализуя предоставленные федеральным законодательством полномочия, в целях оказания дополнительной поддержки по обеспечению жильем в том числе многодетных семей Кабинет Министров Республики Татарстан принял постановление от 18 декабря 2007 года № 732 «О мерах по обеспечению жильем многодетных семей, нуждающихся в улучшении жилищных условий, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не имеющих закрепленного за ними жилого помещения». Указанным постановлением предусмотрено предоставление многодетным семьям субсидии для приобретения жилья за счет средств бюджета Республики Татарстан.

Постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 16 мая 2008 года № 326 внесены изменения в вышеуказанное постановление, а также утверждены Правила выдачи, реализации сертификатов для обеспечения жильем многодетных семей, нуждающихся в улучшении жилищных условий, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не имеющих закрепленного за ними жилого помещения, содержащие оспариваемую норму. Данные Правила установили, что сертификат является именным свидетельством, удостоверяющим право гражданина на получение за счет средств бюджета Республики Татарстан субсидии для приобретения жилого помещения (абзац первый пункта 2). В соответствии с подпунктом «а» пункта 4 указанных Правил право на получение сертификата имеют состоящие в органах местного самоуправления на учете в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий многодетные семьи, имеющие пять и более детей, зарегистрированных и проживающих с родителями и не образовавших свои семьи.

Предоставление субсидии за счет средств бюджета Республики Татарстан для приобретения жилого помещения путем выдачи соответствующего сертификата выступает в качестве одной из форм реализации конституционного права на жилище, предусмотренных для отдельных категорий граждан (пункт 2 статьи 2 Жилищного кодекса Российской Федерации).

По своей правовой природе мера социальной поддержки в виде предоставления на безвозмездной основе субсидии для обеспечения жильем многодетных семей не относится к обязательным видам социального обеспечения и, по существу, выступает в качестве дополнительного способа повышения уровня жизни указанных семей. При этом многодетные семьи обладают правом выбора в вопросе о том, воспользоваться ли им указанной жилищной субсидией или сохранить свое право на внеочередное получение жилого помещения, предусмотренное Указом Президента Республики Татарстан от 17 марта 2001 года № УП-216 «О дополнительных мерах по улучшению жилищных условий многодетных семей».

Кроме этого, Республика Татарстан в силу федерального законодательства самостоятельно определяет условия и порядок предоставления субсидии для обеспечения жильем многодетных семей, принимая во внимание в том числе и возможности бюджета республики. Данная мера социальной поддержки носит целевой характер и предоставляется многодетной семье, которая состоит в органах местного самоуправления на учете в качестве нуждающейся в улучшении жилищных условий и характеризуется признаками, предусмотренными в оспариваемых положениях: определенным количеством детей, зарегистрированных и проживающих с родителями и не образовавших свои семьи.

Установление указанных условий приобретения права на субсидию не может рассматриваться как нарушение гарантированного Конституцией Республики Татарстан принципа равенства (статья 28), поскольку такое правовое регулирование обусловлено объективно существующим различием между членами многодетной семьи, одни из которых образовали свою собственную семью, а другие – нет. При этом, как неоднократно отмечал Конституционный суд Республики Татарстан (постановления от 18 июля 2006 года № 21-П; от 16 апреля 2008 года № 29-П; от 23 декабря 2008 года № 32-П) со ссылкой на правоприменительную практику Комитета по правам человека, осуществляющего контроль за реализацией Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 года, право на равенство перед законом и на равную защиту закона без всякой дискриминации не означает, что любые различия в обращении являются дискриминационными, в связи с чем дифференциация, основанная на резонных и объективных критериях, не равнозначна запрещенной дискриминации по смыслу статьи 26 Пакта (пункт 13 решения Комитета от 9 апреля 1987 года № 182/1984).

Предоставление многодетным семьям, имеющим пять и более детей, зарегистрированных и проживающих с родителями и не образовавших свои семьи, указанной субсидии является финансовой поддержкой государства в целях приобретения жилого помещения (абзац второй пункта 2 Правил). Эта мера социальной поддержки многодетных семей направлена на обеспечение им достойных условий существования, повышение уровня их социальной защиты и в конечном итоге – на достижение цели социального государства – создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (статья 13 Конституции Республики Татарстан). Предоставление субсидии также отвечает и положениям статьи 38 Конституции Республики Татарстан о том, что семья, материнство, отцовство, детство и старость находятся под защитой государства; государство проявляет заботу о семье, обеспечении здоровья матери и ребенка и воспитании детей (части первая и третья).

Данному правовому регулированию корреспондируют положения пункта 1 статьи 10 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 года о том, что семье, являющейся естественной и основной ячейкой общества, должны предоставляться по возможности самая широкая охрана и помощь, в особенности при ее образовании и пока на ее ответственности лежит забота о несамостоятельных детях и их воспитании; положения пункта 3 статьи 27 Конвенции о правах ребенка от 20 ноября 1989 года, согласно которым государства-участники в соответствии с национальными условиями и в пределах своих возможностей принимают необходимые меры по оказанию помощи родителям и другим лицам, воспитывающим детей, в осуществлении этого права и, в случае необходимости, оказывают материальную помощь и поддерживают программы, особенно в отношении обеспечения питанием, одеждой и жильем; положения принципа 6 Декларации прав ребенка от 20 ноября 1959 года о желательности предоставления многодетным семьям государственных или иных пособий на содержание детей; статья 16 Европейской Социальной Хартии (пересмотренной) от 3 мая 1996 года, ратифицированной Федеральным законом от 3 июня 2009 года № 101-ФЗ, согласно которой в целях обеспечения необходимых условий для всестороннего развития семьи как основной ячейки общества Стороны обязуются содействовать экономической, правовой и социальной защите семейной жизни, в частности посредством социальных и семейных пособий, налоговых льгот, предоставления жилья семье, помощи молодым семьям и других соответствующих мер.

Тем самым доводы заявителя о том, что оспариваемая норма противоречит международным стандартам в области прав человека, являются необоснованными.

Таким образом, оспариваемые правовые положения сами по себе не отменяют и не умаляют конституционное право заявителя на жилище и не противоречат Конституции Республики Татарстан, в том числе ее статьям 24 (часть четвертая), 28 (части первая и вторая), 29 (часть первая), 38 (части первая и третья) и 55.

3.2. Признание оспариваемых заявителем правовых положений соответствующими Конституции Республики Татарстан не препятствует совершенствованию правового регулирования предоставления субсидии для обеспечения жильем многодетных семей. Конституционный суд Республики Татарстан обращает внимание на то, что оспариваемые положения требуют дополнительного урегулирования с целью устранения возможности их неоднозначного толкования правоприменителем. Детализация в оспариваемой норме возрастного критерия либо указание на независимость от данного критерия, в соответствии с которым дети признаются членами многодетной семьи, а также указание на юридические признаки, характеризующие образование членом многодетной семьи своей собственной семьи, способствовали бы определенности, ясности и недвусмысленности правового регулирования предоставления субсидии для обеспечения жильем многодетных семей.

На основании изложенного, руководствуясь статьей 6, частью первой и второй статьи 66, частями первой, второй и шестой статьи 67, статьями 68, 69, 71 и 73, пунктом 1 части первой статьи 104 Закона Республики Татарстан «О Конституционном суде Республики Татарстан», Конституционный суд Республики Татарстан

постановил:

1. Признать подпункт «а» пункта 4 Правил выдачи, реализации сертификатов для обеспечения жильем многодетных семей, нуждающихся в улучшении жилищных условий, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не имеющих закрепленного за ними жилого помещения, утвержденных постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 16 мая 2008 года № 326 (в редакции от 15 июня 2009 года), соответствующим Конституции Республики Татарстан.

2. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

3. Согласно статье 72 Закона Республики Татарстан «О Конституционном суде Республики Татарстан» настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в газетах «Ватаным Татарстан» и «Республика Татарстан». Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного суда Республики Татарстан».

№ 44-П                                                                           Конституционный суд Республики Татарстан 

по делу о проверке конституционности отдельных положений Порядка предоставления единого месячного социального проездного билета и единого месячного детского социального проездного билета в Республике Татарстан, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 7 апреля 2005 года №161

(в редакции от 30 декабря 2010 года), в связи с жалобой некоммерческих партнерств «Ассоциация перевозчиков Закамья» и «Союз автотранспортных перевозчиков»

г. Казань, 26 апреля 2011 года

Конституционный суд Республики Татарстан в составе Председателя В.Н.Демидова, судей Ф.Н.Багаутдинова, Л.В.Кузьминой, Р.А.Сахиевой, А.А.Хамматовой, А.Р.Шакараева, с участием представителя заявителей – некоммерческих партнерств «Ассоциация перевозчиков Закамья» и «Союз автотранспортных перевозчиков», обратившихся с жалобой в Конституционный суд Республики Татарстан, – Д.Р.Гарафова, представителей Кабинета Министров Республики Татарстан как стороны, издавшей оспариваемый нормативный правовой акт, – главного советника сектора гражданского права и хозяйственных правоотношений Правового управления Аппарата Кабинета Министров Республики Татарстан К.А.Козновой, заместителя начальника юридического отдела Министерства финансов Республики Татарстан И.В.Ерашовой, представителя Президента Республики Татарстан – главного советника отдела правовой экспертизы Государственно-правового управления Президента Республики Татарстан И.А.Гомзика, полномочного представителя Государственного Совета Республики Татарстан – начальника Правового управления Аппарата Государственного Совета Республики Татарстан А.А.Ощепкова, полномочного представителя Кабинета Министров Республики Татарстан – Правительства Республики Татарстан – заместителя начальника Правового управления Аппарата Кабинета Министров Республики Татарстан Л.Ю.Глуховой, представителя Председателя Верховного суда Республики Татарстан – судьи Верховного суда Республики Татарстан И.Ш.Шайхиева, представителя Председателя Арбитражного суда Республики Татарстан – начальника отдела анализа и обобщения судебной практики Арбитражного суда Республики Татарстан – К.П.Андреева, представителя Прокурора Республики Татарстан – начальника Управления по надзору за исполнением федерального законодательства прокуратуры Республики Татарстан М.Х.Фатыхова, представителя Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан – ведущего консультанта аппарата Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан Р.И.Сайфутдиновой, специалиста, приглашенного в судебное заседание по ходатайству органа, издавшего оспариваемый нормативный правовой акт, – ведущего консультанта отдела пассажирских перевозок Министерства транспорта и дорожного хозяйства Республики Татарстан И.В.Староверовой,

руководствуясь статьей 109 (часть 4) Конституции Республики Татарстан, частями пятой и девятой статьи 3, частью первой и пунктом 1 части второй статьи 39, статьями 68, 83, 100, 101 и 103 Закона Республики Татарстан «О Конституционном суде Республики Татарстан»,

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке конституционности отдельных положений Порядка предоставления единого месячного социального проездного билета и единого месячного детского социального проездного билета в Республике Татарстан, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 7 апреля 2005 года №161 (в редакции от 30 декабря 2010 года).

Поводом к рассмотрению дела явилось обращение в форме жалобы некоммерческих партнерств «Ассоциация перевозчиков Закамья» и «Союз автотранспортных перевозчиков». Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли оспариваемые заявителями нормы Конституции Республики Татарстан.

Заслушав сообщение судьи-докладчика А.Р.Шакараева, объяснения представителя заявителей Д.Р.Гарафова, представителей стороны, принявшей оспариваемый нормативный правовой акт, – К.А.Козновой и И.В.Ерашовой, выступления приглашенных в судебное заседание представителей: от Президента Республики Татарстан – И.А.Гомзика, от Государственного Совета Республики Татарстан – А.А.Ощепкова, от Кабинета Министров Республики Татарстан – Л.Ю.Глуховой, от Председателя Верховного суда Республики Татарстан – И.Ш.Шайхиева, от Председателя Арбитражного суда Республики Татарстан – К.П.Андреева, от Прокурора Республики Татарстан – М.Х.Фатыхова, от Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан – Р.И.Сайфутдиновой, специалиста, приглашенного в судебное заседание по ходатайству органа, издавшего оспариваемый нормативный правовой акт, – И.В.Староверовой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный суд Республики Татарстан

установил:

1. В Конституционный суд Республики Татарстан обратились некоммерческие партнерства «Ассоциация перевозчиков Закамья» и «Союз автотранспортных перевозчиков» с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод отдельными положениями Порядка предоставления единого месячного социального проездного билета и единого месячного детского социального проездного билета в Республике Татарстан, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 7 апреля 2005 года №161 (в редакции от 30 декабря 2010 года).

Заявители указывают, что согласно пункту 1 Методики расчета размера компенсаций из бюджета Республики Татарстан расходов транспортным организациям в связи с оказанием транспортных услуг гражданам по единому месячному социальному проездному билету и единому месячному детскому социальному проездному билету, являющейся приложением к указанному Порядку, компенсация из бюджета Республики Татарстан расходов транспортным организациям в связи с оказанием транспортных услуг по единому месячному социальному проездному билету и единому месячному детскому социальному проездному билету определяется по формуле, в которой принимается к расчету 50 поездок в месяц. Как указывают заявители, компенсация расходов, исходя из количества 50 поездок, полностью не покрывает убытки, понесенные ими в связи с перевозкой граждан по социальным проездным документам. Изготовленные на бумажном носителе указанные социальные проездные документы не позволяют установить реальное количество поездок, совершенных льготными категориями граждан. Тем самым, как отмечают заявители, на основании оспариваемых норм часть расходов в связи с оказанием транспортных услуг гражданам по единому месячному социальному проездному билету и единому месячному детскому социальному проездному билету возлагается на транспортные организации, предоставляющие эти услуги.

Заявители считают, что оспариваемые правовые положения нарушают их конституционные права и свободы, установленные статьями 27 (часть 1), 49 и 59 Конституции Республики Татарстан, в соответствии с которыми в Республике Татарстан признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Конституцией Республики Татарстан; право частной собственности охраняется законом; осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц и наносить ущерба государственной и общественной безопасности, общественному порядку, здоровью и нравственности населения.

По этим основаниям заявители просят Конституционный суд Республики Татарстан признать оспариваемые положения Порядка предоставления единого месячного социального проездного билета и единого месячного детского социального проездного билета в Республике Татарстан, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 7 апреля 2005 года №161 (в редакции от 30 декабря 2010 года), не соответствующими Конституции Республики Татарстан.

В силу части третьей статьи 68 Закона Республики Татарстан «О Конституционном суде Республики Татарстан» Конституционный суд Республики Татарстан принимает постановления только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению в обращении.

   Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного суда Республики Татарстан по настоящему делу являются правовые положения пункта 1 Методики расчета размера компенсаций из бюджета Республики Татарстан расходов транспортным организациям в связи с оказанием транспортных услуг гражданам по единому месячному социальному проездному билету и единому месячному детскому социальному проездному билету, являющейся приложением к Порядку предоставления единого месячного социального проездного билета и единого месячного детского социального проездного билета в Республике Татарстан, утвержденному постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 7 апреля 2005 года №161 (в редакции от 30 декабря 2010 года), согласно которым размер компенсаций из бюджета Республики Татарстан расходов транспортным организациям в муниципальном районе (городском округе) в связи с оказанием транспортных услуг гражданам по единому месячному социальному проездному билету и единому месячному детскому социальному проездному билету определяется по формуле, в которой принимается к расчету 50 поездок в месяц.

2. Оспариваемые заявителями правовые положения относятся к сфере социальной защиты, которая в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт «ж» части 1). По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (статья 76, части 2 и 5, Конституции Российской Федерации).

Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 7 апреля 2005 года №161 (в редакции от 30 декабря 2010 года), которым утверждены оспариваемые заявителями нормативные положения, регулирует порядок и условия предоставления единого месячного социального проездного билета и единого месячного детского социального проездного билета в Республике Татарстан, а также отношения по компенсации расходов транспортным организациям в связи с оказанием транспортных услуг гражданам по указанным социальным проездным документам.

Согласно положениям подпункта 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» решение вопросов организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение) относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

В Республике Татарстан отношения в сфере организации пассажирских перевозок, осуществляемых автомобильным и городским наземным электрическим транспортом общего пользования по транспортному обслуживанию населения по регулярным межмуниципальным и муниципальным маршрутам, регулируются Законом Республики Татарстан от 13 ноября 2006 года №70-ЗРТ (в редакции от 29 июня 2009 года) «Об организации пассажирских перевозок, осуществляемых автомобильным и городским наземным электрическим транспортом общего пользования на территории Республики Татарстан».

С учетом того что федеральное законодательство не содержит предписания об уровне правового регулирования механизма расчета размера компенсаций расходов транспортным организациям в связи с оказанием транспортных услуг гражданам по социальным проездным документам, республиканский законодатель предоставил это полномочие Кабинету Министров Республики Татарстан. В соответствии со статьей 7 указанного Закона Республики Татарстан Кабинет Министров Республики Татарстан утверждает методику расчета и порядок возмещения из средств бюджета Республики Татарстан расходов перевозчиков, связанных с перевозкой пассажиров по социальным проездным документам и других пассажиров, пользующихся льготами, а также обслуживанием межмуниципальных маршрутов по регулируемым тарифам, установленным ниже себестоимости перевозок.

Таким образом, утверждая в постановлении от 7 апреля 2005 года №161 (в редакции от 30 декабря 2010 года) Порядок предоставления единого месячного социального проездного билета и единого месячного детского социального проездного билета в Республике Татарстан и Методику расчета размера компенсаций из бюджета Республики Татарстан расходов транспортным организациям в связи с оказанием транспортных услуг гражданам по единому месячному социальному проездному билету и единому месячному детскому социальному проездному билету, являющуюся приложением к указанному Порядку, Кабинет Министров Республики Татарстан правомерно реализовал полномочие, принадлежащее ему в силу федерального и республиканского законодательства и основанное на взаимосвязанных положениях статей 4 (часть 1), 102 (пункты 4 и 11) и 103 Конституции Республики Татарстан.

3. Провозглашая Республику Татарстан социальным государством (статья 13), в котором каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (статья 54, часть 1), Конституция Республики Татарстан также закрепляет, что собственность неприкосновенна; ограничение прав собственника при владении, пользовании, распоряжении законно приобретенным имуществом не допускается, кроме случаев, предусмотренных федеральным законом (статья 19, часть 1). При этом осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц и наносить ущерба государственной и общественной безопасности, общественному порядку, здоровью и нравственности населения (статья 59).

Указанные конституционные положения определяют содержание правового регулирования в том числе и отношений в сфере пассажирских перевозок.

Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 13 июля 2010 года №16-П отметил, что, поскольку право на занятие предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельностью реализуется его субъектами на основе принципа юридического равенства и при этом не должны нарушаться права и свободы других лиц (статья 17, часть 3; статья 19, части 1 и 2, Конституции Российской Федерации), государство при осуществлении регулирования и защиты данного конституционного права, в том числе посредством гражданского и административного законодательства и установления правовых основ единого рынка (статья 71, пункты «ж», «о»; статья 72, пункт «к» части 1, Конституции Российской Федерации), призвано обеспечивать баланс прав и обязанностей всех участников рыночных отношений.

Обязанность возместить транспортным организациям понесенные ими расходы за счет средств соответствующего бюджета в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, закреплена Гражданским кодексом Российской Федерации (пункт 5 статьи 790). Следовательно, Республика Татарстан, определив меры социальной поддержки отдельных категорий граждан в виде проезда по социальным проездным документам, обязана установить и правовые механизмы для их надлежащего обеспечения, в том числе и порядок компенсации расходов транспортным организациям в связи с оказанием транспортных услуг гражданам по единому месячному социальному проездному билету и единому месячному детскому социальному проездному билету.

В силу этого часть 4 статьи 14 Закона Республики Татарстан от 13 ноября 2006 года №70-ЗРТ (в редакции от 29 июня 2009 года) «Об организации пассажирских перевозок, осуществляемых автомобильным и городским наземным электрическим транспортом общего пользования на территории Республики Татарстан» предусматривает, что перевозчику, осуществляющему перевозку пассажиров по социальным проездным документам и других пассажиров, пользующихся льготами, а также обслуживание маршрутов по регулируемым тарифам, установленным ниже себестоимости перевозок, возмещаются его расходы, связанные с этими перевозками, из средств соответствующего бюджета.

Данное правовое регулирование корреспондирует положениям частей 2 и 3 статьи 22 Модельного закона о транспортной деятельности (принят в г. Санкт-Петербурге 31 октября 2007 года Постановлением 29-8 на 29-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ), согласно которым национальными законами могут устанавливаться льготы по оплате транспортных работ и/или услуг отдельным категориям граждан, а также в случаях и порядке, предусмотренных актами национального законодательства, может устанавливаться фиксированная плата (тариф, ставка, сбор); если установленная фиксированная плата (тариф, ставка, сбор) не покрывает затрат на транспортные работы и/или услуги, то эти затраты, а также расходы, связанные с предоставлением льгот, возмещаются из средств бюджета того уровня, органом государственной власти которого принято решение об установлении фиксированной платы (тарифа, ставки, сбора) или предоставлении льготы.

Оспариваемые нормативные положения, закрепляющие порядок расчета компенсаций выпадающих доходов транспортным организациям, имеют целью как обеспечение предоставления мер социальной поддержки отдельным категориям граждан в Республике Татарстан при проезде транспортом общего пользования городского и пригородного сообщения, так и реализацию права соответствующих перевозчиков на возмещение из средств бюджета Республики Татарстан их расходов, возникающих в связи с предоставлением транспортных услуг населению по социальным проездным документам. Тем самым оспариваемые нормативные положения по своему назначению, содержанию и правовому смыслу направлены в том числе и на обеспечение баланса частных и публичных интересов при осуществлении пассажирских перевозок транспортом общего пользования на территории Республики Татарстан.

При этом оспариваемый расчетный показатель установлен Кабинетом Министров Республики Татарстан в соответствии с Порядком заполнения и представления форм федерального государственного статистического наблюдения №3-автотранс «Сведения о наличии и использовании автомобильного транспорта», №65-автотранс «Сведения о продукции автомобильного транспорта», №1-автотранс «Сведения о работе пассажирского автомобильного транспорта», утвержденным постановлением Федеральной службы государственной статистики от 19 января 2007 года №9. Согласно положениям пункта 54 указанного Порядка при продаже гражданам единых месячных социальных проездных билетов, дающих право проезда на всех городских и пригородных маршрутах, количество поездок в месяц устанавливается органами местного самоуправления на основании результатов проведенных натурных обследований, согласованных с органами государственной статистики, или принимается равным 50 (суммарно во внутригородском и пригородном сообщениях).

Подобный подход к правовому регулированию расчетного показателя количества поездок в оспариваемой норме при отсутствии данных учета фактически совершенных гражданами поездок по социальным проездным документам в полной мере согласуется с положениями статей 27 (часть 1), 49 и 59 Конституции Республики Татарстан, устанавливающими, что в Республике Татарстан признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Конституцией Республики Татарстан; право частной собственности охраняется законом; осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. Такое правовое регулирование также отвечает требованиям четкости, непротиворечивости и необходимости соблюдения баланса частных и публичных интересов, принципа формальной определенности закона, предполагающего точность и ясность законодательных предписаний, выраженным в ряде правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации (Постановления от 14 июля 2005 года №9-П, от 18 июля 2008 года №10-П, от 14 мая 2009 года №8-П, от 13 июля 2010 года №15-П).

Европейский Суд по правам человека в своих решениях также отмечает, что закон во всяком случае должен отвечать установленному Конвенцией о защите прав человека и основных свобод стандарту, требующему, чтобы законодательные нормы были сформулированы с достаточной четкостью и позволяли лицу предвидеть, прибегая в случае необходимости к юридической помощи, с какими последствиями могут быть связаны те или иные его действия (Постановления от 24 мая 2007 года по делу «Игнатов (Ignatov) против России», от 28 июня 2007 года по делу «Шухардин (Shukhardin) против России»).

Заявители, оспаривая конституционность правовых положений пункта 1 Методики расчета размера компенсаций из бюджета Республики Татарстан расходов транспортным организациям, указывают на недостаточность размера расчетного показателя количества поездок в месяц для компенсации в полном объеме их расходов, связанных с перевозкой граждан по социальным проездным документам. Однако исследование вопроса полноты и достаточности размера компенсации расходов, понесенных транспортными организациями в связи с проездом граждан по социальным проездным документам, предполагает установление фактических обстоятельств дела, что не входит в компетенцию Конституционного суда Республики Татарстан, поскольку в силу части девятой статьи 3 Закона Республики Татарстан «О Конституционном суде Республики Татарстан» Конституционный суд Республики Татарстан решает исключительно вопросы права и при осуществлении конституционного судопроизводства воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов государственной власти Республики Татарстан.

Таким образом, правовые положения пункта 1 Методики расчета размера компенсаций из бюджета Республики Татарстан расходов транспортным организациям в связи с оказанием транспортных услуг гражданам по единому месячному социальному проездному билету и единому месячному детскому социальному проездному билету, являющейся приложением к Порядку предоставления единого месячного социального проездного билета и единого месячного детского социального проездного билета в Республике Татарстан, утвержденному постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 7 апреля 2005 года №161 (в редакции от 30 декабря 2010 года), устанавливающие, что размер компенсаций из бюджета Республики Татарстан расходов транспортным организациям в муниципальном районе (городском округе) в связи с оказанием транспортных услуг гражданам по единому месячному социальному проездному билету и единому месячному детскому социальному проездному билету определяется по формуле, в которой принимается к расчету 50 поездок в месяц, не отменяют и не ограничивают права и свободы заявителей и не противоречат Конституции Республики Татарстан.

4. Признание оспариваемых заявителями правовых положений соответствующими Конституции Республики Татарстан не препятствует совершенствованию правового механизма компенсации транспортным организациям расходов, связанных с перевозкой граждан по социальным проездным документам, с тем чтобы обеспечить возмещение указанных расходов в полном объеме.

Постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 5 июня 2008 года №373 утвержден Порядок предоставления электронного единого именного социального проездного билета в Республике Татарстан. Электронный единый именной социальный проездной билет в соответствии с пунктом 1 указанного Порядка вводится взамен единого месячного социального проездного билета и единого месячного детского социального проездного билета в муниципальном образовании, на территории которого действует автоматизированная система оплаты проезда в городском общественном транспорте и автомобильном транспорте пригородного сообщения. При расчете компенсации из бюджета Республики Татарстан транспортным организациям расходов, понесенных в связи с оказанием транспортных услуг в тех муниципальных образованиях, где введена автоматизированная система оплаты проезда, применяются данные учета фактически перевезенных граждан по электронным единым именным социальным проездным билетам.

Введение указанной системы оплаты проезда на всей территории Республики Татарстан в условиях рыночной экономики и с учетом гражданско-правовой природы договора перевозки пассажиров транспортом общего пользования отвечает интересам как государства, установившего льготы по проезду отдельным категориям граждан, так и интересам транспортных организаций, осуществляющих предпринимательскую деятельность по перевозке пассажиров. В соответствии с этим должны определяться и источники финансирования данных мероприятий. При этом введение автоматизированной системы оплаты проезда на всей территории Республики Татарстан отвечало бы общеправовому принципу справедливости и явилось бы дополнительной гарантией соблюдения прав и законных интересов граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, и юридических лиц, оказывающих транспортные услуги населению.

Такой подход согласуется с правовой позицией Европейского Суда по правам человека, в соответствии с которой лишение лица собственности без выплаты денежной суммы, соразмерной стоимости имущества, как правило, представляет собой непропорциональное вмешательство, которое не может быть обосновано на основании статьи 1 протокола №1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Условия компенсации, закрепленные применяемыми законодательными нормами, являются существенными для решения вопроса о том, соблюдает ли оспариваемая мера необходимый и справедливый баланс и, особенно, не возлагает ли она на заявителей несоразмерное бремя (Постановление от 29 марта 2006 года по делу «Скордино (Scordino) против Италии (№1)»).

На основании изложенного, руководствуясь статьей 6, частями первой и второй статьи 66, статьями 67, 68, 69, 71, 73 и пунктом 1 части первой статьи 104 Закона Республики Татарстан «О Конституционном суде Республики Татарстан», Конституционный суд Республики Татарстан

постановил:

1. Признать правовые положения пункта 1 Методики расчета размера компенсаций из бюджета Республики Татарстан расходов транспортным организациям в связи с оказанием транспортных услуг гражданам по единому месячному социальному проездному билету и единому месячному детскому социальному проездному билету, являющейся приложением к Порядку предоставления единого месячного социального проездного билета и единого месячного детского социального проездного билета в Республике Татарстан, утвержденному постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 7 апреля 2005 года №161 (в редакции от 30 декабря 2010 года), устанавливающие, что размер компенсаций из бюджета Республики Татарстан расходов транспортным организациям в муниципальном районе (городском округе) в связи с оказанием транспортных услуг гражданам по единому месячному социальному проездному билету и единому месячному детскому социальному проездному билету определяется по формуле, в которой принимается к расчету 50 поездок в месяц, соответствующими Конституции Республики Татарстан.

2. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

3. Согласно статье 72 Закона Республики Татарстан «О Конституционном суде Республики Татарстан» настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в газетах «Ватаным Татарстан» и «Республика Татарстан». Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного суда Республики Татарстан».

Конституционный суд Республики Татарстан.

№43П.

на 2010 год, утвержденной постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан

от 31 декабря 2009 года № 911 (в редакции от 30 декабря 2010 года), в связи с жалобой гражданина Ю.А.Егорова

г. Казань, 11 марта 2011 года

Именем Республики Татарстан

Конституционный суд Республики Татарстан в составе Председателя В.Н.Демидова, судей Ф.Н.Багаутдинова, Л.В.Кузьминой, Р.А.Сахиевой, А.А.Хамматовой, А.Р.Шакараева,

с участием гражданина Ю.А.Егорова, обратившегося с жалобой в Конституционный суд Республики Татарстан, представителей Кабинета Министров Республики Татарстан как стороны, издавшей оспариваемый нормативный правовой акт, – начальника юридического отдела Министерства здравоохранения Республики Татарстан Т.А.Стрюковой, начальника юридического отдела Министерства финансов Республики Татарстан А.Л.Анфимовой, представителя Президента Республики Татарстан – главного советника отдела по законопроектной работе Государственно-правового управления Президента Республики Татарстан Ю.С.Мусина, полномочного представителя Государственного Совета Республики Татарстан – начальника Правового управления Аппарата Государственного Совета Республики Татарстан А.А.Ощепкова, полномочного представителя Кабинета Министров Республики Татарстан – Правительства Республики Татарстан – заместителя начальника Правового управления Аппарата Кабинета Министров Республики Татарстан Л.Ю.Глуховой, представителя Председателя Верховного суда Республики Татарстан – судьи Верховного суда Республики Татарстан И.Ш.Шайхиева, представителя Председателя Арбитражного суда Республики Татарстан – начальника отдела анализа и обобщения судебной практики Арбитражного суда Республики Татарстан К.П.Андреева, представителя прокурора Республики Татарстан – старшего помощника прокурора Республики Татарстан по взаимодействию с представительными (законодательными) и исполнительными органами Республики Татарстан, органами местного самоуправления Г.Ю.Синяковой, представителя Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан – ведущего консультанта аппарата Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан Р.И.Сайфутдиновой, специалистов, приглашенных по ходатайству органа, издавшего оспариваемый нормативный правовой акт, – и.о. начальника отдела расчета Программ государственных гарантий Министерства здравоохранения Республики Татарстан Г.М.Хабибуллиной, заместителя начальника отдела бюджетной политики в отраслях бюджетной сферы Министерства финансов Республики Татарстан И.А.Ларионовой, руководствуясь статьей 109 (часть 4) Конституции Республики Татарстан, частями пятой и девятой статьи 3, частью первой и пунктом 1 части второй статьи 39, статьями 68, 83, 100, 101 и 103 Закона Республики Татарстан «О Конституционном суде Республики Татарстан»,

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке конституционности отдельных положений Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на территории Республики Татарстан на 2010 год, утвержденной постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 31 декабря 2009 года № 911 (в редакции от 30 декабря 2010 года).

Поводом к рассмотрению дела явилось обращение в форме жалобы гражданина Ю.А.Егорова. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Республики Татарстан оспариваемые заявителем нормативные положения.

Заслушав сообщение судьи-докладчика А.А.Хамматовой, объяснения сторон – гражданина Ю.А.Егорова, представителей органа, издавшего оспариваемый нормативный правовой акт, – Т.А.Стрюковой, А.Л.Анфимовой, выступления приглашенных в заседание представителей: от Президента Республики Татарстан – Ю.С.Мусина, от Государственного Совета Республики Татарстан – А.А.Ощепкова, от Кабинета Министров Республики Татарстан – Л.Ю.Глуховой, от Председателя Верховного суда Республики Татарстан – И.Ш.Шайхиева, от Председателя Арбитражного суда Республики Татарстан – К.П.Андреева, от прокурора Республики Татарстан – Г.Ю.Синяковой, от Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан – Р.И.Сайфутдиновой, специалиста, приглашенного в заседание по ходатайству органа, издавшего оспариваемый нормативный правовой акт, – И.А.Ларионовой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный суд Республики Татарстан

установил:

1. В Конституционный суд Республики Татарстан обратился гражданин Ю.А.Егоров с жалобой на нарушение его конституционных прав и свобод отдельными положениями Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на территории Республики Татарстан на 2010 год, утвержденной постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 31 декабря 2009 года №911 (в редакции от 30 декабря 2010 года).

Заявитель указывает, что пунктами 2 и 3 раздела VII и абзацем первым раздела IX Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на территории Республики Татарстан на 2010 год установлены нормативы объема бесплатной медицинской помощи, а именно: показатель объема скорой медицинской помощи, в том числе специализированной (санитарно-авиационной); показатель объема медицинской помощи, предоставляемой в амбулаторно-поликлинических учреждениях и других медицинских организациях или их соответствующих структурных подразделениях, а также подушевые нормативы финансирования данной Программы. При этом, как отмечает заявитель, данные показатели и нормативы ниже аналогичных показателей и нормативов, установленных Программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2010 год, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 2 октября 2009 года №811.

Кроме того, гражданин Ю.А.Егоров указывает, что в разделе VI Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2010 год, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 2 октября 2009 года №811, предписано органам государственной власти субъектов Российской Федерации установить в территориальной программе целевые значения критериев доступности и качества медицинской помощи. В связи с тем, что целевые значения критериев доступности и качества медицинской помощи Программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на территории Республики Татарстан на 2010 год, утвержденной постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 31 декабря 2009 года №911 (в редакции от 30 декабря 2010 года), не предусмотрены, по мнению заявителя, оценить качество медицинских услуг, предоставляемых в Республике Татарстан, не представляется возможным.

На основании изложенного гражданин Ю.А.Егоров просит Конституционный суд Республики Татарстан признать оспариваемые нормы не соответствующими Конституции Республики Татарстан, ее статьям 31 (часть 2), 52, 54 (часть 1), 58 (часть 2), согласно которым жизнь человека, его здоровье, личная свобода и безопасность находятся под защитой государства; каждый в Республике Татарстан имеет право на охрану здоровья, включая медицинскую помощь, которая оказывается государственными и иными учреждениями здравоохранения в установленном законом порядке; государство поощряет деятельность, способствующую укреплению здоровья граждан, развитию физической культуры и спорта; каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом; в Республике Татарстан не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.

К началу рассмотрения настоящего дела в открытом заседании Конституционного суда Республики Татарстан Программа государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на территории Республики Татарстан на 2010 год, утвержденная постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 31 декабря 2009 года №911 (в редакции от 30 декабря 2010 года), утратила силу согласно постановлению Кабинета Министров Республики Татарстан от 14 января 2011 года №6 «О признании утратившими силу отдельных постановлений Кабинета Министров Республики Татарстан». Вместе с тем на основании части второй статьи 46 Закона Республики Татарстан «О Конституционном суде Республики Татарстан», с учетом позиции заявителя, считающего, что обжалуемые нормы явились правовым основанием нарушения его конституционных прав и свобод, утрата юридической силы указанной Программы не может препятствовать проверке конституционности ее положений.

Таким образом, предметом рассмотрения по настоящему делу являются положения пунктов 2 и 3 раздела VII и абзаца первого раздела IX Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на территории Республики Татарстан на 2010 год, утвержденной постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 31 декабря 2009 года №911 (в редакции от 30 декабря 2010 года), которыми устанавливались показатель объема скорой медицинской помощи, в том числе специализированной (санитарно-авиационной), показатель объема медицинской помощи, предоставляемой в амбулаторно-поликлинических учреждениях и других медицинских организациях или их соответствующих структурных подразделениях, подушевые нормативы финансирования данной Программы, а также неурегулированность в Программе целевых значений критериев доступности и качества медицинской помощи.

2. Оспариваемые заявителем правовые положения затрагивают сферы здравоохранения и социальной защиты. В соответствии со статьей 72 (пункт «ж» части 1) Конституции Российской Федерации координация вопросов здравоохранения, социальная защита, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В силу статьи 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 4 части первой статьи 6 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 года № 5487-1 к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации относятся разработка, утверждение и реализация территориальной программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи, включающей в себя программу обязательного медицинского страхования. Принятый в соответствии с пунктом 1 части первой статьи 6 указанных Основ Закон Республики Татарстан от 18 июня 1998 года №1659 «Об охране здоровья граждан» осуществление данных полномочий относит к компетенции Кабинета Министров Республики Татарстан (пункт 3 части второй статьи 6).

Таким образом, утверждая Программу государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на территории Республики Татарстан на 2010 год, Кабинет Министров Республики Татарстан правомерно реализовал полномочие, принадлежащее ему в силу федерального и республиканского законодательства и основанное на взаимосвязанных положениях статей 102 (пункт 4) и 103 Конституции Республики Татарстан, согласно которым Кабинет Министров Республики Татарстан участвует в проведении единой государственной политики, в том числе в области здравоохранения и социального обеспечения, а также обеспечивает исполнение на территории Республики Татарстан Конституции Российской Федерации, Конституции Республики Татарстан, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов Республики Татарстан, издает постановления и распоряжения и проверяет их исполнение.

3. Согласно статье 13 во взаимосвязи со статьей 31 Конституции Республики Татарстан Республика Татарстан – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека; каждый имеет право на жизнь; жизнь человека, его здоровье, личная свобода и безопасность находятся под защитой государства. При этом каждый в Республике Татарстан имеет право на охрану здоровья, включая медицинскую помощь (статья 52, часть 1 Конституции Республики Татарстан). Данное право гарантировано также статьей 41 (часть 1) Конституции Российской Федерации.

Указанные конституционные положения применительно к сфере здравоохранения корреспондируют международно-правовым стандартам, согласно которым предоставление бесплатного обслуживания в области здравоохранения всему населению и обеспечение того, чтобы соответствующие профилактические и лечебные учреждения, а также медицинское обслуживание были доступны всем (пункт «а» статьи XIX Декларации социального прогресса и развития, принята Генеральной Ассамблеей ООН 11 декабря 1969 года); правительства несут ответственность за здоровье своих народов, и эта ответственность требует принятия соответствующих мероприятий социального характера и в области здравоохранения (преамбула Устава (Конституции) Всемирной организации здравоохранения от 22 июля 1946 года); а также согласуются с положениями статьи 33 Хартии социальных прав и гарантий граждан независимых государств от 29 октября 1994 года о том, что государства гарантируют право граждан на бесплатную медицинскую помощь в необходимых объемах, включая амбулаторно-поликлиническое обслуживание в больницах, клиниках и вне стен этих учреждений. На необходимость принятия мер для создания условий, которые обеспечивали бы всем медицинскую помощь и медицинский уход в случае болезни, указывается и в статье 12 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 года.

Как отметил Конституционный Суд Российской Федерации, провозглашая право на охрану здоровья и медицинскую помощь одним из основных конституционных прав, государство обязано осуществлять комплекс мер по сохранению и укреплению здоровья населения, в том числе посредством развития государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения, установления правовых гарантий получения каждым необходимой медико-социальной помощи. Признание основополагающей роли охраны здоровья граждан как неотъемлемого условия жизни общества, ответственности государства за сохранение и укрепление здоровья граждан предопределяет содержание правового регулирования отношений, связанных с реализацией данного конституционного права, характер норм, регламентирующих оказание гражданам медицинской помощи (Определение от 6 июня 2002 года №115-О).

3.1. Программа государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на территории Республики Татарстан на 2010 год, закрепляющая оспариваемые заявителем нормативные положения, была разработана и утверждена в соответствии с Программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2010 год, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 2 октября 2009 года №811 (пункт 3).

Указанная республиканская Программа определяла виды, нормативы объема медицинской помощи, нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи, подушевые нормативы финансового обеспечения, предусматривала условия и порядок предоставления медицинской помощи. По своему целевому назначению она являлась мерой социальной защиты населения в области охраны здоровья, направленной на обеспечение доступности медицинской и лекарственной помощи установленного вида, ее объема и качества для всего населения республики (абзацы первый и второй раздела I Программы). При этом составной частью республиканской Программы являлась территориальная программа обязательного медицинского страхования, определявшая права застрахованных лиц на бесплатное оказание им медицинской помощи на территории Республики Татарстан (пункт 9 статьи 3 Федерального закона от 29 ноября 2010 года №326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации»).

Оспариваемые заявителем правовые нормы устанавливали следующие нормативы: показатель объема скорой медицинской помощи, в том числе специализированной (санитарно-авиационной), составлял в среднем 0,164 вызова на 1 человека в год через систему обязательного медицинского страхования на осуществление преимущественно одноканального финансирования медицинских организаций; показатель объема медицинской помощи, предоставляемой в амбулаторно-поликлинических учреждениях и других медицинских организациях или их соответствующих структурных подразделениях, составлял в среднем 8,016 посещения в расчете на 1 человека в год; подушевые нормативы финансирования республиканской Программы, установленные в расчете на 1 человека в год (без учета расходов федерального бюджета), составляли в среднем 5 478,80 рубля (пункты 2 и 3 раздела VII и абзац первый раздела IX).

При этом республиканский показатель объема скорой медицинской помощи был определен в Программе без учета обращений пациентов непосредственно на станции скорой медицинской помощи, которые составляли 0,021 вызова на 1 человека в год, а также не учитывал количество безрезультатных выездов, которые составляли 0,011 вызова на 1 человека в год. Кроме того, необходимо учитывать и показатель объема неотложной медицинской помощи, предоставляемой в амбулаторно-поликлинических учреждениях и других медицинских организациях или их соответствующих структурных подразделениях, который составлял 0,132 вызова в расчете на 1 человека в год (пункт 4 раздела VII республиканской Программы).

Республиканский показатель объема медицинской помощи, предоставляемой в амбулаторно-поликлинических учреждениях, не включал посещение пациентами специалистов со средним медицинским образованием, ведущих самостоятельный амбулаторный прием (1,71 посещения на 1 человека в год), обращения в здравпункты в образовательных учреждениях, а также к специалистам в рамках приоритетного национального проекта «Здоровье» (0,17 посещения на 1 человека в год).

При учете указанных показателей оспариваемые нормативы объемов скорой медицинской помощи и медицинской помощи, предоставляемой в амбулаторно-поликлинических учреждениях и других медицинских организациях или их соответствующих структурных подразделениях, в целом соответствовали аналогичным нормативам, установленным федеральной Программой.

Оценка подушевых нормативов финансирования республиканской Программы должна учитывать в том числе дополнительные условия и объемы оказания медицинской помощи. Право органов государственной власти субъектов Российской Федерации определять в территориальных программах дополнительные условия и объемы оказания медицинской помощи закреплено в Программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2010 год, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 2 октября 2009 года №811 (I раздел). На этом основании в рамках реализации республиканской Программы были направлены средства на финансирование предоставления дополнительных видов бесплатной медицинской помощи. Это в частности: функционирование 10 сосудистых центров; долечивание работающих граждан непосредственно после стационарного лечения в условиях санаторно-курортного учреждения; функционирование 14 центров здоровья в рамках реализации приоритетного национального проекта «Здоровье»; проведение углубленных медицинских осмотров инвалидов и ветеранов Великой Отечественной войны; оказание медицинской помощи незастрахованному контингенту населения; проведение амбулаторного гемодиализа и перитонеального диализа в центрах (отделениях) гемодиализа; безвозмездное обеспечение детей первых трех лет жизни специальными молочными продуктами и смесями по рецептам врачей.

Финансовое обеспечение республиканской Программы в 2010 году составило 20,7 млрд. рублей. На дополнительные виды бесплатной медицинской помощи в Республике Татарстан выделено 2,5 млрд. рублей, что составило более 10 процентов от объема финансирования всей Программы.

При этом Конституционный суд Республики Татарстан принимает во внимание, что указанные выше нормативы республиканской Программы были определены исходя из положений раздела IV федеральной Программы, устанавливающих средние показатели нормативов объема медицинской помощи, которые при формировании территориальной программы корректируются с учетом особенностей возрастно-полового состава, уровня и структуры заболеваемости населения субъекта Российской Федерации, климатогеографических условий региона и транспортной доступности медицинских организаций. Тем самым федеральное правовое регулирование допускало возможность установления в территориальных программах иных показателей объемов медицинской помощи с учетом указанных правовых критериев.

На основании изложенного положения, закрепленные пунктами 2 и 3 раздела VII и абзацем первым раздела IX Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на территории Республики Татар-стан на 2010 год, утвержденной постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 31 декабря 2009 года №911 (в редакции от 30 декабря 2010 года), в период своего действия не могли рассматриваться как ограничивающие, умаляющие или иным образом нарушающие права и свободы человека и гражданина, гарантированные Конституцией Республики Татарстан, в том числе ее статьями 31 (часть 2), 52, 54 (часть 1), 58 (часть 2).

3.2. Право граждан на охрану здоровья, включая медицинскую помощь, обеспечивается в том числе предусмотренными законодательством критериями доступности и качества медицинской помощи.

Целевые значения критериев доступности и качества медицинской помощи, предусмотренные разделом VI федеральной Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2010 год, установлены в ряде постановлений Кабинета Министров Республики Татарстан: от 25 апреля 2008 года №273, от 8 июля 2009 года №468, от 2 октября 2009 года №677. Во исполнение указанных постановлений Кабинета Министров Республики Татарстан уполномоченным органом – Министерством здравоохранения Республики Татарстан – ежеквартально проводится рейтинговая оценка эффективности деятельности учреждений здравоохранения. Эта информация размещается в режиме свободного доступа в сети Интернет на официальном сайте данного Министерства и позволяет оценить качество, доступность и эффективность предоставляемой в соответствии с Программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на территории Республики Татарстан на 2010 год.

В силу части второй статьи 68 Закона Республики Татарстан «О Конституционном суде Республики Татарстан» Конституционный суд Республики Татарстан принимает решение по делу исходя в том числе из места оспариваемых положений в системе нормативных правовых актов.

В этой связи неурегулированность указанных критериев непосредственно в Программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на территории Республики Татарстан на 2010 год, на что ссылается заявитель, сама по себе не может рассматриваться как нарушение прав граждан в области охраны здоровья.

Вместе с тем Конституционный суд Республики Татарстан полагает, что закрепление критериев доступности и качества медицинской помощи непосредственно в республиканской Программе способствовало бы определенности, ясности и недвусмысленности правового регулирования указанных критериев.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 6, частями первой и второй статьи 66, статьями 67, 68, 69, 71, 73 и пунктом 1 части первой статьи 104 Закона Республики Татарстан «О Конституционном суде Республики Татарстан», Конституционный суд Республики Татарстан

постановил:

1. Признать пункты 2 и 3 раздела VII и абзац первый раздела IX Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на территории Республики Татарстан на 2010 год, утвержденной постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 31 декабря 2009 года №911 (в редакции от 30 декабря 2010 года), в период их действия соответствующими Конституции Республики Татарстан.

Неурегулированность целевых значений критериев доступности и качества медицинской помощи непосредственно в Программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на территории Республики Татар-стан на 2010 год, утвержденной постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 31 декабря 2009 года №911 (в редакции от 30 декабря 2010 года), в период ее действия не может рассматриваться как нарушение конституционного права каждого на охрану здоровья.

2. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

3. Согласно статье 72 Закона Республики Татарстан «О Конституционном суде Республики Татарстан» настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в газетах «Ватаным Татарстан» и «Республика Татарстан». Постановление должно быть также опубликовано в «Вестнике Конституционного суда Республики Татарстан».

Конституционный суд Республики Татарстан.

№42-П.

Именем Республики Татарстан

город Казань                                                                                                                  27 января 2011 года

Конституционный суд Республики Татарстан в составе Председателя В.Н.Демидова, судей Ф.Н.Багаутдинова, Р.А.Сахиевой, А.А.Хамматовой, А.Р. Шакараева, с участием гражданина А.И.Швыдченко, обратившегося с жалобой в Конституционный суд Республики Татарстан, представителей Государственного Совета Республики Татарстан как стороны, издавшей оспариваемый нормативный правовой акт, председателя Комитета Государственного Совета Республики Татарстан по законности и правопорядку Ш.Ш. Ягудина, заместителя министра транспорта и дорожного хозяйства Республики Татарстан А.А. Галиахметова, начальника отдела правовой экспертизы правового управления Исполнительного комитета муниципального образования “город Набережные Челны” В.М. Захарова, представителя Президента Республики Татарстан – заведующего отделом по законопроектной работе Государственно-правового управления Президента Республики Татарстан Н.В. Фоминой, полномочного представителя Государственного Совета Республики Татарстан – начальника Правового управления Аппарата Государственного Совета Республики Татарстан А.А.Ощепкова, представителя Кабинета Министров Республики Татарстан – Правительства Республики Татарстан – главного советника сектора гражданского права и хозяйственных правоотношений Правового управления Аппарата Кабинета Министров Республики Татарстан К.А.Козновой, представителя Председателя Верховного суда Республики Татарстан – судьи Верховного суда Республики Татарстан

P.M.Нафикова, представителя Председателя Арбитражного суда Республики Татарстан – начальника отдела анализа и обобщения судебной практики Арбитражного суда Республики Татарстан

К.П.Андреева, представителя прокурора Республики Татарстан – заместителя прокурора Республики Татарстан Г.С.Галимова, представителя Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан – ведущего консультанта аппарата Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан Р.И.Сайфутдиновой,

руководствуясь статьей 109 (часть 4) Конституции Республики Татарстан, частями пятой и девятой статьи 3, частью первой и пунктом 1 части второй статьи 39, статьями 68, 100, 101 и 103 Закона Республики Татарстан “О Конституционном суде Республики Татарстан”,

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке конституционности статьи 5.6 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях в связи с жалобой гражданина А.И.Швыдченко.

Поводом к рассмотрению дела явилось обращение гражданина А.И. Швыдченко в Конституционный суд Республики Татарстан с жалобой на нарушение его конституционных прав и свобод положениями статьи 5.6 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях, примененными в его конкретном деле. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли оспариваемая правовая норма Конституции Республики Татарстан.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Р.А. Сахиевой, объяснения сторон – гражданина А.И.Швыдченко и представителей Государственного Совета Республики Татарстан Ш.Ш.Ягудина и А.А.Галиахметова, выступления приглашенных на заседание представителей: от Президента Республики Татарстан – Н.В.Фоминой, от Государственного Совета Республики Татарстан – А.А.Ощепкова, от Кабинета Министров Республики Татарстан – К.А.Козновой, от Председателя Верховного суда Республики Татарстан – P.M. Нафикова, от Председателя Арбитражного суда Республики Татарстан – К.П.Андреева, от прокурора Республики Татарстан – Г.С.Галимова, от Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан – Р.И. Сайфутдиновой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный суд Республики Татарстан

установил:

1. Гражданином А.И. Швыдченко оспаривается конституционность статьи 5.6 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях, введенной Законом Республики Татарстан от 5 июля 2010 года № 54-ЗРТ “О внесении изменений в Кодекс Республики Татарстан об административных правонарушениях”. Указанной статьей предусмотрено, что отказ в предоставлении проезда пассажиру, имеющему социальный проездной документ, за исключением случаев осуществления коммерческих пассажирских перевозок, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере одной тысячи рублей; на должностных лиц – от трех тысяч до пяти тысяч рублей; на юридических лиц – от пятнадцати тысяч до двадцати тысяч рублей. Под отказом в предоставлении проезда понимается воспрепятствование проезду пассажира, выраженное в виде размещения снаружи или внутри транспортного средства письменного запрета на проезд данной категории граждан, либо уклонение водителя и (или) кондуктора в приеме надлежащим образом оформленных проездных документов, а равно устный запрет, физическое воздействие или совершение иных действий, препятствующих проезду пассажира, имеющего социальный проездной документ.

Гражданин А.И.Швыдченко является индивидуальным предпринимателем, имеет лицензию, выданную Управлением Государственного автодорожного надзора по Республике Татарстан Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 3 августа 2009 года № АСС-16-187879 на осуществление перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек.

Постановлением административной комиссии муниципального образования “город Набережные Челны” от 1 сентября 2010 года

№3449/10 на основании материалов дела об административном правонарушении на работающего у заявителя водителя автобуса маршрута № 207 гражданина И.М.Ахтямова наложено административное взыскание в виде штрафа в размере 1000 рублей за нарушение, предусмотренное статьей 5.6 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях. Основанием для привлечения гражданина И.М. Ахтямова к административной ответственности послужил его отказ предоставить проезд пассажиру, имеющему социальный проездной билет. Данный отказ был выражен в виде размещения снаружи и в салоне автобуса таблички с надписями “Социальные проездные недействительны”, “Проезд платный”.

По мнению гражданина А.И.Швыдченко, положения статьи 5.6 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях обязывают граждан – предпринимателей и юридических лиц при осуществлении пассажирских перевозок предоставлять льготным категориям граждан право бесплатного проезда (без компенсации в полном объеме выпадающих доходов) по социальным проездным билетам. Тем самым, как считает заявитель, государство, под угрозой привлечения к административной ответственности, перекладывает выполнение перед гражданами своих социальных обязательств на предпринимателей и юридических лиц, осуществляющих пассажирские перевозки.

Заявитель также считает, что положениями статьи 5.6 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях нарушаются его права и свободы, гарантированные статьями 22, 28 (часть 2), 29 (часть 2) и 58 (часть 2) Конституции Республики Татарстан, согласно которым граждане Российской Федерации обладают на территории Республики Татарстан всеми правами и свободами и несут равные обязанности в со-ответствии с Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Татарстан, общепризнанными принципами и нормами международного права; государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, языка, политических взглядов, отношения к религии, убеждений, рода и характера занятий, места жительства и иных обстоятельств; в Республике Татарстан гарантируется равное право на государственную защиту прав и свобод человека и гражданина; в Республике Татарстан не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.

На этом основании гражданин А.И. Швыдченко просит Конституционный суд Республики Татарстан признать оспариваемую норму не соответствующей Конституции Республики Татарстан.

Таким образом, предметом рассмотрения по настоящему делу является статья 5.6 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях, устанавливающая ответственность за отказ в предоставлении проезда пассажиру, имеющему социальный проездной документ, за исключением случаев осуществления коммерческих пассажирских перевозок.

2. Оспариваемая заявителем правовая норма относится к административному законодательству. В соответствии с Конституцией Российской Федерации административное, административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, часть 1, пункт “к”).

По предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов согласно статье 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Из данных конституционных положений, а также части первой статьи 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях следует, что субъекты Российской Федерации вправе принимать свои законы об административных правонарушениях, которые не должны противоречить федеральным законам. При этом, как указал Конституционный Суд Российской Федерации, законодатель субъекта Российской Федерации, устанавливая административную ответственность за те или иные деяния, не вправе вторгаться в те сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального закона, и обязан соблюдать общие требования, предъявляемые к установлению административной ответственности и производству по административным делам (Определение от 1 октября 1998 года № 145-О).

Установление административной ответственности за отказ в предоставлении проезда пассажиру, имеющему социальный проездной документ, не отнесено к предметам ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях, которые определены исчерпывающим образом в статье 1.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Кроме того, указанный Кодекс не содержит норму, закрепляющую состав аналогичного административного правонарушения. Следовательно, при отсутствии федеральной нормы, регулирующей те же правоотношения, республиканский законодатель правомочен осуществлять собственное правовое регулирование.

Таким образом, Государственный Совет Республики Татарстан, предусматривая в оспариваемой гражданином А.И. Швыдченко правовой норме административную ответственность за отказ в предоставлении проезда пассажиру, имеющему социальный проездной документ, правомерно исходил из установленного Конституцией Российской Федерации и Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в области административного законодательства и реализовал полномочия, принадлежащие ему в силу статьи 75 (пункт 2) Конституции Республики Татарстан, согласно которой к ведению Государственного Совета Республики Татарстан относится законодательное регулирование по предметам ведения Республики Татарстан и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в пределах полномочий Республики Татарстан.

3. Согласно Конституции Республики Татарстан человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность Республики Татарстан (статья 2). В Республике Татарстан признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Конституцией Республики Татарстан (статья 27, часть 1). В соответствии со статьями 13 и 54 Конституции Республики Татарстан в Республике Татарстан как социальном государстве гарантируется в том числе и право каждого на социальное обеспечение.

Из названных конституционных положений вытекает обязанность Республики Татарстан определить меры социальной поддержки отдельных категорий граждан и предусмотреть правовые механизмы для надлежащего их обеспечения.

Государственные гарантии в области социального обеспечения, предоставляемые гражданам, предусмотрены в Законе Республики Татарстан от 8 декабря 2004 года № 63-ЗРТ “Об адресной социальной поддержке населения в Республике Татарстан” и конкретизированы, в частности, в Порядке предоставления единого месячного социального проездного билета и единого месячного детского социального проездного билета в Республике Татарстан, утвержденном постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 7 апреля 2005 года № 161. В соответствии с пунктом 2 данного Порядка единый месячный социальный проездной билет и единый месячный детский социальный проездной билет предоставляют право проезда на всех видах городского общественного транспорта и на автомобильном транспорте пригородного сообщения для категорий граждан, меры социальной поддержки которых предусмотрены соответствующими федеральными законами и республиканским законодательством.

Республиканский законодатель установил в оспариваемой статье административную ответственность за отказ в предоставлении проезда пассажиру, имеющему социальный проездной документ, исходя из задач законодательства об административных правонарушениях, в числе которых охрана прав и свобод человека и гражданина (статья 1.1. Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях), и учитывая необходимость обеспечения реализации права соответствующих категорий граждан на предусмотренные законом меры социальной поддержки.

Данное правовое регулирование корреспондирует положениям ратифицированной Российской Федерацией Европейской социальной хартии (пересмотренной) от 3 мая 1996 года, согласно которым с целью обеспечения эффективного осуществления права на социальное обеспечение государство обязуется создать или поддерживать систему социального обеспечения (пункт 1 статьи 12).

Таким образом, установление оспариваемой нормой административной ответственности для лиц, осуществляющих пассажирские перевозки за отказ в предоставлении проезда пассажиру, имеющему социальный проездной документ, направлено на обеспечение гарантий социальной поддержки населения в Республике Татарстан.

3.1. Согласно Конституции Республики Татарстан основу экономики Республики Татарстан составляет социальное рыночное хозяйство, в котором в соответствии с законом обеспечиваются свобода хозяйственной деятельности и разнообразие форм собственности, равные условия их правовой защиты; экономические отношения строятся на социальном партнерстве между гражданином и государством, потребителем и производителем, работником и работодателем (статья 17, части 1 и 2); в Республике Татарстан признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (статья 18, часть 1); собственность неприкосновенна; ограничение прав собственника при владении, пользовании, распоряжении законно приобретенным имуществом не допускается, кроме случаев, предусмотренных федеральным законом (статья 19, часть 1); право частной собственности охраняется законом (статья 49).

Указанные конституционные положения определяют содержание правового регулирования отношений, в том числе и в сфере пассажирских перевозок.

В целях удовлетворения потребностей населения в пассажирских перевозках, а также исходя из необходимости обеспечения баланса частных и публичных интересов в сфере транспортного обслуживания населения принят Закон Республики Татарстан от 13 ноября 2006 года № 70-ЗРТ “Об организации пассажирских перевозок, осуществляемых автомобильным и городским наземным электрическим транспортом общего пользования на территории Республики Татарстан”.

Указанный Закон относит к числу перевозчиков юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, владеющих маршрутным транспортным средством, использующим его для осуществления пассажирских перевозок. Организация пассажирских перевозок основывается, в частности, на принципах доступности транспортного обслуживания для населения, в том числе для малообеспеченных категорий населения, и стабильности осуществления пассажирских перевозок; равенства прав и обязанностей перевозчиков независимо от форм собственности, при размещении заказа на транспортное обслуживание населения и осуществлении пассажирских перевозок; своевременной компенсации заказчиком пассажирских перевозок расходов перевозчиков, связанных с перевозкой пассажиров по социальным проездным документам, и других пассажиров, пользующихся льготами, а также обслуживанием маршрутов по регулируемым тарифам, установленным ниже себестоимости перевозок (статьи 2 и 5).

В соответствии с частью 4 статьи 14 вышеназванного Закона перевозчику, осуществляющему перевозку пассажиров по социальным проездным документам и других пассажиров, пользующихся льготами, а также обслуживание маршрутов по регулируемым тарифам, установленным ниже себе-стоимости перевозок, возмещаются его расходы, связанные с этими перевозками, из средств соответствующего бюджета. Порядок определения размера и условия возмещения указанных расходов перевозчика устанавливаются со-ответственно Кабинетом Министров Республики Татарстан, органами местного самоуправления и оформляются договором на осуществление пассажирских перевозок.

Наряду с этим в силу статьи 3 Закона Республики Татарстан от 8 декабря 2004 года № 63-ЗРТ “Об адресной социальной поддержке населения в Республике Татарстан” финансирование мер социальной поддержки населения, установленных указанным Законом, производится за счет средств бюджета Республики Татарстан и местных бюджетов в объемах переданных средств.

Данные законодательные положения развиваются в Порядке предоставления единого месячного социального проездного билета и единого месячного детского социального проездного билета в Республике Татарстан, утвержденном постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 7 апреля 2005 года № 161. В частности, в пункте 10 вышеуказанного Порядка установлено, что Министерство транспорта и дорожного хозяйства Республики Татарстан размещает заказ на производство, распределение единых месячных социальных проездных билетов и единых месячных детских социальных проездных билетов и организует учет реализованных билетов.

Вырученные средства Министерство транспорта и дорожного хозяйства Республики Татарстан направляет на возмещение расходов транспортных организаций, оказавших транспортные услуги гражданам по единому месячному социальному проездному билету и единому месячному детскому социальному проездному билету. Компенсации из бюджета Республики Татарстан транспортным организациям расходов, понесенных в связи с оказанием транспортных услуг гражданам по единому месячному социальному проездному билету и единому месячному детскому социальному проездному билету, предоставляются исходя из региональных стандартов оплаты услуг общественного транспорта в соответствии с Методикой, являющейся приложением к вышеназванному Порядку.

Данное правовое регулирование соотносится с положениями пункта 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которым в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.

Таким образом, республиканское законодательство предусматривает как право соответствующих перевозчиков на возмещение из средств бюджета Республики Татарстан и местных бюджетов их расходов в связи с предоставлением транспортных услуг гражданам по социальным проездным документам, так и регулирование методики расчета размера данного возмещения, условия и порядок его выплаты.

Тем самым доводы заявителя о нарушении его имущественных прав ввиду отсутствия возмещения выпадающих доходов в связи с перевозкой пассажиров по социальным проездным документам явля-ются необоснованными.

3.2. Оспариваемая заявителем статья 5.6 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях предусматривает ответственность за совершение административного правонарушения, которое состоит в совершении действий, направленных на воспрепятствование проезду пассажира, имеющего социальный проездной документ, выраженное в виде размещения снаружи или внутри транспортного средства письменного запрета на проезд данной категории граждан, либо в виде уклонения водителя и (или) кондуктора в приеме надлежащим образом оформленных проездных документов, а равно в виде устного запрета, физического воздействия или совершения иных действий, препятствующих проезду пассажира, имеющего социальный проездной документ. Санкция оспариваемой статьи предусматривает наложение административного штрафа на граждан в размере одной тысячи рублей; на должностных лиц – от трех тысяч до пяти тысяч рублей; на юридических лиц – от пятнадцати тысяч до двадцати тысяч рублей. Указанные меры административной ответственности, исходя из содержания оспариваемой статьи, не могут быть применены в случае осуществления коммерческих пассажирских перевозок.

Согласно части 6 статьи 11 Закона Республики Татарстан от 13 ноября 2006 года № 70-ЗРТ “Об организации пассажирских перевозок, осуществляемых автомобильным и городским наземным электрическим транспортом общего пользования на территории Республики Татарстан” дополнительные пассажирские перевозки автомобильным транспортом сверх утвержденного государственного (муниципального) заказа могут осуществляться по дополнительным маршрутам при наличии спроса на такие перевозки в соответствии с требованиями данного Закона, иных нормативных правовых актов (коммерческие пассажирские перевозки). Заказ на указанные перевозки размещается на конкурсной основе без регулирования тарифов в порядке, установленном нормативными правовыми актами Республики Татарстан, муниципальными правовыми актами.

Из содержания и смысла данной правовой нормы следует, что коммерческие пассажирские перевозки осуществляются только автомобильным транспортом, сверх утвержденного государственного (муниципального) заказа, по дополнительным маршрутам и без регулирования тарифов как дополнительные пассажирские перевозки при наличии на них спроса. При этом в силу части 6 статьи 11 данного Закона коммерческие пассажирские перевозки должны быть организованы в соответствии с требованиями указанного Закона и иных нормативных правовых актов.

Вместе с тем в целях совершенствования правоприменительной практики привлечения к ответственности по статье 5.6 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях республиканскому законодателю следовало бы уточнить понятие “коммерческие пассажирские перевозки”. Закрепление на законодательном уровне более полного и детализированного перечня признаков, определяющих понятие “коммерческие пассажирские перевозки”, способствовало бы определенности, ясности и недвусмысленности правового регулирования в данной сфере. Подобный подход согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации (Постановления от 13 декабря 2001 года № 16-П, от 17 июня 2004 года № 12-П и от 27 ноября 2008 года № 11-П), а также практикой Европейского Суда по правам человека (Постановления от 24 мая 2007 года по делу “Игнатов (Ignatov) против Российской Федерации”; от 24 мая 2007 года по делу “Владимир Соловьев (Vladimir Solovyev) против Российской Федерации”).

По своему конституционно-правовому смыслу, выявленному в настоящем Постановлении, оспариваемая норма во взаимосвязи с вышеуказанными законодательными положениями направлена, с одной стороны, на обеспечение гарантий социальных прав незащищенных категорий граждан и, с другой стороны, на охрану имущественных прав и законных интересов лиц, осуществляющих пассажирские перевозки. На этом основании оспариваемая норма соответствует положениям статей 22, 28 (часть 2), 29 (часть 2) и 58 (часть 2) Конституции Республики Татарстан.

Таким образом, статья 5.6 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях не отменяет, не ограничивает и иным образом не нарушает конституционные права лиц, осуществляющих пассажирские перевозки, в том числе и права заявителя, и тем самым не противоречит Конституции Республики Татарстан.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 6, частью второй статьи 66, статьями 67, 68, 69, 71 и 73, пунктом 1 части первой статьи 104 Закона Республики Татарстан “О Конституционном суде Республики Татарстан”, Конституционный суд Республики Татарстан

постановил:

1. Признать статью 5.6 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях соответствующей Конституции Республики Татарстан.

2. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

3. Согласно статье 72 Закона Республики Татарстан “О Конституционном суде Республики Татарстан” настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в газетах “Ватаным Татарстан” и “Республика Татарстан”. Постановление должно быть также опубликовано в “Вестнике Конституционного суда Республики Татарстан”.

№ 41-П

Конституционный суд

Республики Татарстан.

по делу о проверке конституционности абзаца второго части второй статьи 9 Закона Республики Татарстан от 8 декабря 2004 года №63-ЗРТ “Об адресной социальной поддержке населения

в Республике Татарстан” в связи с жалобой гражданина Ю.Я.Семибратова

город Казань                                                                  29 июня 2010 года

Конституционный суд Республики Татарстан в составе Председателя В.Н. Демидова, судей Д.А. Алкаевой, Ф.Н. Багаутдинова, А.Л. Васина, А.Г. Гатауллина, Л.А. Гусевой,

с участием гражданина Ю.Я. Семибратова, обратившегося с жалобой в Конституционный суд Республики Татарстан, представителя органа, издавшего оспариваемый нормативный правовой акт, – заместителя председателя Комитета Государственного Совета Республики Татарстан по социальной политике В.П. Логинова, представителя Президента Республики Татарстан – главного советника отдела правовой экспертизы Государственно-правового управления Президента Республики Татарстан Д.А. Рослова, полномочного представителя Государственного Совета Республики Татарстан – начальника Правового управления Аппарата Государственного Совета Республики Татарстан А.А. Ощепкова, полномочного представителя Кабинета Министров Республики Татарстан – Правительства Республики Татарстан – заместителя начальника Правового управления Аппарата Кабинета Министров Республики Татарстан Г.Л. Удачиной, представителя Председателя Верховного суда Республики Татарстан – помощника судьи Верховного суда Республики Татарстан Р.Р. Насибуллина, представителя Председателя Арбитражного суда Республики Татарстан – начальника отдела анализа и обобщения судебной практики Арбитражного суда Республики Татарстан Д.К. Крылова, представителя прокурора Республики Татарстан – заместителя прокурора Республики Татарстан Г.С. Галимова, представителя Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан – ведущего консультанта аппарата Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан А.Ш. Зиадуллина,

руководствуясь статьей 109 (часть 4) Конституции Республики Татарстан, частями пятой и девятой статьи 3, частью первой и пунктом 1 части второй статьи 39, статьями 68, 100, 101 и 103 Закона Республики Татарстан “О Конституционном суде Республики Татарстан”,

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке конституционности положений абзаца второго части второй статьи 9 Закона Республики Татарстан от 8 декабря 2004 года № 63-ЗРТ “Об адресной социальной поддержке населения в Республике Татарстан” в связи с жалобой гражданина Ю.Я. Семибратова.

Поводом к рассмотрению дела явилось обращение в форме жалобы гражданина Ю.Я. Семибратова на нарушение его конституционных прав и свобод абзацем вторым части второй статьи 9 указанного Закона. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли оспариваемая заявителем правовая норма Конституции Республики Татарстан.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Ф.Н. Багаутдинова, выступления заявителя – Ю.Я. Семибратова, представителя органа, издавшего оспариваемый нормативный правовой акт, – В.П. Логинова, выступления приглашенных в заседание представителей: от Президента Республики Татарстан – Д.А. Рослова, от Государственного Совета Республики Татарстан – А.А. Ощепкова, от Кабинета Министров Республики Татарстан – Г.Л. Удачиной, от Председателя Верховного суда Республики Татарстан – Р.Р. Насибуллина, от Председателя Арбитражного суда Республики Татарстан – Д.К. Крылова, от прокурора Республики Татарстан – Г.С. Галимова, от Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан – А.Ш. Зиадуллина, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный суд Республики Татарстан

установил:

1. В Конституционный суд Республики Татарстан с жалобой на нарушение его конституционных прав и свобод обратился гражданин Ю.Я. Семибратов, который является ветераном военной службы и одновременно пострадавшим от радиационного воздействия вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне. В соответствии с Законом Республики Татарстан от 8 декабря 2004 года № 63-ЗРТ “Об адресной социальной поддержке населения в Республике Татарстан” ему предоставлялись меры социальной поддержки по категории “ветеран труда”, в том числе ежемесячная денежная выплата. Однако с января 2008 года Филиал № 21 Государственного бюджетного учреждения “Республиканский центр материальной помощи (компенсационных выплат)” Зеленодольского муниципального района Республики Татарстан прекратил предоставление таких мер заявителю со ссылкой на то, что гражданин Ю.Я. Семибратов включен в Федеральный регистр лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи, и получает ежемесячную денежную выплату на основании статьи 4.1. Федерального закона от 10 января 2002 года № 2-ФЗ “О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне” как гражданин, получивший суммарную (накопительную) эффективную дозу облучения более 5 сЗв (бэр), но не превышающую 25 сЗв (бэр). Свое решение данный орган обосновал ссылкой на положения абзаца второго части второй статьи 9 Закона Республики Татарстан от 8 декабря 2004 года № 63-ЗРТ “Об адресной социальной поддержке населения в Республике Татарстан”, согласно которым гражданину, имеющему одновременно право на получение мер социальной поддержки в соответствии со статьями 4-7 настоящего Закона и федеральными законами, меры социальной поддержки предоставляются по одному из оснований по выбору гражданина, если иное не установлено федеральным законом.

По мнению заявителя, получение им ежемесячной денежной выплаты, предусмотренной статьей 4.1. Федерального закона от 10 января 2002 года № 2-ФЗ, не может лишать его права на получение мер социальной поддержки, в том числе и ежемесячной денежной выплаты, предусмотренных статьей 5 Закона Республики Татарстан от 8 декабря 2004 года № 63-ЗРТ.

Гражданин Ю.Я. Семибратов считает, что оспариваемые положения Закона Республики Татарстан от 8 декабря 2004 года № 63-ЗРТ “Об адресной социальной поддержке населения в Республике Татарстан” нарушают его конституционные права и свободы, предусмотренные статьями 24, 33 (часть третья), 40, 54 Конституции Республики Татарстан, согласно которым Законы Республики Татарстан не должны противоречить Конституции Республики Татарстан; каждый в Республике Татарстан вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом; каждому в Республике Татарстан обеспечивается судебная защита его прав и свобод, чести и достоинства, жизни, здоровья и имущества; каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. На этом основании он просит проверить оспариваемую им норму на соответствие Конституции Республики Татарстан.

Таким образом, предметом рассмотрения по настоящему делу являются положения абзаца второго части второй статьи 9 Закона Республики Татарстан от 8 декабря 2004 года № 63-ЗРТ “Об адресной социальной поддержке населения в Республике Татарстан”, согласно которым гражданину, имеющему одновременно право на получение мер социальной поддержки в соответствии со статьями 4-7 данного Закона и федеральными законами, меры социальной поддержки предоставляются по одному из оснований по выбору гражданина, если иное не установлено федеральным законом.

2. Оспариваемые заявителем положения абзаца второго части второй статьи 9 Закона Республики Татарстан от 8 декабря 2004 года № 63-ЗРТ “Об адресной социальной поддержке населения в Республике Татарстан” определяют условия предоставления мер социальной поддержки, являющихся частью социальной защиты, которая в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (пункт “ж” части 1 статьи 72). По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (статья 76, части 2 и 5, Конституции Российской Федерации).

Согласно статье 22 Федерального закона от 12 января 1995 года № 5-ФЗ “О ветеранах” (в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ) меры социальной поддержки ветеранов труда, а также граждан, приравненных к ним по состоянию на 31 декабря 2004 года, включая ветеранов военной службы, определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Конституционный суд Республики Татарстан в постановлениях от 6 декабря 2006 года № 22-П, от 22 февраля 2007 года № 23-П, от 6 мая 2009 года № 34-П, от 25 февраля 2010 года № 38-П пришел к выводу, что республиканский законодатель, осуществляя правовое регулирование мер социальной поддержки отдельных категорий граждан, в том числе ветеранов труда и ветеранов военной службы, исходил из установленного Конституцией Российской Федерации разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов и реализовал полномочие, принадлежащее ему в силу статей 54 (часть 2) и 75 (пункт 2) Конституции Республики Татарстан.

Таким образом, принятие оспариваемых положений, регулирующих условия предоставления мер социальной поддержки ветеранам труда и приравненным к ним лицам, входит в компетенцию Государственного Совета Республики Татарстан.

3. Оспариваемые заявителем положения Закона Республики Татарстан от 8 декабря 2004 года № 63-ЗРТ “Об адресной социальной поддержке населения в Республике Татарстан” определяют, что гражданам, имеющим одновременно право на получение мер социальной поддержки в соответствии со статьями 4-7 настоящего Закона и федеральными законами, меры социальной поддержки предоставляются по одному из оснований по выбору гражданина, если иное не установлено федеральным законом. Конституционно-правовой смысл данной нормы может быть раскрыт во взаимосвязи с нормами федерального законодательства, регулирующими социальную защиту граждан.

3.1. Федеральный закон от 10 января 2002 года № 2-ФЗ “О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне” направлен на обеспечение мерами социальной поддержки данной категории граждан Российской Федерации. В соответствии с пунктом 2 части первой статьи 4.1. указанного Закона гражданам, получившим суммарную (накопленную) эффективную дозу облучения более 5 сЗв (бэр), но не превышающую 25 сЗв (бэр), предоставляется ежемесячная денежная выплата в размере 425 рублей 70 копеек. К этой категории граждан относится и заявитель Ю.Я. Семибратов. Предусмотренные данным Федеральным законом меры социальной поддержки граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, являются расходными обязательствами Российской Федерации (статья 7).

Правовая природа и целевое предназначение выплат гражданам, подвергшимся радиационному воздействию, определены в решениях Конституционного Суда Российской Федерации, который указал, что вред от радиационного воздействия, причиненного в связи с деятельностью государства в сфере ядерной энергетики, порождает особый характер отношений между гражданином и государством: обязанность возмещения вреда, который, исходя из его масштабов и числа пострадавших, не может быть возмещен в порядке, установленном гражданским, административным, уголовным и другим отраслевым законодательством, государство принимает на себя. Причиненный вред, как относящийся к вреду реально невосполнимому и неисчислимому, обязывает государство стремиться к его возможно более полному по объему возмещению (Постановление от 1 декабря 1997 года № 18-П). Такое возмещение, по мнению Конституционного Суда Российской Федерации, не может отождествляться с какими-либо обязательными социальными выплатами, включая выплаты по обязательному социальному страхованию, поскольку особенности такого возмещения обусловлены конституционно-правовой природой соответствующих отношений, включая их длящийся характер, чем предопределяется правовой статус указанных граждан. Установленная действующим законодательством ежемесячная периодичность денежных выплат гражданам, пострадавшим от чернобыльской катастрофы, не означает, что данные выплаты относятся к обязательным социальным выплатам в рамках социального обеспечения (Постановление от 19 июня 2002 года № 11-П).

Конституционный Суд Российской Федерации также определил, что указанные правовые позиции, сформулированные применительно к отдельным положениям федерального законодательства о социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, имеют общее значение для характеристики конституционно-правовых отношений по поводу возмещения вреда между государством, с деятельностью которого в сфере ядерной энергии было связано причинение вреда, и гражданами, подвергшимися радиационному воздействию (Определение от 2 апреля 2009 года № 476-О-П). С учетом изложенного они в равной мере относятся и к лицам, пострадавшим от радиационного воздействия вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне.

При этом Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что признание за гражданами, подвергшимися радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, права на возмещение вреда здоровью свидетельствует о принятии государством на себя обязанности по возмещению такого вреда, в том числе в виде предоставления мер социальной поддержки (Определение от 11 июля 2006 года № 404-О). Предоставление мер социальной поддержки гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, является конституционной обязанностью государства по возмещению вреда, причиненного здоровью граждан, что предполагает также обязательность индексации этих выплат (Определение от 2 апреля 2009 года № 476-О-П).

Предоставляемые в соответствии с Федеральным законом от 10 января 2002 года №2-ФЗ “О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне” меры социальной поддержки в виде льгот, денежных (материальных) компенсаций, других денежных доплат к социальным выплатам входят в объем возмещения вреда на основе принципа максимально возможного использования государством имеющихся средств для обеспечения достаточности такого возмещения и направлены на восстановление, улучшение здоровья, снижение негативных последствий радиационного воздействия на здоровье граждан, подвергшихся радиационному воздействию, путем их медицинского обслуживания, полноценного питания, то есть являются формами возмещения вреда, причиненного здоровью граждан, оказавшихся в зоне влияния радиационного излучения.

Следовательно, ежемесячная денежная выплата, предусмотренная указанным Федеральным законом, представляет собой одно из средств возмещения вреда, причиненного здоровью граждан, и основана на статье 42 Конституции Российской Федерации, предусматривающей право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Аналогичное право закреплено также и статьей 53 Конституции Республики Татарстан.

3.2. Согласно статье 23 Федерального закона “О ветеранах” (в редакции, действовавшей до 1 января 2005 года) ветераны военной службы по достижении возраста, дающего право на пенсию по старости, приобретали право на льготы, установленные для ветеранов труда, то есть при предоставлении мер социальной защиты они были приравнены к ветеранам труда.

До вступления в силу Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ ветераны труда в соответствии с Федеральным законом от 12 января 1995 года № 5-ФЗ “О ветеранах” имели право на транспортные льготы, льготы по оплате услуг за пользование радио и коллективной телевизионной антенной, а также льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг. Статья 22 Федерального закона “О ветеранах” (в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ) предусматривает, что меры социальной поддержки ветеранов труда и лиц, приравненных к ним по состоянию на 31 декабря 2004 года, определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

С 1 января 2005 года ветеранам труда вышеуказанные льготы в соответствии с Законом Республики Татарстан от 8 декабря 2004 года № 63-ЗРТ “Об адресной социальной поддержке населения в Республике Татарстан” заменены ежемесячной денежной выплатой. Также с 1 января 2005 года Федеральным законом от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ ежемесячной денежной выплатой заменена часть натуральных льгот гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне.

Конституционный Суд Российской Федерации указал, что ежемесячная денежная выплата как мера социальной поддержки отдельных категорий населения Российской Федерации была введена Федеральным законом от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ в целях замены ряда натуральных льгот денежной компенсацией и установления принципов разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации по регулированию отношений в сфере социальной защиты населения. По своей правовой природе она предназначена для восполнения потерь граждан, ранее являвшихся получателями натуральных льгот и гарантий, и направлена на обеспечение стабильности их юридического статуса (Определения от 27 декабря 2005 года № 502-О, от 2 февраля 2006 года № 56-О, от 4 апреля 2006 года № 89-О, от 4 июня 2007 года № 521-О-О).

Следовательно, ежемесячная денежная выплата, предусмотренная статьей 5 Закона Республики Татарстан от 8 декабря 2004 года № 63-ЗРТ “Об адресной социальной поддержке населения в Республике Татарстан”, представляет собой одну из форм социальной защиты ветеранов труда и основана на положениях статьи 39 (часть 1) Конституции Российской Федерации, согласно которой каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом, и аналогичных положениях статьи 54 (часть 1) Конституции Республики Татарстан.

Таким образом, ежемесячные денежные выплаты, предусмотренные Федеральным законом от 10 января 2002 года № 2-ФЗ “О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне” и Законом Республики Татарстан от 8 декабря 2004 года № 63-ЗРТ “Об адресной социальной поддержке населения в Республике Татарстан”, совпадая по форме предоставления (в виде ежемесячных денежных выплат), не могут быть отнесены к одинаковым мерам социальной поддержки, предоставляемым ветеранам труда, относящимся к числу граждан, подвергшихся радиационному воздействию.

3.3. В соответствии с частью третьей статьи 13 Федерального закона от 12 января 1995 года № 5-ФЗ “О ветеранах” (в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ) при наличии у ветерана права на получение одной и той же формы социальной поддержки по нескольким основаниям социальная поддержка предоставляется по одному основанию по выбору ветерана, за исключением случаев, предусмотренных законодательством. Данная норма закрепляет общее правило предоставления мер социальной поддержки всем категориям ветеранов.

Такое правовое регулирование корреспондирует общепризнанным принципам и нормам международного права, в частности Конвенции Международной Организации Труда № 157 об установлении международной системы сохранения прав в области социального обеспечения (Женева, 21 июня 1982 года, вступила в силу для Российской Федерации 11 сентября 1986 года). Согласно пункту 2 статьи 8 названной Конвенции, если Государство – Член Организации – должно на основании двух или нескольких актов предоставить одному и тому же лицу пособия одинакового характера, то оно обязано предоставить только пособия, в наибольшей степени отвечающие интересам данного лица.

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал в своих решениях, что правовое регулирование, при котором лицам, имеющим одновременно право на социальную поддержку по нескольким предусмотренным законодательством основаниям, социальная поддержка предоставляется по одному из оснований по выбору получателя (за исключением случаев, предусмотренных законодательством) как устанавливающее право выбора гражданином наиболее выгодного основания пользования мерами социальной поддержки, не может расцениваться как ущемляющее права граждан (Определения от 19 июня 2007 года № 474-О-О, от 19 февраля 2009 года № 159-О-О).

Статья 6 Федерального закона от 10 января 2002 года № 2-ФЗ “О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне” как в редакции до 1 января 2005 года, так и в ныне действующей редакции предусматривает, что при наличии у гражданина, пострадавшего от радиационного воздействия вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, права на получение мер социальной поддержки, предусмотренного настоящим Федеральным законом, по различным основаниям ему предоставляются меры социальной поддержки по всем имеющимся основаниям. При этом одинаковые меры социальной поддержки предоставляются гражданину только по одному из оснований по его выбору в соответствии с настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами.

В отношении лиц, являющихся получателями ежемесячной денежной выплаты на основании Федерального закона от 12 января 1995 года № 5-ФЗ “О ветеранах”, часть вторая статьи 23.1 указанного Закона предусматривает, что, если гражданин одновременно имеет право на ежемесячную денежную выплату по настоящему Федеральному закону и по другому федеральному закону или иному нормативному правовому акту независимо от основания, по которому она устанавливается (за исключением случаев установления ежемесячной денежной выплаты в соответствии с Законом Российской Федерации “О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС” (в редакции Закона Российской Федерации от 18 июня 1992 года № 3061-1), Федеральным законом от 10 января 2002 года № 2-ФЗ “О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне”), ему предоставляется одна ежемесячная денежная выплата либо по настоящему Федеральному закону, либо по другому федеральному закону, или иному нормативному правовому акту по выбору гражданина.

Тем самым федеральный законодатель предусмотрел исключение для граждан, подвергшихся радиационному воздействию, и закрепил за ними право получать одновременно ежемесячные денежные выплаты как на основании Федерального закона “О ветеранах”, так и на основании Федеральных законов “О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне” и “О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС”. Однако данное регулирование не может быть применено к заявителю Ю.Я. Семибратову, так как он не относится к числу лиц, получающих ежемесячную денежную выплату по Федеральному закону “О ветеранах”.

Кроме этого, заявитель приобрел право на пенсию по старости в 2006 году по достижении возраста 60 лет и на этом основании с декабря 2006 года по январь 2008 года получал меры социальной поддержки согласно статье 5 Закона Республики Татарстан “Об адресной социальной поддержке населения в Республике Татарстан” по категории “ветеран труда”.

Следовательно, по состоянию на 1 января 2005 года гражданин Ю.Я. Семибратов как не достигший возраста, дающего право на пенсию по старости, не был получателем льгот в натуральной форме, которые предусматривались действовавшей в тот период редакцией Федерального закона “О ветеранах”. В этой связи изменения, внесенные в порядок реализации льгот Федеральным законом от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ, не повлекли нарушения конституционного права гражданина Ю.Я. Семибратова на социальное обеспечение. С учетом изложенного оспариваемая заявителем норма не может быть признана противоречащей Конституции Республики Татарстан.

Таким образом, по своему конституционно-правовому смыслу положения абзаца второго части второй статьи 9 Закона Республики Татарстан от 8 декабря 2004 года № 63-ЗРТ “Об адресной социальной поддержке населения в Республике Татарстан”, устанавливающие право выбора ветеранами труда наиболее выгодного для себя основания получения ежемесячной денежной выплаты и предусматривающие возможность исключения из этого правила в силу соответствующего федерального закона, в системе действующего правового регулирования не могут рассматриваться как нарушающие, ограничивающие либо иным образом ущемляющие права и свободы указанных лиц, относящихся одновременно к числу подвергшихся радиационному воздействию. Исходя из этого оспариваемые положения абзаца второго части второй статьи 9 Закона Республики Татарстан от 8 декабря 2004 года № 63-ЗРТ “Об адресной социальной поддержке населения в Республике Татарстан” соответствуют статьям 24 (часть 1), 33 (часть 3), 40 (часть 1), 53 (часть 1) и 54 (часть 1) Конституции Республики Татарстан.

4. Республиканский законодатель в порядке реализации своих дискреционных полномочий вправе внести в оспариваемую норму необходимое уточнение в условия предоставления мер социальной поддержки тем категориям граждан, которые одновременно являются подвергшимися радиационному воздействию и получают соответствующие меры социальной поддержки по Федеральным законам “О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне” и “О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС”. Внесение такого уточнения в правовое регулирование явилось бы дополнительной гарантией соблюдения прав и законных интересов граждан, подвергшихся радиационному воздействию, способствовало бы более полному и последовательному осуществлению их права на возмещение ущерба здоровью и имуществу, причиненного экологическим правонарушением, и права на социальное обеспечение, предусмотренных статьями 53 (часть 1) и 54 Конституции Республики Татарстан, а также отвечало бы требованиям принципа равенства граждан и недопустимости издания законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина, установленным статьями 28 и 58 (часть 2) Конституции Республики Татарстан.

Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 6, частями первой и второй статьи 66, частями первой, второй и шестой статьи 67, статьями 68, 69, 71 и 73, пунктом 1 части первой статьи 104 Закона Республики Татарстан “О Конституционном суде Республики Татарстан”, Конституционный суд Республики Татарстан

постановил:

1. Признать положения абзаца второго части второй статьи 9 Закона Республики Татарстан от 8 декабря 2004 года № 63-ЗРТ “Об адресной социальной поддержке населения в Республике Татарстан” соответствующими Конституции Республики Татарстан.

2. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

3. Согласно статье 72 Закона Республики Татарстан “О Конституционном суде Республики Татарстан” настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в газетах “Ватаным Татарстан” и “Республика Татарстан”. Постановление должно быть также опубликовано в “Вестнике Конституционного суда Республики Татарстан”.

№ 40-П
Конституционный суд Республики Татарстан

Именем Республики Татарстан

по делу о проверке конституционности пункта 4 Положения о предоставлении субсидий на приобретение жилья за счет субвенций, выделяемых из федерального бюджета, отдельным категориям граждан, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 7 июня 2006 года №275 “Об утверждении Положения о предоставлении субсидий на приобретение жилья за счет субвенций, выделяемых из федерального бюджета, отдельным категориям граждан”, в связи с жалобой гражданки Т.И.Порфирьевой

город Казань      8 апреля 2010 года

Конституционный суд Республики Татарстан в составе Председателя В.Н.Демидова, судей Д.А.Алкаевой, Ф.Н.Багаутдинова, А.Г.Гатауллина, Л.А.Гусевой,

с участием гражданки Т.И.Порфирьевой, обратившейся с жалобой в Конституционный суд Республики Татарстан, представителей Кабинета Министров Республики Татарстан как стороны, издавшей оспариваемый нормативный правовой акт, – начальника отдела законопроектной работы Министерства юстиции Республики Татарстан А.Р.Каримовой, начальника юридического отдела Министерства труда, занятости и социальной защиты Республики Татарстан Р.Г.Минугулова, представителя Президента Республики Татарстан – главного советника отдела правовой экспертизы Государственно-правового управления Президента Республики Татарстан Д.А.Рослова, полномочного представителя Государственного Совета Республики Татарстан – начальника Правового управления Аппарата Государственного Совета Республики Татарстан А.А.Ощепкова, полномочного представителя Кабинета Министров Республики Татарстан – Правительства Республики Татарстан – заместителя начальника Правового управления Аппарата Кабинета Министров Республики Татарстан Г.Л.Удачиной, представителя Председателя Верховного суда Республики Татарстан – судьи Верховного суда Республики Татарстан И.Ш. Шайхиева, представителя Председателя Арбитражного суда Республики Татарстан – начальника отдела анализа и обобщения судебной практики Арбитражного суда Республики Татарстан Д.К.Крылова, представителя прокурора Республики Татарстан – заместителя прокурора Республики Татарстан Г.С.Галимова, представителя Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан – ведущего специалиста-эксперта аппарата Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан В.Д.Клюкова, специалиста, приглашенного в судебное заседание по ходатайству органа, издавшего оспариваемый нормативный правовой акт, – начальника отдела методологии мер социальной поддержки Министерства труда, занятости и социальной защиты Республики Татарстан Е.Ю.Зениной,

руководствуясь статьей 109 (часть 4) Конституции Республики Татарстан, частями пятой и девятой статьи 3, частью первой и пунктом 1 части второй статьи 39, статьями 68, 83, 100, 101 и 103 Закона Республики Татарстан “О Конституционном суде Республики Татарстан”,

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке конституционности пункта 4 Положения о предоставлении субсидий на приобретение жилья за счет субвенций, выделяемых из федерального бюджета, отдельным категориям граждан, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 7 июня 2006 года №275 “Об утверждении Положения о предоставлении субсидий на приобретение жилья за счет субвенций, выделяемых из федерального бюджета, отдельным категориям граждан”.

Поводом к рассмотрению дела явилось обращение гражданки Т.И.Порфирьевой в Конституционный суд Республики Татарстан с жалобой на нарушение ее конституционных прав и свобод пунктом 4 Положения о предоставлении субсидий на приобретение жилья за счет субвенций, выделяемых из федерального бюджета, отдельным категориям граждан, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 7 июня 2006 года №275 “Об утверждении Положения о предоставлении субсидий на приобретение жилья за счет субвенций, выделяемых из федерального бюджета, отдельным категориям граждан”. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли оспариваемые заявительницей нормы Конституции Республики Татарстан.

Заслушав сообщение судьи-докладчика А.Г.Гатауллина, объяснения заявительницы Т.И.Порфирьевой, представителей стороны, принявшей оспариваемый нормативный правовой акт, – А.Р.Каримовой и Р.Г.Минугулова, выступления приглашенных в судебное заседание представителей: от Президента Республики Татарстан – Д.А.Рослова, от Государственного Совета Республики Татарстан – А.А.Ощепкова, от Кабинета Министров Республики Татарстан – Г.Л.Удачиной, от Председателя Верховного суда Республики Татарстан – И.Ш.Шайхиева, от Председателя Арбитражного суда Республики Татарстан – Д.К.Крылова, от прокурора Республики Татарстан – Г.С.Галимова, от Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан – В.Д.Клюкова, специалиста, приглашенного в судебное заседание по ходатайству органа, издавшего оспариваемый нормативный правовой акт, – Е.Ю.Зениной, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный суд Республики Татарстан

установил:

1. Гражданка Т.И.Порфирьева обратилась в Конституционный суд Республики Татарстан с жалобой на нарушение ее конституционных прав и свобод нормами пункта 4 Положения о предоставлении субсидий на приобретение жилья за счет субвенций, выделяемых из федерального бюджета, отдельным категориям граждан, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 7 июня 2006 года №275 “Об утверждении Положения о предоставлении субсидий на приобретение жилья за счет субвенций, выделяемых из федерального бюджета, отдельным категориям граждан”.

Как указывает заявительница, ее семья проживает в жилом помещении с частичными удобствами общей площадью 37,5 квадратного метра, расположенном в малосемейном общежитии. В 2001 году администрацией Советского района города Казани семья заявительницы была поставлена на учет в качестве нуждающейся в улучшении жилищных условий. В 2008 году сын заявительницы Д.Н.Порфирьев, инвалид II группы по заболеванию, которое включено в Перечень заболеваний, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июня 2006 года №378 “Об утверждении перечня тяжелых форм хронических заболеваний, при которых невозможно совместное проживание граждан в одной квартире”, был включен в список лиц, имеющих право на внеочередное обеспечение жилой площадью.

Со слов заявительницы, в силу пункта 4 указанного Положения ее сын Д.Н.Порфирьев, инвалид II группы, включен в сводный список граждан, имеющих право на улучшение жилищных условий за счет субвенций, выделяемых из федерального бюджета, который формируется Министерством труда, занятости и социальной защиты Республики Татарстан, и администрацией Советского района Исполнительного комитета муниципального образования города Казани был снят с учета по месту жительства в качестве нуждающегося в жилом помещении. В результате очередь на улучшение жилищных условий ее сына была передвинута с порядкового номера 7 в списке администрации Советского района Исполнительного комитета муниципального образования города Казани на порядковый номер 4511 в сводном списке получателей субсидий Министерства труда, занятости и социальной защиты Республики Татарстан.

Гражданка Т.И.Порфирьева считает, что нормы Положения о предоставлении субсидий на приобретение жилья за счет субвенций, выделяемых из федерального бюджета, отдельным категориям граждан в части формирования Министерством труда, занятости и социальной защиты Республики Татарстан на основании списков Исполнительных комитетов муниципальных образований Республики Татарстан сводного республиканского списка граждан-получателей указанных субсидий нарушают конституционные права и свободы как ее, так и сына-инвалида, вытекающие из положений статей 54 (часть 1), 55 (часть 1) и 58 (часть 2) Конституции Республики Татарстан, согласно которым в Республике Татарстан каждому гарантируется социальное обеспечение, в том числе по инвалидности; каждый имеет право на жилище; в Республике Татарстан не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.

Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного суда Республики Татарстан по настоящему делу является пункт 4 Положения о предоставлении субсидий на приобретение жилья за счет субвенций, выделяемых из федерального бюджета, отдельным категориям граждан, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 7 июня 2006 года №275, в силу которого администрация района по месту жительства инвалида сняла его с учета в качестве нуждающегося в жилом помещении в связи с включением в формируемый Министерством труда, занятости и социальной защиты Республики Татарстан сводный список получателей субсидий на приобретение жилья за счет субвенций, выделяемых из федерального бюджета, отдельным категориям граждан.

2. Оспариваемые заявительницей нормы пункта 4 Положения о предоставлении субсидий на приобретение жилья за счет субвенций, выделяемых из федерального бюджета, отдельным категориям граждан, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 7 июня 2006 года №275, затрагивают сферы социальной защиты и жилищного законодательства. Согласно статье 72 (пункты “ж” и “к” части 1) Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, а также жилищное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. В силу статьи 76 (части 2 и 5) Конституции Российской Федерации Республика Татарстан вправе осуществить правовое регулирование социальной и жилищной сферы в соответствии с федеральными законами и при условии, что республиканские законы и иные нормативные правовые акты не могут противоречить федеральным законам.

В соответствии с Федеральным законом от 24 ноября 1995 года №181-ФЗ “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации” (в редакции от 29 декабря 2004 года №199-ФЗ) полномочия по обеспечению жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий и вставших на учет до 1 января 2005 года, Российской Федерацией переданы органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Средства на реализацию передаваемых полномочий по предоставлению указанной меры социальной поддержки предусматриваются в составе Федерального фонда компенсаций, образованного в федеральном бюджете, в виде субвенций, а форма ее предоставления определяется нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации (части 1, 2 и 6 статьи 28.2 указанного Закона).

Следовательно, Кабинет Министров Республики Татарстан, утверждая Положение о предоставлении субсидий на приобретение жилья за счет субвенций, выделяемых из федерального бюджета, отдельным категориям граждан, руководствовался нормами федерального законодательства.

В соответствии со статьями 102 (пункт 4) и 103 Конституции Республики Татарстан Кабинет Министров Республики Татарстан участвует в проведении единой государственной политики, в частности в области социального обеспечения, обеспечивает исполнение на территории Республики Татарстан федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов Республики Татарстан, издает постановления и распоряжения, которые обязательны к исполнению на всей территории Республики Татарстан.

Таким образом, утверждая Положение о предоставлении субсидий на приобретение жилья за счет субвенций, выделяемых из федерального бюджета, отдельным категориям граждан, Кабинет Министров Республики Татарстан правомерно реализовал полномочие, принадлежащее ему в силу федерального законодательства и основанное на взаимосвязанных положениях статей 102 (пункт 4) и 103 Конституции Республики Татарстан.

3. Согласно Конституции Республики Татарстан человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность Республики Татарстан (статья 2); каждому гарантируется социальное обеспечение, в том числе в случае болезни и инвалидности (статья 54, часть 1); каждый имеет право на жилище; органы государственной власти и органы местного самоуправления создают условия для осуществления права на жилище (статья 55, части 1 и 2).

Государственная политика в области социальной защиты инвалидов в Российской Федерации определяется Федеральным законом от 24 ноября 1995 года №181-ФЗ “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации”, в соответствии с которым социальная защита инвалидов – система гарантированных государством экономических, правовых мер и мер социальной поддержки, обеспечивающих инвалидам условия для преодоления, замещения (компенсации) ограничений жизнедеятельности и направленных на создание им равных с другими гражданами возможностей участия в жизни общества (часть 1 статьи 2).

Статья 17 (части 1 и 2) данного Федерального закона (в редакции, действовавшей до принятия Федерального закона от 29 декабря 2004 года №199-ФЗ) предусматривала, что инвалиды и семьи, имеющие детей-инвалидов, нуждающиеся в улучшении жилищных условий, принимаются на учет и обеспечиваются жилыми помещениями с учетом льгот, предусмотренных законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации; жилые помещения предоставляются инвалидам, семьям, имеющим детей-инвалидов, с учетом состояния здоровья и других заслуживающих внимания обстоятельств.

В соответствии со статьей 29 Жилищного кодекса РСФСР, действовавшего до 1 марта 2005 года, нуждающимися в улучшении жилищных условий признавались в том числе граждане, проживавшие в квартирах, занятых несколькими семьями, если в составе семьи имелись больные, страдающие тяжелыми формами некоторых хронических заболеваний, при которых совместное проживание с ними в одной квартире невозможно (пункт 3). Данным категориям граждан жилые помещения предоставлялись в первую очередь (пункт 3 статьи 36 Жилищного кодекса РСФСР).

Также первоочередное бесплатное предоставление жилых помещений в домах государственных и муниципальных жилых фондов инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, нуждающимся в улучшении жилищных условий, предусмотрено постановлением Правительства Российской Федерации от 27 июля 1996 года №901 “О предоставлении льгот инвалидам и семьям, имеющим детей инвалидов, по обеспечению их жилыми помещениями, оплате жилья и коммунальных услуг”. Тем самым лица, страдающие тяжелыми формами некоторых хронических заболеваний, указанных в соответствующем Перечне, в том числе и сын заявительницы, по законодательству, действовавшему до 1 марта 2005 года, имели право на первоочередное улучшение жилищных условий.

В силу Федерального закона от 29 декабря 2004 года №189-ФЗ “О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации” граждане, принятые на учет до 1 марта 2005 года в целях последующего предоставления им жилых помещений по договорам социального найма, сохраняют право состоять на данном учете до получения ими жилых помещений по договорам социального найма (часть 2 статьи 6). При этом согласно статье 57 Жилищного кодекса Российской Федерации гражданам, страдающим тяжелыми формами хронических заболеваний, указанных в Перечне тяжелых форм хронических заболеваний, при которых невозможно совместное проживание граждан в одной квартире, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 16 июня 2006 №378, жилые помещения предоставляются вне очереди (пункт 3 части 2).

Таким образом, Жилищный кодекс Российской Федерации установил иной по сравнению с Жилищным кодексом РСФСР порядок предоставления жилых помещений гражданам, страдающим тяжелой формой хронического заболевания, при котором невозможно совместное проживание граждан в одной квартире. На основании указанной нормы Д.Н.Порфирьев, являющийся инвалидом II группы, страдающий заболеванием, включенным в указанный Перечень, был поставлен администрацией Советского района Исполнительного комитета муниципального образования города Казани на учет как лицо, имеющее право на внеочередное улучшение жилищных условий.

В соответствии со статьей 17 Федерального закона “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации” (в редакции от 29 декабря 2004 года №199-ФЗ) инвалидам может быть предоставлено жилое помещение по договору социального найма общей площадью, превышающей норму предоставления на одного человека (но не более чем в два раза), при условии, если они страдают тяжелыми формами хронических заболеваний, предусмотренных перечнем, устанавливаемым Правительством Российской Федерации (часть 6).

В силу статьи 28.2 (части 1 и 2) вышеназванного Федерального закона Российская Федерация передает органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия по предоставлению мер социальной поддержки инвалидов по оплате жилого помещения и коммунальных услуг и по обеспечению жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий и вставших на учет до 1 января 2005 года; средства на реализацию передаваемых полномочий по предоставлению указанных мер социальной поддержки предусматриваются в составе Федерального фонда компенсаций, образованного в федеральном бюджете, в виде субвенций. Под субвенциями бюджетам субъектов Российской Федерации из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке (статья 133 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Объем средств, предусмотренный в Федеральном фонде компенсаций бюджетам субъектов Российской Федерации на обеспечение жильем инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, определяется исходя из общей площади жилья 18 квадратных метров и средней рыночной стоимости 1 квадратного метра общей площади жилья по субъекту Российской Федерации (части 3 и 5 статьи 28.2 Федерального закона от 24 ноября 1995 года №181-ФЗ).

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации правовое регулирование, предпринятое федеральным законодателем в рамках реформирования системы социальной защиты населения, направлено, как следует из содержания статьи 28.2 Федерального закона “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации” в редакции Федерального закона от 29 декабря 2004 года №199-ФЗ, на выполнение государством ранее взятых им обязательств по обеспечению жильем инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий и вставших на учет до 1 января 2005 года, путем предоставления субъектам Российской Федерации на эти цели субвенций из федерального бюджета и само по себе не может рассматриваться как нарушающее конституционные права граждан, закрепленные в статьях 39 и 40 Конституции Российской Федерации (Определение от 6 октября 2008 года №679-О-О).

Постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 7 июня 2006 года №275 в целях реализации статьи 28.2 Федерального закона от 24 ноября 1995 года №181-ФЗ “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации” установлено, что обеспечение жильем граждан, имеющих право на улучшение жилищных условий за счет субвенций, выделяемых из федерального бюджета, в соответствии с Федеральными законами от 12 января 1995 года №5-ФЗ “О ветеранах”, от 24 ноября 1995 года №181-ФЗ “О социальной защите инвалидов в Российской Федерации” производится путем предоставления им субсидий на приобретение жилья (пункт 1). Данным постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан утверждено оспариваемое Положение (пункт 2).

Следовательно, действующее законодательство устанавливает две самостоятельные меры социальной поддержки, направленные на улучшение жилищных условий инвалидов, страдающих тяжелой формой хронического заболевания, в том числе и сына заявительницы Д.Н.Порфирьева: это предоставление субсидий на приобретение жилья за счет субвенций, выделяемых из федерального бюджета, и предоставление во внеочередном порядке жилого помещения по договору социального найма. При этом право выбора одной из указанных мер социальной поддержки при решении вопроса об обеспечении жильем принадлежит самому инвалиду.

Пункт 4 оспариваемого Положения устанавливает, что предоставление субсидий на приобретение жилья инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, вставшим на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий до 1 января 2005 года, производится в порядке очередности согласно сводному списку получателей субсидии из числа инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, сформированному Министерством труда, занятости и социальной защиты Республики Татарстан на основании списков Исполнительных комитетов муниципальных образований Республики Татарстан, где граждане встали на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий; сводные списки формируются в той же хронологической последовательности, в какой граждане-получатели субсидий были поставлены на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий. При этом оспариваемое Положение не содержит норм о снятии лиц, находящихся в сводном списке получателей субсидий, с учета нуждающихся в улучшении жилищных условий (в порядке очереди либо во внеочередном порядке), который ведется по месту жительства граждан. Иное означало бы нарушение предписаний Жилищного кодекса Российской Федерации, устанавливающего исчерпывающий перечень оснований для снятия граждан с учета в качестве нуждающихся в жилых помещениях (статьи 55 и 56), и могло бы повлечь необоснованное ограничение права граждан, включая инвалидов, на обеспечение жильем.

Вывод о необходимости снятия указанных лиц, в том числе и сына заявительницы Д.Н.Порфирьева, с учета нуждающихся в улучшении жилищных условий в связи с включением в сводный список получателей субсидий не вытекает также и из конституционно-правового смысла оспариваемого пункта, выявленного Конституционным судом Республики Татарстан в настоящем постановлении. Снятие с учета обусловлено неправомерным толкованием оспариваемых норм правоприменителем – администрацией Советского района Исполнительного комитета муниципального образования города Казани.

Оспариваемое Положение, устанавливая порядок предоставления субсидий на приобретение жилья инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, закрепило обязанность государства заботиться о благополучии своих граждан, их социальной защищенности и обеспечении нормальных условий существования, если они в силу объективных причин не способны самостоятельно достичь достойного уровня жизни.

Данному правовому регулированию корреспондирует статья 28 Конвенции о правах инвалидов (принята в г.Нью-Йорке 13 декабря 2006 года Резолюцией 61/106 на 76-м пленарном заседании

61-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН), согласно которой государства-участники признают права инвалидов на жилище, социальную защиту и на пользование этими правами без дискриминации по признаку инвалидности и принимают надлежащие меры к обеспечению и поощрению реализации этого права, включая меры по обеспечению инвалидам доступа к программам государственного жилья.

Оспариваемые нормы основаны на положениях статей 54 (часть 1) и 103 Конституции Республики Татарстан, согласно которым в Республике Татарстан каждому гарантируется социальное обеспечение, в том числе в случае болезни и инвалидности; Кабинет Министров Республики Татарстан обеспечивает исполнение на территории Республики Татарстан федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

Следовательно, оспариваемые положения не отменяют и не умаляют конституционное право инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, в том числе и заявительницы Т.И.Порфирьевой, на улучшение жилищных условий, не преследуют цели умаления достоинства инвалидов, согласуются с положениями статей 28 (часть 2) и 30 Конституции Республики Татарстан о том, что граждане обладают всей полнотой личных, политических, социально-экономических и культурных прав и свобод, и не могут рассматриваться как препятствующие обеспечению принципа равенства прав и свобод человека и гражданина.

Таким образом, пункт 4 Положения о предоставлении субсидий на приобретение жилья за счет субвенций, выделяемых из федерального бюджета, отдельным категориям граждан, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 7 июня 2006 года №275, согласно которому инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, нуждающимся в улучшении жилищных условий и вставшим на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий до 1 января 2005 года, меры социальной поддержки по обеспечению жильем реализуются путем предоставления субсидий, основан на нормах международного права, федерального законодательства и соответствует статьям 54 (часть 1), 55 (часть 1) и 58 (часть 2) Конституции Республики Татарстан.

На основании изложенного, руководствуясь статьей 6, частью второй статьи 66, статьями 67, 68, 69, 71 и 73, пунктом 1 части первой статьи 104 Закона Республики Татарстан “О Конституционном суде Республики Татарстан”, Конституционный суд Республики Татарстан

постановил:

1. Признать пункт 4 Положения о предоставлении субсидий на приобретение жилья за счет субвенций, выделяемых из федерального бюджета, отдельным категориям граждан, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 7 июня 2006 года №275 “Об утверждении Положения о предоставлении субсидий на приобретение жилья за счет субвенций, выделяемых из федерального бюджета, отдельным категориям граждан”, соответствующим Конституции Республики Татарстан.

2. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

3. Согласно статье 72 Закона Республики Татарстан “О Конституционном суде Республики Татарстан” настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в газетах “Ватаным Татарстан” и “Республика Татарстан”. Постановление должно быть опубликовано также в “Вестнике Конституционного суда Республики Татарстан”.

Конституционный суд

Республики Татарстан.

№39-П.