Заключения Коституционного совета

Именем Республики Татарстан

по делу о проверке конституционности взаимосвязанных положений пункта 1 статьи 6, пункта 1 статьи 8, пунктов 3 и 4 статьи 30 Закона Республики Татарстан от 6 апреля 2005 года №64-ЗРТ «Об исполнительных органах государственной власти Республики Татарстан» в связи с жалобой гражданки Р.Г.Ниязовой

город Казань, 18 октября 2022 года

Конституционный суд Республики Татарстан в составе Председателя Ф.Г.Хуснутдинова, судей Ф.Р.Волковой, Ф.С.Мусина, Э.М.Мустафиной, Г.Л.Удачи-ной, М.М.Хайруллина,

руководствуясь статьей 109 (часть четвертая) Конституции Республики Татарстан, частями пятой и девятой статьи 3, частью первой и пунктом 1 час­ти второй статьи 39, статьями 68, 83, 100, 101 и 103 Закона Республики Татарстан «О Конституционном суде Республики Татарстан»,

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке конституционности взаимосвязанных положений пункта 1 статьи 6, пункта 1 статьи 8, пунктов 3 и 4 статьи 30 Закона Республики Татарстан от 6 апреля 2005 года №64-ЗРТ «Об исполнительных органах государственной власти Республики Татарстан».

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданки Р.Г.Ниязовой. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли обжалуемые заявительницей нормативные правовые положения Конституции Республики Татарстан.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Э.М.Мустафиной, объяснения представителя органа, издавшего оспариваемый нормативный правовой акт, – заведующего отделом конституционного законодательства Правового управления Аппарата Государственного Совета Республики Татарстан Л.И.Ибрагимовой, специалистов, приглашенных в судебное заседание по инициативе Конституционного суда Республики Татарстан, – заместителя начальника юридического отдела Департамента казначейства Министерства финансов Республики Татарстан Е.В.Кожевниковой, начальника отдела исполнения бюджета Департамента казначейства Министерства финансов Республики Татарстан Л.В.Валеевой, выступления приглашенных в судебное заседание: представителя Президента Республики Татарстан – заместителя начальника Государственно-правового управления Президента Республики Татарстан И.А.Гомзика, представителя Государственного Совета Республики Татар­стан – начальника Правового управления Аппарата Государственного Совета Республики Татарстан М.Б.Сунгатуллина, представителя Кабинета Министров Республики Татарстан – Правительства Республики Татарстан – заведующего сектором административного права и систематизации законодательства Правового управления Аппарата Кабинета Министров Республики Татарстан К.А.Козновой, представителя Председателя Верховного суда Республики Татарстан – судьи Верховного суда Республики Татарстан С.А.Трошина, представителя Председателя Арбитражного суда Республики Татарстан – начальника отдела анализа и обобщения судебной практики Арбитражного суда Республики Татарстан Р.Р.Шкаликова, представителя Прокурора Республики Татарстан – начальника отдела по надзору за законностью нормативных правовых актов Управления по надзору за исполнением федерального законодательства прокуратуры Республики Татарстан А.А.Зорькиной, представителя Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан – начальника отдела по вопросам восстановления прав граждан аппарата Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан Е.Ю.Степановой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный суд Республики Татарстан

установил:

1. В Конституционный суд Республики Татарстан обратилась гражданка Р.Г.Ниязова с жалобой на нарушение ее конституционных прав и свобод взаимосвязанными положениями пункта 1 статьи 6, пункта 1 статьи 8, пунктов 3 и 4 статьи 30 Закона Республики Татарстан от 6 апреля 2005 года №64-ЗРТ «Об исполнительных органах государственной власти Республики Татарстан» (далее также – Закон Респуб­лики Татарстан).

В соответствии с пунктом 1 статьи 6 Закона Республики Татарстан орган исполнительной власти Республики Татарстан обладает правами юридического лица, имеет печать с изображением Государственного герба Республики Татарстан и со своим наименованием, а также соответствующие бюджетные и иные счета, открываемые в установленном законодательством порядке.

Согласно пункту 1 статьи  8 Закона Республики Татарстан в систему органов исполнительной власти Республики Татарстан во главе с Президентом Республики Татарстан входят:

1) Кабинет Министров Республики Татарстан – Правительство Республики Татарстан (далее – Кабинет Минист­ров Республики Татарстан);

2) министерства, государственные комитеты Республики Татарстан;

3) республиканские агентства, службы, инспекции,

центры, палаты, департаменты, комитеты, главные управления, управления, комиссии и иные органы исполнительной власти Республики Татарстан (ведомства Республики Татарстан);

4) представительства Республики Татарстан.

Статья 30 Закона Республики Татарстан предусматривает, что Аппарат Кабинета Минист­ров Республики Татарстан является юридическим лицом и действует на основании Положения, утверждаемого Кабинетом Министров Респуб­лики Татарстан; финансирование расходов на содержание Аппарата Кабинета Министров Республики Татарстан производится в пределах расходов на содержание Кабинета Министров Республики Татарстан (пункты 3 и 4).

Ссылаясь на приведенные положения Закона Респуб­лики Татарстан, гражданка Р.Г.Ниязова полагает, что Кабинет Министров Республики Татарстан, как и Аппарат Кабинета Министров Республики Татарстан, обладает правами юридического лица.

Как следует из обращения и приложенных к нему копий документов, определением Верховного суда Республики Татарстан в пользу заявительницы с Кабинета Министров Республики Татарстан были взысканы судебные расходы в размере 15 300 рублей. На основании данного судебного акта был выдан исполнительный лист, который гражданка Р.Г.Ниязова предъявила в Департамент казначейства Министерства финансов Республики Татарстан. Между тем исполнительный лист был возвращен заявительнице без исполнения, поскольку должник не имеет лицевых счетов, открытых в указанном Департаменте и его территориальных отделениях.

Отсутствие у Кабинета Министров Республики Татарстан лицевых счетов, по мнению гражданки Р.Г.Ниязовой, обусловлено тем, что данная организация не зарегистрирована в качестве юридического лица. Заявительница считает, что это порождает неопределенность обжалуемых ею взаимосвязанных положений пункта 1 статьи 6, пункта 1 статьи 8, пунктов 3 и 4 статьи 30 Закона Республики Татарстан в вопросе о том, соответствуют ли данные нормы Конституции Рес­публики Татарстан в той мере, в какой они в правоприменительной практике позволяют Кабинету Министров Респуб­лики Татарстан, как исполнительному и распорядительному органу государственной власти Рес­публики Татарстан, быть незарегистрированным в качестве юридического лица. Такая практика применения оспариваемых положений Закона Республики Татарстан препятствует, по мнению гражданки Р.Г.Ниязовой, реализации её конституционного права на исполнение судебного решения.

На основании изложенного заявительница просит Конституционный суд Республики Татарстан признать взаимосвязанные положения пункта 1 статьи 6, пункта 1 статьи 8, пунктов 3 и 4 статьи 30 Закона Республики Татарстан от 6 апреля 2005 года №64-ЗРТ «Об исполнительных органах государственной власти Республики Татарстан» не соответствующими статьям 18, 19, 24 (части первая и вторая), 28 (части первая и вторая), 40 (часть первая), 41, 60, 103 Конституции Республики Татарстан, согласно которым в Республике Татарстан признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности; земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности; собственность неприкосновенна; ограничение прав собственника при владении, пользовании, распоряжении законно приобретенным имуществом не допускается, кроме случаев, предусмотренных федеральным законом; собственность не должна использоваться во вред государственным и общественным интересам, правам, свободам и достоинству человека; принудительное изъятие объектов собственности не допускается, кроме случаев, установленных федеральным законом; Конституция Респуб­лики Татарстан является Основным законом республики, имеет высшую юридическую силу в правовой системе Рес­публики Татарстан, прямое действие и применяется на всей территории Республики Татарстан; законы и иные правовые акты Республики Татарстан, а также правовые акты органов местного самоуправления не должны противоречить Конституции Рес­публики Татарстан; органы государственной власти, органы местного самоуправления, общественные объединения, организации, учреждения, должностные лица и граждане обязаны соблюдать Конституцию и законы Республики Татарстан; все равны перед законом и судом; государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от социального и имущественного положения и иных обстоятельств; каждому в Республике Татарстан обеспечивается судебная защита его прав и свобод, чести и достоинства, жизни, здоровья и имущества; решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, а также общественных объединений могут быть обжалованы в суд; каждый в Республике Татарстан обязан соблюдать Конституцию Республики Татарстан и законы Республики Татарстан, Конституцию Российской Федерации и федеральные законы; Кабинет Министров Республики Татарстан обеспечивает исполнение на территории Республики Татарстан Конституции Российской Федерации, Конституции Республики Татарстан, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов Республики Татарстан, издает постановления и распоряжения и проверяет их исполнение; постановления и распоряжения Кабинета Министров Республики Татарстан обязательны к исполнению на всей территории Республики Татарстан.

В соответствии с частями второй и третьей статьи 68 Закона Республики Татарстан «О Конституционном суде Республики Татарстан» Конституционный суд Республики Татарстан принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе нормативных правовых актов. Конституционный суд Республики Татарстан принимает постановление только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению в обращении, и при принятии решения не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного суда Республики Татарстан по настоящему делу являются взаимосвязанные положения пункта 1 статьи 6, пункта 1 статьи 8, пунктов 3 и 4 статьи 30 Закона Республики Татарстан от 6 апреля 2005 года №64-ЗРТ «Об исполнительных органах государственной власти Республики Татарстан» в той мере, в какой установленное ими регулирование, определяющее правовое положение как Кабинета Министров Республики Татарстан, так и Аппарата Кабинета Министров Республики Татарстан, препятствует, исходя из смысла, придаваемого ему правоприменительной практикой, в реализации гражданином права на исполнение судебного акта о взыскании с Кабинета Министров Республики Татарстан судебных расходов и тем самым ограничивает его право на судебную защиту.

2. Оспариваемые заявительницей правовые нормы относятся к вопросам организации системы органов государственной власти. В соответствии со статьей 72 (пункт «н» части 1) Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации системы органов государственной власти относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации; законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (статья 76, части 2 и 5 Конституции Российской Федерации). При этом субъекты Российской Федерации самостоятельно устанавливают систему органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (статья 77, часть 1 Конституции Российской Федерации).

Согласно абзацу первому преамбулы Федерального закона от 6 октября 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее также – Федеральный закон №184-ФЗ) система законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и данным Федеральным законом.

В соответствии с частью 3 статьи 20 Федерального закона №184-ФЗ (в редакции, действовавшей до 1 июня 2022 года) наименование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, его структура, порядок его формирования устанавливаются Конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта Российской Федерации.

Тем самым, принимая Закон Республики Татарстан от 6 апреля 2005 года №64-ЗРТ «Об исполнительных органах государственной власти Республики Татарстан», Государственный Совет Респуб­лики Татарстан исходил из установленного Конституцией Российской Федерации разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов и правомерно реализовал полномочие, принадлежащее ему в силу пункта  13 статьи 75 Конституции Рес­публики Татарстан, согласно которому к ведению Государственного Совета Республики Татарстан относится установление системы исполнительных органов государственной власти Республики Татарстан.

3. В соответствии со статьей 17 Федерального закона №184-ФЗ (в редакции, действовавшей до 1 июня 2022 года) в субъекте Российской Федерации устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (пункт 1); структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации (пункт 4).

Согласно статье 9 Конституции Республики Татарстан сис­тему исполнительных органов государственной власти Респуб­лики Татарстан составляют Кабинет Министров Республики Татарстан, министерства, государственные комитеты Республики Татарстан и иные органы исполнительной власти Республики Татарстан (часть третья).

В развитие указанного правового регулирования, в целях регламентации правоотношений, связанных с формированием и функционированием органов исполнительной власти Республики Татарстан, принят рассматриваемый Закон Республики Татарстан. Так, обжалуемой статьей 8 данного Закона Республики Татарстан республиканский законодатель определил, что в систему органов исполнительной власти Республики Татарстан во главе с Президентом Республики Татарстан входят:

1) Кабинет Министров Рес­публики Татарстан;

2) министерства, государственные комитеты Республики Татарстан;

3) республиканские агентства, службы, инспекции, цент­ры, палаты, департаменты, комитеты, главные управления, управления, комиссии и иные органы исполнительной власти Республики Татарстан (ведомства Республики Татарстан);

4) представительства Рес­публики Татарстан.

Приведенная норма по своему правовому смыслу аналогична положениям Конституции Республики Татарстан, направлена на их конкретизацию и структурирование на уровне законодательного акта и, следовательно, не противоречит Конституции Республики Татарстан.

Статус органов исполнительной власти, входящих в вышеназванную систему, определяется оспариваемой статьей 6 Закона Республики Татарстан, согласно которой орган исполнительной власти Республики Татарстан обладает правами юридического лица, имеет печать с изображением Государственного герба Республики Татарстан и со своим наименованием, а также соответствующие бюджетные и иные счета, открываемые в установленном законодательством порядке (пункт 1).

Правовое содержание указанной нормы прямо вытекало из положений пункта 4 статьи 20 Федерального закона №184-ФЗ (в редакции, действовавшей до 1 июня 2022 года), в соответствии с которыми высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать. Вместе с тем следует отметить, что на сегодняшний день данная норма признана утратившей силу в связи с принятием Федерального закона от 21 декабря 2021 года №414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации». Однако это не отменяет за исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации прав юридического лица и возможность иметь гербовую печать.

В соответствии с положениями подпункта 3 пункта 1 статьи 2 и пункта 3 статьи 10 Закона Республики Татарстан Кабинет Министров Респуб­лики Татарстан представляет собой постоянно действующий, коллегиальный орган исполнительной власти общей компетенции, осуществляющий государственное управление по вопросам своего ведения в пределах подведомственной территории, объединяющий и направляющий деятельность подчиненных ему органов исполнительной власти отраслевой, межотраслевой и специальной компетенции.

Из содержания и правового смысла указанных норм в их взаимосвязи с положениями пункта 1 статьи 6 рассматриваемого Закона Республики Татарстан следует, что Кабинет Министров Республики Татарстан является исполнительным и распорядительным органом государственной власти Респуб­лики Татарстан, обладающим правами юридического лица. Наличие у названного органа исполнительной власти прав юридического лица является одной из гарантий его организационной и функциональной независимости, поскольку в соответствии с действующим законодательством такой статус является обязательным условием, без которого невозможна эффективная реализация возложенных на него функций. При этом свою основную деятельность Кабинет Министров Республики Татарстан осуществляет в рамках публичного права для решения общегосударственных, регио­нальных вопросов и в этих целях вступает в гражданский оборот, что свидетельствует о сложносоставном характере его правоспособности. Указанное согласуется также и с положениями абзаца 2 пункта 1 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации в ее взаимосвязи со статьями 124 и 125 данного кодекса, в силу которых субъекты Российской Федерации в лице органов государственной власти выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений – гражданами и юридическими лицами; при этом к ним применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.

Конституционный суд Российской Федерации в своих решениях указывал, что по смыслу Конституции Российской Федерации (статья 34, часть 1) одно и то же лицо не может совмещать властную деятельность в сфере государственного управления и предпринимательскую деятельность, направленную на систематическое получение прибыли; федеральный законодатель не только распределяет полномочия между уровнями государственной власти, но и устанавливает применительно к соответствующим полномочиям особенности правосубъектности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, которые в отношениях, основанных на властном подчинении, выступают в качестве обладающих государственной атрибутикой носителей власти, а в гражданско-правовых отношениях выступают на равных началах с иными участниками этих отношений; при этом, как отметил Конституционный суд Российской Федерации, Российская Федерация и субъекты Российской Федерации участвуют в гражданско-правовых отношениях как субъекты со специальной правоспособностью, которая в силу их пуб­лично-правовой природы не совпадает с правоспособностью других субъектов гражданского права – граждан и юридических лиц (определения от 1 октября 1998 года №168-О; от 2 ноября 2006 года №540-О).

Учитывая вышеизложенное, Конституционный суд Рес­публики Татарстан приходит к выводу, что Кабинет ­Министров Республики Татарстан обладает специальной правоспособностью, которая в силу ее публично-правовой природы не совпадает с правоспособностью других субъектов гражданского права – граждан и юридических лиц, преследующих частные интересы. Применительно к поставленному заявительницей вопросу это означает, что Кабинет Министров Республики Татарстан, обладая в силу федерального и республиканского законодательства правами юридического лица, не обязан проходить регистрацию в качестве юридического лица в порядке, установленном федеральным законодательством.

В то же время приведенный режим функционирования Кабинета Министров Республики Татарстан предопределил образование Аппарата Кабинета Министров Республики Татарстан, который создан в целях обеспечения деятельности Кабинета Министров Республики Татарстан и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти принятых им решений, финансируется согласно обжалуемому пункту 4 статьи 30 Закона Республики Татарстан в пределах расходов на содержание Кабинета Министров Республики Татарстан и в силу оспариваемого пункта 3 этой же статьи Закона Республики Татарстан наделен статусом юридического лица. Из содержания норм Положения об Аппарате Кабинета Министров Республики Татарстан, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 5 декабря 2005 года №563, в их взаимосвязи с названной статьей рассмат­риваемого Закона Респуб­лики Татарстан следует, что организационное, правовое, информационное, материально-техническое и финансовое обеспечение деятельности Кабинета Минист­ров Республики Татарстан обеспечивается его Аппаратом. Характер приведенных полномочий Аппарата Кабинета Министров Респуб­лики Татарстан влияет на особенности его участия в отношениях, регулируемых в том числе гражданским законодательством, а равно обуславливает необходимость обладания гражданско-правовой правоспособностью и регистрации в качестве юридического лица.

Относительно доводов за­явительницы о невозможности исполнения вынесенного в ее пользу судебного акта о взыс­кании с Кабинета Министров Республики Татарстан судебных расходов Конституционный суд Республики Татарстан считает необходимым указать следующее.

Право на судебную защиту, как неоднократно указывал Конституционный суд Российской Федерации, предполагает наличие гарантий, позволяющих реализовать его в полном объеме и обеспечить эффективное восстановление в правах посредством правосудия, отвечающего требованиям равенства и справедливости; государство обязано признавать, соблюдать и защищать права и свободы, создавая при этом необходимые правовые механизмы устранения любых нарушений, в том числе допущенных его органами и должностными лицами (постановления от 22 апреля 2011 года №5-П, от 27 декабря 2012 года №34-П, от 22 апреля 2013 года №8-П, от 31 марта 2015 года №6-П и др.).

Согласно положениям час­ти 1 статьи 6 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 года №1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» вступившие в законную силу постановления федеральных судов, мировых судей и судов субъектов Российской Федерации, а также их законные распоряжения, требования, поручения, вызовы и другие обращения являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации.

Приведенное регулирование нашло свое отражение в положениях абзаца второго статьи 106 Регламента Кабинета Министров Республики Татарстан, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 5 декабря 2005 года №563 (далее также – Регламент), согласно которым в случае удовлетворения судом требований, предъявленных к Кабинету Министров Республики Татарстан, соответствующий орган исполнительной власти в установленном порядке незамедлительно докладывает в Кабинет Министров Респуб­лики Татарстан о принятом решении, вносит предложения об обжаловании решения суда, а по вступлении судебного решения в силу – о мерах по его выполнению.

Вместе с тем истолкование правоприменительной практикой положений оспариваемых норм в их взаимосвязи с положениями бюджетного законодательства в том числе, как это следует из правоприменительных решений по делу Р.Г.Ниязовой, фактически приводит к невозможности исполнения судебных актов о взыскании с Кабинета Министр­ов Республики Татарстан судебных расходов ввиду отсутствия у последнего регистрации в качестве юридического лица и, как следствие, отсутствия у него лицевого счета в Департаменте казначейства Министерства финансов Республики Татарстан. При этом, несмотря на наличие статуса юридического лица и открытых в установленном порядке лицевых счетов у Аппарата Кабинета Министров Республики Татарстан, предъявление исполнительного листа к нему также не представляется возможным, поскольку в судебных делах, где стороной выступает Кабинет Министров Республики Татарстан, отождествление с ним его Аппарата недопустимо в силу того, что воплощением государственной исполнительной власти в Республике Татарстан является Кабинет Министров Республики Татарстан.

Указанное вынуждает граж­данина обратиться с требованием об изменении порядка исполнения судебного решения. Подобное требование делает право на судебную защиту иллюзорным, тогда как указанное право является конституционной гарантией, государство обязано создать необходимые условия для того, чтобы каждый человек, как это закреплено в статье 46 (часть 1) Конституции Российской Федерации, мог воспользоваться при необходимости в полном объеме правом на судебную защиту.

Обязательность исполнения судебного решения об­основанно позволяет сделать вывод о том, что само по себе отсутствие регистрации органа публичной власти в качестве юридического лица не должно препятствовать реализации гражданином права на исполнение судебного акта о взыскании с Кабинета Минист­ров Рес­публики Татарстан судебных расходов и тем самым посягать на само существо права на судебную защиту. Напротив, в силу вышеприведенных положений федерального законодательства и Рег­ламента Кабинет Министров Республики Татарстан и (или) уполномоченный им орган исполнительной власти должен предпринять все зависящие от него меры по исполнению соответствующего судебного решения, при которых на основе взаимного согласования интересов личности, общества и государства обеспечивалась бы реальная возможность для гражданина в разумный срок получить присужденные ему денежные средства.

В настоящее время Кабинет Министров Республики Татарстан постановлением от 26 апреля 2021 года №284 определил, что Министерство земельных и имущественных отношений Республики Татарстан является исполнительным органом государственной власти Республики Татарстан, уполномоченным на исполнение содержащихся в судебных актах требований о взыскании с Кабинета Министров Респуб­лики Татарстан судебных расходов по административным делам об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости объектов недвижимости. В этой связи Конституционный суд Респуб­лики Татарстан полагает, что подобный подход в правовом регулировании деятельности (основных функций) иных исполнительных органов государственной власти Респуб­лики Татарстан соотносился бы с предписаниями статьи 106 Регламента, в полной мере обеспечивал бы неукоснительное исполнение положений вышеуказанного Федерального конституционного закона об обязательности исполнения судебных решений, а также способствовал бы достижению конституционно значимых целей полноты, эффективности и своевременности судебной защиты.

Таким образом, взаимо­связанные положения пункта 1 статьи 6, пункта 1 статьи 8, пунктов 3 и 4 статьи 30 Закона Республики Татарстан от 6 апреля 2005 года №64-ЗРТ «Об исполнительных органах государственной власти Респуб­лики Татарстан» сами по себе направлены на определение в системе органов исполнительной власти Респуб­лики Татарстан правового положения Кабинета Минист­ров Республики Татарстан и на закрепление за Аппаратом Кабинета Министров Респуб­лики Татарстан статуса юридического лица. При этом, исходя из своего содержания, правового смысла и места в системе действующего правового регулирования, указанные законодательные положения не влияют на реализацию права гражданина на исполнение судебного акта о взыскании с Кабинета Министров Республики Татарстан судебных расходов, поскольку обязательность исполнения такого судебного решения органом государственной власти не зависит от его регистрации в качестве юридического лица. Следовательно, взаимосвязанные положения пункта 1 статьи 6, пункта 1 статьи 8, пунктов 3 и 4 статьи 30 Закона Республики Татарстан от 6 апреля 2005 года №64-ЗРТ «Об исполнительных органах государственной власти Республики Татарстан» соответствуют Конституции Респуб­лики Татарстан, в том числе ее статьям 28 (части первая и вторая) и 40 (часть первая).

На основании изложенного, руководствуясь статьей  6, час­тями первой и второй статьи 66, частями первой, второй и шестой статьи 67, статьями 68, 69, 71, 73 и 104 Закона Рес­публики Татарстан «О Конституционном суде Республики Татарстан», Конституционный суд Республики Татарстан

постановил:

1. Признать взаимосвязанные положения пункта 1 статьи 6, пункта 1 статьи 8, пунктов 3 и 4 статьи 30 Закона Республики Татарстан от 6 апреля 2005 года №64-ЗРТ «Об исполнительных органах государственной власти Респуб­лики Татарстан» соответствующими Конституции Республики Татарстан, поскольку сами по себе они направлены на определение в системе органов исполнительной власти Республики Татарстан правового положения Кабинета Министров Республики Татарстан, на закрепление за Аппаратом Кабинета Минист­ров Республики Татарстан статуса юридического лица и не препятствуют в реализации гражданином права на исполнение судебного акта о взыскании с Кабинета Министров Рес­публики Татарстан судебных расходов вне зависимости от факта регистрации его в качестве юридического лица, а значит, не ограничивают право гражданина на судебную защиту.
2. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
3. Настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в газетах «Ватаным Татар­стан», «Республика Татарстан» и на Официальном портале правовой информации Респуб­лики Татарстан (PRAVO.TATARSTAN.RU). Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного суда Республики Татарстан».

Конституционный суд Республики Татарстан
№108-­П

Именем Республики Татарстан

по делу о проверке конституционности пункта 3.2 приложения к Порядку использования критериев определения очередности проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах в Республике Татарстан, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 31 декабря 2013 года №1132, и взаимосвязанных положений пунктов 1.2, 3.1 и 3.7 Порядка установления необходимости проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 30 сентября 2017 года №739, в связи с жалобой гражданки Г.З.Галимзяновой

город Казань, 28 июня 2022 года

Конституционный суд Республики Татарстан в составе Председателя Ф.Г.Хуснутдинова, судей Ф.Р.Волковой, Ф.С.Мусина, Э.М.Мустафиной, Г.Л.Удачиной, М.М.Хайруллина,
руководствуясь статьей 109 (часть четвертая) Конституции Республики Татарстан, частями пятой и девятой статьи 3, частью первой и пунктом 1 части второй статьи 39, статьями 68, 83, 100, 101 и 103 Закона Республики Татарстан «О Конституционном суде Республики Татарстан», рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке конституционности пункта 3.2 приложения к Порядку использования критериев определения очередности проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах в Рес­публике Татарстан, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 31 декабря 2013 года №1132, и взаимосвязанных положений пунктов 1.2, 3.1 и 3.7 Порядка установления необходимости проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме, утвержденного постановлением Кабинета Министров Рес­публики Татарстан от 30 сентября 2017 года №739.

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданки Г.З.Галимзяновой. Основанием к рассмот­рению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли обжалуемые заявительницей нормативные правовые положения Конституции Республики Татарстан.

Заслушав сообщение судьи-докладчика М.М.Хайруллина, объяснения представителя органа, издавшего оспариваемый нормативный правовой акт, – ведущего советника юридического отдела Министерства строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Республики Татарстан Ф.М.Мухамадиевой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный суд Республики Татарстан
установил:

1. В Конституционный суд Республики Татарстан обратилась гражданка Г.З.Галимзянова с жалобой на нарушение ее конституционных прав и свобод пунктом 3.2 приложения к Порядку использования критериев определения очередности проведения капитального ремонта общего имущества в много­квартирных домах в Республике Татарстан, утверж­денного постановлением Кабинета Министров Рес­публики Татарстан от 31 декабря 2013 года №1132 (далее также – приложение к Порядку №1132), и взаимосвязанными положениями пунктов 1.2, 3.1 и 3.7 Порядка установления необходимости проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 30 сентября 2017 года №739 (далее также – Порядок №739).

Пункт 3.2 приложения к Порядку №1132 устанавливает оценку такого критерия определения очередности проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, как платежная дисциплина уплаты взносов на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме (процент уплаты по отношению к начислению).

Пунктом 1.2 Порядка №739 предусмотрено, что он применяется в целях принятия Министерством строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Республики Татарстан (далее – уполномоченный орган) решений о необходимости (отсутствии необходимости) проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Республики Татарстан, в случаях, предусмотренных частью 5 статьи 181 и частью 7 статьи 189 Жилищного кодекса Российской Федерации, в случае рассмотрения вопроса о включении, невключении или исключении из региональной программы капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме отдельных видов услуг и (или) работ по капитальному ремонту, а также вопроса о переносе срока оказания услуг и (или) работ, предусмотренных региональной программой, на более ранний период.

Пункт 3.1 этого же Порядка определяет, что для установления необходимости (отсутствия необходимости) проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме лица, уполномоченные действовать от имени собственников помещений в многоквартирном доме, организации, осуществляющие управление многоквартирным домом (далее – заявители), представляют в уполномоченный орган заявление об установлении необходимости (отсутствия необходимости) проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме (далее – заявление) с приложением следующих документов:

– обращения граждан или иных заинтересованных лиц о неудовлетворительных условиях проживания в многоквартирном доме – по усмотрению заявителя;

– заключение Республиканского государственного унитарного предприятия «Бюро технической инвентаризации» Министерства строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Рес­публики Татарстан о состоянии общего имущества в многоквартирном доме;

– протокол решения общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме об установлении необходимости (отсутствия необходимости) проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме (не представляется в случаях, предусмотренных пунктами 1–3 части 4 статьи 168 Жилищного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с обжалуемым пунктом 3.7 Порядка №739 комиссия по установлению необходимости проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме (далее также – комиссия) в срок не позднее 20 рабочих дней со дня получения документов, указанных в пункте 3.6 данного Порядка, утверждает и представляет в уполномоченный орган в течение трех рабочих дней со дня утверждения одно из следующих заключений:

– о необходимости проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме. Основаниями принятия указанного решения являются: превышение нормативных сроков службы конструктивных элементов и инженерных систем до проведения очередного капитального ремонта (нормативных межремонтных сроков) общего имущества в многоквартирном доме; наличие опасности нарушения установленных предельных характеристик на­дежности и безопасности конструктивных элементов многоквартирного дома (пункт 3.7.1);

– об отсутствии необходимости проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме. Основаниями принятия указанного решения являются: непревышение нормативных сроков службы конструктивных элементов и инженерных систем до проведения очередного капитального ремонта (нормативных межремонтных сроков) общего имущества в многоквартирном доме; отсутствие опасности нарушения установленных предельных характеристик надежности и безопасности конструктивных элементов многоквартирного дома (пункт 3.7.2).

Как следует из жалобы и приложенных к ней копий документов, гражданка Г.З.Галимзянова проживает в многоквартирном доме. В 2016 году в данном доме был проведен частичный капитальный ремонт. Согласно Региональной программе капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Республики Татар­стан, утвержденной постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 31 декабря 2013 года №1146, проведение полного капитального ремонта запланировано на 2043 год. Учитывая износ этого дома и год ввода его в эксплуатацию, заявительница считает, что имеются основания для переноса даты проведения капитального ремонта в нем на более ранний период. Однако, по ее утверждению, обжалуемые взаимосвязанные положения пунктов 1.2, 3.1 и 3.7 Порядка №739 фактически не позволяют перенести срок проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах на более ранний период, поскольку, предусматривая возможность рассмотрения такого вопроса, не закрепляют соответствующей процедуры. В частности, она указывает, что в этих нормах не определены документы, подлежащие представлению заявителем для рассмотрения названного вопроса, а также основания и виды принимаемых решений по результатам его рассмотрения. Тем самым она полагает, что данные взаимосвязанные положения нарушают конституционный принцип правовой определенности и противоречат Конституции Республики Татарстан.
Заявительница отмечает, что пункт 3.2 приложения к Порядку №1132, устанавливая оценку такого критерия определения очередности проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, как платежная дисциплина уплаты взносов на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме, не определяет период, за который исчисляется эта платежная дисциплина, в связи с чем оспариваемая норма, по ее мнению, будучи неясной и неопределенной, не соответствует Конституции Республики Татарстан.

На основании изложенного гражданка Г.З.Галимзянова просит Конституционный суд Республики Татарстан признать пункт 3.2 приложения к Порядку использования критериев определения очередности проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах в Республике Татарстан, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 31 декабря 2013 года №1132, и взаимосвязанные положения пунктов 1.2, 3.1 и 3.7 Порядка установления необходимости проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 30 сентября 2017 года №739, не соответствующими статьям 2, 17 (часть вторая), 18 (часть первая), 19 (часть первая), 28 (часть первая) и 51 Конституции Республики Татарстан, согласно которым человек, его права и свободы являются высшей ценностью; признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность Республики Татарстан; экономические отношения строятся на социальном партнерстве между гражданином и государством, потребителем и производителем, работником и работодателем; в Республике Татарстан признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности; собственность неприкосновенна; ограничение прав собственника при владении, пользовании, распоряжении законно приобретенным имуществом не допускается, кроме случаев, преду­смотренных федеральным законом; все равны перед законом и судом; Республика Татарстан защищает интересы потребителя и поддерживает общественную деятельность по защите его прав; потребители имеют право на возмещение ущерба, причиненного производителями товаров, услуг, в установленном законом порядке.
Согласно части девятой статьи 3 Закона Респуб­лики Татарстан «О Конституционном суде Респуб­лики Татарстан» Конституционный суд Республики Татарстан решает исключительно вопросы права и при осуществлении конституционного судопроизводства воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов.

В силу частей второй и третьей статьи 68 Закона Республики Татарстан «О Конституционном суде Рес­публики Татарстан» Конституционный суд Республики Татарстан принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе нормативных правовых актов. Конституционный суд Республики Татарстан принимает постановление только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению в обращении, и при принятии решения не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного суда Республики Татарстан по настоящему делу являются:

– пункт 3.2 приложения к Порядку использования критериев определения очередности проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах в Республике Татарстан, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 31 декабря 2013 года №1132, постольку, поскольку он является нормативным основанием для оценки платежной дисциплины уплаты взносов на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме как критерий определения очередности проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах в Республике Татарстан;

– взаимосвязанные положения пунктов 1.2, 3.1 и 3.7 Порядка установления необходимости проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 30 сентября 2017 года №739, в той мере, в какой в рамках закрепленного ими правового регулирования устанавливается возможность реализовать право на перенос срока проведения капитального ремонта на более ранний период по отношению к срокам, установленным региональной программой капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах.

2. Оспариваемые заявительницей правовые нормы затрагивают сферу жилищного законодательства, которая согласно статье 72 (часть 1, пункт «к») Конституции Российской Федерации находится в со­вместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. В силу статьи 76 (части 2 и 5) Конституции Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в данной сфере принимаются в соответствии с федеральными законами и не могут им противоречить.
Вопрос, касающийся полномочий Кабинета Министров Республики Татарстан по принятию постановления от 31 декабря 2013 года №1132, положение которого обжалуется гражданкой Г.З.Галимзяновой, ранее был предметом исследования Конституционного суда Республики Татарстан, который пришел к выводу, что, принимая рассматриваемый нормативный правовой акт, Кабинет Министров Республики Татарстан действовал в пределах своих полномочий, предусмотренных Конституцией Республики Татарстан, а также федеральным и республиканским законодательством (постановление от 18 октября 2019 года №85-П). Указанное постановление Конституционного суда Республики Татарстан и выраженные в нем правовые позиции сохраняют свою силу.

Согласно взаимосвязанным положениям части 6 статьи 5 и пункта 8.3 статьи 13 Жилищного кодекса Российской Федерации органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы, направленные на определение порядка установления необходимости проведения капитального ремонта общего имущества в много­квартирном доме.

В развитие указанных положений федерального законодательства был принят Закон Республики Татарстан от 25 июня 2013 года №52-ЗРТ «Об организации проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах в Республике Татарстан» (далее также – Закон Республики Татарстан №52-ЗРТ), согласно которому определение такого порядка отнесено к полномочиям Кабинета Министров Республики Татарстан (пункт 13.1 ­части 1 статьи 3).

Следовательно, принимая рассматриваемое постановление от 30 сентября 2017 года №739 «Об утверждении Порядка установления необходимости проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме», Кабинет Министров Рес­публики Татарстан правомерно реализовал полномочие, принадлежащее ему в силу федерального и республиканского законодательства и основанное на взаимосвязанных положениях статей 102 (пункт 1) и 103 Конституции Республики Татарстан, согласно которым Кабинет Министров Республики Татарстан осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, а также обеспечивает исполнение на территории Республики Татарстан Конституции Российской Федерации, Конституции Республики Татарстан, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов Республики Татарстан, издает постановления и распоряжения и проверяет их исполнение.

3. Конституция Республики Татарстан, провозглашая Республику Татарстан социальным государством (статья 13), закрепляет, что каждый имеет право на жилище; органы государственной власти и органы местного самоуправления создают условия для осуществления права на жилище (статья 55). Аналогичные по смыслу гарантии установлены Конституцией Российской Федерации, в том числе ее статьями 7 (часть 1) и 40 (части 1 и 2).
Конституционный суд Российской Федерации в своем постановлении от 12 апреля 2016 года ­№10-П­ указывал, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации Россия как социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь человека (статья 7, часть 1), призвана гарантировать реализацию права каждого на жилище (статья 40, часть 1); исходя из этого, Конституция Российской Федерации, провозглашая право каждого на жилище, закреп­ляет корреспондирующую ему обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления по созданию условий для осуществления данного права (статья 40, часть 2), которая одновременно выступает в качестве гарантии его реализации; приведенное конституционное предписание, составляющее основу правового регулирования жилищных отношений, означает обращенное к органам государственной власти и органам местного самоуправления требование об установлении таких правовых механизмов, которые позволяли бы обеспечивать сохранность жилищного фонда, представляющего собой совокупность всех жилых помещений, находящихся на территории Российской Федерации и являющихся объектами жилищных прав (часть 1 статьи 15 и часть 1 статьи 19 Жилищного кодекса Российской Федерации), и реализацию одной из базовых потребностей человека – потребности в жилище, что, в свою очередь, предполагает сохранение целевого назначения объектов жилищного фонда, а также создание безопасных и благоприятных условий для проживания в них граждан; многоквартирные дома, в которых расположена значительная часть составляющих жилищный фонд жилых помещений, подвержены естественному износу, а потому надлежащее содержание таких домов предполагает в числе прочего непрерывный мониторинг их технического состояния, а также своевременное проведение необходимых работ по устранению неисправностей их конструктивных элементов.

3.1. Жилищный кодекс Российской Федерации в порядке конкретизации статьи 40 (часть 2) Конституции Российской Федерации возлагает на органы государственной власти и органы местного само­управления обязанности по обеспечению контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда, по организации своевременного проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах за счет взносов собственников помещений в таких домах, бюджетных средств и иных не запрещенных законом источников финансирования, а также по осуществлению государственного жилищного надзора и муниципального жилищного конт­роля (пункты 6, 6.1 и 8 статьи 2).

Реализация указанных обязанностей предполагает установление правового регулирования порядка организации проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, включая, в частности, регламентацию процедуры подготовки и утверждения региональных программ капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах (далее также – региональная программа капитального ремонта).

В силу частей 1 и 2 статьи 168 названного Кодекса региональная программа капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах утверж­дается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в том числе в целях планирования и организации проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, контроля своевременности проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах собственниками помещений в таких домах, региональным оператором; формируется на срок, необходимый для проведения капитального ремонта общего имущества во всех многоквартирных домах, расположенных на территории субъекта Российской Федерации; включает в себя перечень всех многоквартирных домов, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, за исключением многоквартирных домов, признанных аварийными и подлежащими сносу или реконструкции.

При этом очередность проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах определяется в региональной программе капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах исходя из критериев, которые установлены законом субъекта Российской Федерации и могут быть дифференцированы по муниципальным образованиям (часть 3 статьи 168 Жилищного кодекса Российской Федерации).

В Республике Татарстан вопросы своевременного проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Республики Татарстан, а также организации проведения такого капитального ремонта урегулированы Законом Республики Татарстан №52-ЗРТ, статьей 11 которого установлены критерии определения очередности проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, в том числе финансовый критерий, выражающийся в доле финансирования капитального ремонта собственниками помещений (пункт 3 части 3). Во исполнение части 4 названной статьи Кабинет Министров Республики Татарстан в рассматриваемом приложении к Порядку №1132 определил такой порядок использования указанного финансового критерия, при котором оценке по балльной системе подлежат размер взноса на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме (пункт 3.1) и платежная дисциплина уплаты взносов на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме (процент уплаты по отношению к начислению) (пункт 3.2).

Установление финансового критерия продиктовано взаимосвязанными положениями статей 169 и 170 Жилищного кодекса Российской Федерации, закрепляющими обязанность собственников помещений в многоквартирном доме по уплате ежемесячных взносов на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме и, как следствие, их участие в формировании фонда капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме.

Как указывал Конституционный суд Российской Федерации, в системе действующего правового регулирования взносы на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирных домах представляют собой в формально юридическом смысле обязательные платежи собственников помещений в таких домах, предусмотренные – в силу публичной значимости соответствующих отношений – Жилищным кодексом Российской Федерации в целях финансового обеспечения организации и проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах для поддержания их в состоянии, соответствующем санитарным и техническим требованиям, чем обеспечивается фактически индивидуально возмездный характер данных взносов (постановление от 12 апреля 2016 года №10-П).

Анализ предусмотренного оспариваемым пунк­том  3.2 приложения к Порядку №1132 критерия определения очередности проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах – платежной дисциплины уплаты взносов на капитальный ремонт общего имущества в много­квартирном доме – показывает, что его введение предопределено наличием у собственников помещений бремени содержания общего имущества в соответствующем многоквартирном доме (часть 3 статьи 30 Жилищного кодекса Российской Федерации). Платежная дисциплина уплаты взносов на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме согласно оспариваемой норме определяется как процент уплаты по отношению к начислению взносов на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме, по итогам исчисления которого присваивается соответствующее количество баллов, от 0 до 10. Исходя из буквального содержания оспариваемой нормы в ее взаимосвязи с пунктом 3 приложения к Порядку №1132, установленное в ней регулирование подлежит применению с 2015 года. Целевым назначением обжалуемой нормы является конкретизация порядка использования финансового критерия, а именно установление процедуры оценки участия собственников помещений в многоквартирном доме в финансировании проведения капитального ремонта.

Таким образом, сам по себе пункт 3.2 приложения к Порядку №1132, закрепляющий платежную дисциплину уплаты взносов на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме, как критерий определения очередности проведения капитального ремонта общего имущества в много­квартирных домах в Республике Татарстан введен Кабинетом Министров Республики Татарстан в пределах его дискреционных полномочий, направлен на повышение уровня ответственности и правосознания собственников жилья и, исходя из своего содержания и места в системе действующего правового регулирования, не может быть признан противоречащим Конституции Республики Татарстан.

Вместе с тем, учитывая вышеназванное целевое предназначение пункта 3.2 приложения к Порядку №1132, заключающееся в установлении процедуры оценки участия собственников помещений в много­квартирном доме в финансировании проведения капитального ремонта, Конституционный суд Респуб­лики Татарстан полагает, что признание обжалуемой нормы соответствующей Конституции Республики Татарстан не препятствует совершенствованию рассматриваемого правового регулирования. В целях единообразного применения оспариваемого положения Конституционный суд Республики Татар­стан считает целесообразным Кабинету Министров Респуб­лики Татарстан внести уточнения, направленные на более подробную регламентацию процедуры использования финансового критерия определения очередности проведения капитального ремонта, в том числе с отражением в рассматриваемой норме периода, за который происходит оценка соблюдения платежной дисциплины уплаты взносов на капитальный ремонт общего имущества. Такие изменения исключали бы произвольное применение пункта 3.2 приложения к Порядку №1132 и способствовали бы определенности, ясности и недвусмысленности регулирования отношений в данном вопросе.

3.2. Согласно части 5 статьи 168 Жилищного кодекса Российской Федерации региональная программа капитального ремонта подлежит актуализации не реже чем один раз в год. При этом правовые предписания статьи 168, части 4.1 статьи 170 Жилищного кодекса Российской Федерации устанавливают возможность внесения в региональную программу капитального ремонта изменений, предусматривающих перенос установленного срока капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме на более поздний период, а также проведение капитального ремонта в более ранние сроки, чем это установлено региональной программой капитального ремонта, по решению общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме. Тем самым региональная программа капитального ремонта представляет собой гибкий правовой механизм и (или) правовой ориентир, не исключающий возможность изменения сроков проведения капитального ремонта, в частности на более ранние, и уточнения планируемых видов услуг и (или) работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирных домах, и внесения соответствующих изменений (дополнений) в региональную программу капитального ремонта путем ее актуализации (не реже одного раза в год).

Жилищный кодекс Российской Федерации к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области жилищных отношений, наряду с другими, относит определение порядка установления необходимости проведения капитального ремонта общего имущества в много­квартирном доме (пункт 8.3 статьи 13). В рамках данного регулирования и в целях методического обеспечения деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по определению порядка установления необходимости проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 4 августа 2014 года №427/пр утверждены Методические рекомендации установления необходимости проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме. Согласно подпункту 3 пункта 7 вышеуказанных Методических рекомендаций в соответствующий порядок рекомендуется включить положения, регламентирующие, в частности, процедуру внесения изменений в региональную программу капитального ремонта при принятии комиссией или уполномоченным органом решения о необходимости проведения капитального ремонта в более ранние (поздние) сроки по отношению к срокам, установленным региональной программой капитального ремонта.

Приведенные нормы федерального законодательства в полной мере нашли свое отражение в положениях Закона Республики Татарстан №52-ЗРТ, частью 9 статьи 10 которого аналогично вышеприведенной норме Жилищного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что региональная программа капитального ремонта подлежит актуализации не реже чем один раз в год. Статьей 3 указанного Закона Республики Татарстан закреплены полномочия Кабинета Министров Республики Татарстан по вопросам проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, к числу которых относится определение порядка установления необходимости проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме (пункт 13.1). В силу названных законодательных положений Кабинетом Министров Республики Татарстан принят оспариваемый Порядок, предметом правового регулирования которого определена процедура установления необходимости (отсутствия необходимости) проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме, расположенном на территории Республики Татарстан (пункт 1.1). Согласно пункту 1.2 Порядка №739 он применяется в целях принятия уполномоченным органом решений о необходимости (отсутствии необходимости) проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Республики Татарстан, в случаях, преду­смотренных частью 5 статьи 181 и частью 7 статьи 189 Жилищного кодекса Российской Федерации, в случае рассмотрения вопроса о включении, невключении или исключении из региональной программы капитального ремонта общего имущества в много­квартирном доме отдельных видов услуг и (или) работ по капитальному ремонту, а также вопроса о переносе срока оказания услуг и (или) работ, предусмотренных региональной программой, на более ранний период.

По своей правовой сути пункт 1.2 Порядка №739 направлен на сохранение целевого назначения объектов жилищного фонда и создание безопасных и благоприятных условий для проживания в них граждан. Одной из гарантий реализации права на безопасные условия проживания граждан в много­квартирных домах является обеспечение возможности переноса оказания услуг и (или) работ по капитальному ремонту на более ранние сроки по отношению к срокам, установленным региональной программой капитального ремонта. Этот вопрос имеет общую природу с вопросом установления необходимости в капитальном ремонте, то есть в ремонте здания с целью восстановления его ресурса с заменой при необходимости конструктивных элементов и систем инженерного оборудования, в том числе в целях предотвращения угрозы жизни и здоровью граждан, общему имуществу и имуществу собственников, а также улучшения эксплуатационных показателей. Это означает, что необходимость переноса проведения капитального ремонта в более ранние сроки по отношению к срокам, предусмотренным региональной программой капитального ремонта, устанавливается в рамках той же системы параметров, закрепленных строительными нормами и правилами, того же комплекса строительных и организационно-технических мероприятий, применяемых и при установлении необходимости проведения капитального ремонта дома и включении его в региональную программу капитального ремонта. По сути, под решением о переносе срока оказания услуг и (или) работ, преду­смотренных региональной программой капитального ремонта, на более ранний период подразумевается установление необходимости проведения капитального ремонта, а затем и принятие решения о его проведении в более ранние сроки по отношению к срокам, установленным региональной программой капитального ремонта. В свою очередь, этим продиктована логическая последовательность изложения разделов 2–4 рассматриваемого Порядка, регламентирующих процедуру установления необходимости (отсутствия необходимости) проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме, использованные формулировки, в том числе в оспариваемых нормах, имеют универсальное значение, в силу чего их применение распространяется и на вопрос переноса.

Для подготовки решения о необходимости (отсутствии необходимости) проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме уполномоченный орган создает комиссию и утверждает ее состав (пункт 1.3). Положениями раздела 2 Порядка №739 закреплена процедура формирования названной комиссии, а также ее деятельность.

Оспариваемым пунктом 3.1 этого же Порядка определены основания подачи в уполномоченный орган заявления об установлении необходимости (отсутствия необходимости) проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме и круг лиц, полномочных внести такую инициативу. При этом Порядком №739 не ограничены права граждан в части приложения к такому заявлению документов и (или) иных материалов, свидетельствующих о неудовлетворительных условиях проживания в многоквартирном доме. Вместе с тем с целью определения технического состояния общего имущества многоквартирного дома уполномоченный орган запрашивает у органа местного самоуправления информацию, содержащую сведения: о превышении (непревышении) нормативных сроков службы конструктивных элементов и инженерных систем до проведения очередного капитального ремонта (нормативных межремонтных сроков) общего имущества в многоквартирном доме; о наличии (отсутствии) опасности нарушения установленных предельных характеристик надежности и безопасности конструктивных элементов много­квартирного дома (пункт 3.4). После получения документов, содержащих вышеуказанную информацию, уполномоченный орган передает их комиссии (пункт 3.6).
В соответствии с обжалуемым пунктом 3.7 Порядка №739 комиссия на основании анализа полученной информации в установленный срок утверждает и представляет в уполномоченный орган заключение о необходимости проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме (пункт 3.7.1) либо об отсутствии необходимости проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме (пункт 3.7.2). Основанием принятия соответствующего решения является превышение либо непревышение нормативных сроков службы конструктивных элементов и инженерных систем до проведения очередного капитального ремонта (нормативных межремонтных сроков) общего имущества в многоквартирном доме, а также наличие или отсутствие опасности нарушения установленных предельных характеристик надежности и безопасности конструктивных элементов многоквартирного дома. В заключении о необходимости проведения капитального ремонта указываются вид и сроки оказания услуг и (или) выполнения работ по капитальному ремонту общего имущества в многоквартирном доме, которые необходимо произвести.
Учитывая изложенное, Конституционный суд Республики Татарстан приходит к выводу, что для рассмотрения вопроса о переносе срока оказания услуг и (или) работ, предусмотренных региональной программой капитального ремонта, на более ранний период в уполномоченный орган в порядке пункта 3.1 Порядка №739 могут обратиться лица, уполномоченные действовать от имени собственников помещений в многоквартирном доме, организации, осуществляющие управление многоквартирным домом, с приложением закрепленного данной нормой пакета документов. Из содержания пункта 3.7 Порядка №739 следует, что решение о переносе срока оказания услуг и (или) работ, предусмотренных региональной программой капитального ремонта, на более ранний период оформляется в виде заключения об установлении необходимости в проведении капитального ремонта с назначением более ранних сроков по отношению к срокам, установленным региональной программой капитального ремонта, либо об отсутствии необходимости проведения капитального ремонта в более ранние сроки. Утвержденное комиссией заключение оформляется приказом уполномоченного органа, который служит основанием для организации работ по актуализации региональной программы капитального ремонта и внесения в Кабинет Министров Рес­публики Татарстан проекта постановления Кабинета Министров Республики Татарстан о внесении изменений в региональную программу капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, расположенных на территории Республики Татарстан (пункты 4.1 и 4.4).
На основании вышеизложенного Конституционный суд Респуб­лики Татарстан приходит к выводу, что взаимосвязанные положения пунктов 1.2, 3.1 и 3.7 Порядка установления необходимости проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 30 сентября 2017 года №739, в той мере, в какой в рамках закрепленного ими правового регулирования устанавливается возможность реализовать право на перенос срока проведения капитального ремонта на более ранний период по отношению к срокам, установленным региональной программой капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, не отменяют, не умаляют и иным образом не нарушают конституционные права человека и гражданина, в том числе права гражданки Г.З.Галимзяновой, и тем самым соответствуют Конституции Респуб­лики Татарстан.
Признание оспариваемых заявительницей правовых положений соответствующими Конституции Республики Татарстан не исключает возможности совершенствования Кабинетом Министров Республики Татарстан правового регулирования в целях достижения в максимальной степени нормативной определенности и предсказуемости как административных процедур, так и принимаемых в рамках них решений по результатам рассмотрения вопроса об установлении необходимости проведения капитального ремонта в более ранние сроки по отношению к срокам, установленным региональной программой капитального ремонта. Это обусловлено тем, что перенос как процедура имеет ряд особенностей, закрепленных прежде всего нормами жилищного законодательства, в том числе отдельными положениями статей 168 и 170 Жилищного кодекса Российской Федерации. Данные положения должны найти свое отражение в правовом регулировании, которое определяло бы в том числе перечень необходимых документов, а также основания, в рамках которых должно быть принято обоснованное и мотивированное решение о необходимости или об отсутствии необходимости переноса проведения капитального ремонта в более ранние (поздние) сроки по отношению к срокам, установленным региональной программой капитального ремонта. Кроме того, необходимо учесть и положения Методических рекомендаций по принятию субъектом Российской Федерации решений о внесении изменений в региональную программу капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах, утвержденных приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 9 декабря 2020 года №758/пр, в частности нормы пункта 5 приложения к ним, регламентирующие поводы и основания для внесения изменений в региональную программу капитального ремонта в связи с переносом сроков. Внесение соответствующих изменений в рассматриваемое правовое регулирование способствовало бы достижению конституционно значимых целей по обеспечению интересов граждан по организации проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах в Республике Татарстан.
Такой подход в полной мере корреспондирует правовой позиции Конституционного суда Российской Федерации, в силу которой на законодателя возложена обязанность формулировать правовые предписания с достаточной степенью точности, позволяющей гражданину (объединению граждан) сообразовывать с ними свое поведение (постановления от 27 мая 2003 года №9-П, от 31 марта 2011 года №3-П, от 14 февраля 2013 года №4-П, от 17 июня 2014 года №18-П, от 16 июля 2015 года №22-П и др.).
На основании изложенного, руководствуясь статьей 6, частями первой и второй статьи 66, частями первой, второй и шестой статьи 67, статьями 68, 69, 71, 73 и 104 Закона Республики Татарстан «О Конституционном суде Республики Татарстан», Конституционный суд Республики Татарстан
постановил:
1. Признать пункт 3.2 приложения к Порядку использования критериев определения очередности проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах в Республике Татарстан, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 31 декабря 2013 года №1132, являющийся нормативным основанием для оценки платежной дисциплины уплаты взносов на капитальный ремонт общего имущества в многоквартирном доме как критерия определения очередности проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах в Республике Татарстан, соответствующим Конституции Рес­публики Татарстан.
2. Признать взаимосвязанные положения пунктов 1.2, 3.1 и 3.7 Порядка установления необходимости проведения капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме, утвержденного постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 30 сентября 2017 года №739, в той мере, в какой в рамках закрепленного ими регулирования устанавливается возможность реализовать право на перенос проведения капитального ремонта в более ранние сроки по отношению к срокам, установленным региональной программой капитального ремонта, соответствующими Конституции Республики Татарстан.

3. Настоящее постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.

4. Настоящее постановление подлежит незамедлительному опубликованию в газетах «Ватаным Татарстан», «Республика Татарстан» и на «Официальном портале правовой информации Рес­публики Татарстан» (PRAVO.TATARSTAN.RU). Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного суда Республики Татарстан».

№107-П

Конституционный суд
Республики Татарстан

Именем Республики Татарстан

по делу о проверке конституционности взаимосвязанных положений абзаца второго пункта 2, пункта 2.1 постановления Кабинета Министров Республики Татарстан от 17 декабря 2004 года №542 «Об утверждении Положения о порядке предоставления денежных выплат, пособий, субсидий и стипендий отдельным категориям населения в Республике Татарстан» и пункта 9.11 Положения о порядке предоставления денежных выплат, пособий, субсидий и стипендий отдельным категориям населения в Республике Татарстан, утвержденного данным постановлением, в связи с жалобой гражданина Ч.В.Мазитова

город Казань, 27 мая 2022 года

Конституционный суд Респуб­лики Татарстан в составе Председателя Ф.Г.Хуснутдинова, судей Ф.Р.Волковой, Ф.С.Му­сина, Э.М.Мустафиной, Г.Л.Уда­чиной, М.М.Хайруллина,

руководствуясь статьей 109 (часть четвертая) Конституции Республики Татарстан, частями пятой и девятой статьи 3, частью первой и пунктом 1 части второй статьи 39, статьями 68, 83, 100, 101 и 103 Закона Республики Татарстан «О Конституционном суде Республики Татарстан»,

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке конституционности взаимосвязанных положений абзаца второго пункта 2, пункта 2.1 постановления Кабинета Министров Республики Татарстан от 17 декаб­ря 2004 года №542 «Об утверждении Положения о порядке предоставления денежных выплат, пособий, субсидий и стипендий отдельным категориям населения в Республике Татарстан» и пункта 9.11 Положения о порядке предоставления денежных выплат, пособий, субсидий и стипендий отдельным категориям населения в Республике Татарстан, утвержденного данным постановлением.

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданина Ч.В.Мазитова. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли обжалуемые заявителем нормативные правовые положения Конституции Республики Татарстан.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Г.Л.Удачиной, объяснения сторон – гражданина Ч.В.Мазитова, представителей органов, издавших оспариваемые нормативные правовые акты, – заместителя начальника Правового управления Аппарата Государственного Совета Республики Татарстан — заведующего отделом социального законодательства Правового управления Аппарата Государственного Совета Рес­публики Татарстан Д.И.Махмутова, ведущего консультанта юридического отдела Министерства труда, занятости и социальной защиты Республики Татарстан Р.Д.Асьмаевой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный суд Республики Татарстан

установил:

1. В Конституционный суд Респуб­лики Татарстан обратился гражданин Ч.В.Мазитов с жалобой на нарушение его конституционных прав и свобод пунктом 2 постановления Кабинета Министров Республики Татарстан от 17 декабря 2004 года №542 «Об утверждении Положения о порядке предоставления денежных выплат, пособий, субсидий и стипендий отдельным категориям населения в Республике Татарстан» (далее также – постановление Кабинета Министров Республики Татарстан №542), пунктом 9.11 Положения о порядке предоставления денежных выплат, пособий, субсидий и стипендий отдельным категориям населения в Республике Татарстан, утвержденного данным постановлением (далее также – Положение), в их взаимо­связи с пунктом «а» приложения к Закону Республики Татарстан от 8 декабря 2004 года №63-ЗРТ «Об адресной социальной поддержке населения в Республике Татарстан» (далее также – приложение к Закону Респуб­лики Татарстан №63-ЗРТ).

В ходе слушания по настоящему делу заявитель уточнил свои требования, указав на нарушение своих конституционных прав абзацем вторым пункта 2 постановления Кабинета Министров Республики Татарстан №542, а также дополнив просьбой признать не соответствующим Конституции Республики Татарстан пункт 2.1 данного постановления.

Обжалуемыми положениями абзаца второго пункта 2 постановления Кабинета Министров Республики Татарстан №542 установлено, что пенсионерам, пенсия которым назначена в соответствии с федеральными законами «О страховых пенсиях», «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» и «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», гражданам, достигшим возраста 60 и 55 лет (соответственно мужчины и женщины), гражданам, которые соответствуют условиям назначения пенсии, предусмотренным указанными федеральными законами по состоянию на 31 декабря 2018 года, но не достигшим возраста 60 и 55 лет (соответственно мужчины и женщины), проживающим в Республике Татарстан, размер среднемесячного дохода которых на дату обращения не превышает 20 000 рублей и уровень имущественной обеспеченности которых ниже уровня имущественной обеспеченности семьи (гражданина), установленного пунктами «а» – «г», «е», «ж» приложения к Закону Республики Татарстан №63-ЗРТ, не имеющим права на меры социальной поддержки по иным нормативным правовым актам Российской Федерации и (или) Республики Татарстан, предоставляется ежемесячная денежная выплата на проезд, размер которой в 2019 году составляет 486 рублей.

Пунктом 2.1 постановления Кабинета Министров Республики Татарстан №542 предусмотрено, что при оценке уровня имущественной обеспеченности одиноко проживающих граждан, указанных в абзацах втором и третьем пункта 2 данного постановления, в соответствии с подпунктом «а» приложения к Закону Республики Татарстан №63-ЗРТ вместо 40 квадратных метров применяется 80 квадратных метров.

Согласно пункту 9.11 Положения при проживании пенсионера в жилом помещении, находящемся в его собственности, совместно с членами семьи, являющимися как сособственниками жилого помещения, так и несобственниками жилого помещения, ежемесячная денежная выплата на проезд назначается ему при условии, что размер площади жилого помещения, принадлежащего пенсионеру, не превышает установленного на члена семьи предельного размера площади, указанной в пункте «а» или в пункте «б» приложения к Закону Республики Татарстан №63-ЗРТ.

В силу пункта «а» приложения к Закону Республики Татарстан №63-ЗРТ под уровнем имущественной обеспеченности семьи (гражданина) понимается наличие в собственности членов семьи (гражданина) жилого помещения (части жилого помещения), площадь которого в расчете на каждого члена семьи превышает 40 квадратных метров.

Как следует из жалобы и приложенных к ней копий документов, гражданин Ч.В.Мазитов до ноября 2019 года являлся получателем ежемесячной денежной выплаты на проезд в соответствии с постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан №542. Ввиду прекращения данной выплаты он обратился за разъяснениями в Министерство труда, занятости и социальной защиты Республики Татарстан, согласно ответу которого ему было отказано в назначении ежемесячной денежной выплаты на проезд на основании вступивших в силу с 1 апреля 2019 года изменений в постановление Кабинета Министров Республики Татарстан №542. В соответствии с внесенными изменениями, ежемесячная денежная выплата на проезд назначается пенсионеру при условии, если его уровень имущественной обеспеченности не превышает 40 квадратных метров принадлежащего ему на праве собственности жилого помещения. По мнению заявителя, эти изменения отсылают к нормам пункта «а» приложения к Закону Республики Татарстан №63-ЗРТ, который не регламентирует предоставление мер социальной поддержки пенсионерам, что в свою очередь порождает неясность в допустимости применения понятия «уровень имущественной обеспеченности» при разрешении вопроса о назначении им ежемесячной денежной выплаты. Более того, введенное понятие «уровень имущественной обеспеченности» предполагает, что оценка такой обеспеченности происходит с учетом всех членов семьи. Вместе с тем, согласно пункту 9.11 Положения, при принятии решения о назначении ежемесячной денежной выплаты на проезд члены семьи пенсионера не учитываются. Все это, как считает гражданин Ч.В.Мазитов, порождает неопределенность в вопросе о том, каким образом происходит оценка уровня имущественной обеспеченности пенсионера при назначении ему этой выплаты.

Кроме того, он отмечает, что вышеназванные изменения были введены постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 7 марта 2019 года №163 «О внесении изменений в отдельные постановления Кабинета Министров Республики Татарстан», которое в соответствии с пунктом 5 вступило в силу 1 апреля 2019 года. Заявитель полагает, что внесенные изменения по отношению к нему и другим пенсионерам, вышедшим на пенсию до 1 апреля 2019 года, применяться не должны, иное противоречило бы правилу об обратной силе закона.

Также гражданин Ч.В.Мазитов обращает внимание, что пунктом 2.1 постановления Кабинета Министров Республики Татарстан №542 установлен механизм расчета уровня имущественной обеспеченности для одиноко проживающих граждан, согласно которому к такому гражданину применяется критерий не 40 квадратных метров жилого помещения, а 80 квадратных метров. Заявитель считает такой подход несправедливым и ставящим в неравное положение пенсионеров, имеющих членов семьи, и одиноких пенсионеров и полагает, что если жилое помещение, в котором проживает пенсионер, не делится на всех членов семьи, то и такой разницы быть не должно.

На основании изложенного гражданин Ч.В.Мазитов просит Конституционный суд Республики Татарстан признать абзац второй пункта 2, пункт 2.1 постановления Кабинета Министров Республики Татарстан от 17 декабря 2004 года №542 «Об утверждении Положения о порядке предоставления денежных выплат, пособий, субсидий и стипендий отдельным категориям населения в Республике Татарстан» и пункт 9.11 Положения о порядке предоставления денежных выплат, пособий, субсидий и стипендий отдельным категориям населения в Республике Татарстан, утвержденного данным постановлением, в их взаимосвязи с пунктом «а» приложения к Закону Республики Татарстан от 8 декабря 2004 года №63-ЗРТ «Об адресной социальной поддержке населения в Республике Татарстан» не соответствующими статьям 2, 13, 28 (части первая и вторая), 29 (часть первая), 38 (часть первая), 54 (часть первая), 58 (часть вторая) Конституции Республики Татарстан, согласно которым человек, его права и свободы являются высшей ценностью; признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность Республики Татарстан; Республика Татарстан – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека; все равны перед законом и судом; государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от происхождения, социального и имущественного положения, рода и характера занятий, места жительства и иных обстоятельств; любые формы ограничения прав и свобод либо установление преимуществ граждан по расовым, национальным и другим признакам запрещаются; семья, материнство, отцовство, детство и старость находятся под защитой государства; каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом; в Республике Татарстан не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.

1.1. Статьей 101 Закона Республики Татарстан «О Конституционном суде Республики Татарстан» установлено, что жалоба на нарушение законом Республики Татарстан или иным нормативным правовым актом конституционных прав и свобод допустима, если закон или иной нормативный правовой акт затрагивает конституционные права и свободы граждан; закон или иной нормативный правовой акт применен или подлежит применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе.

В ходе заседания Конституционного суда Республики Татарстан по настоящему делу не нашло подтверждения, что положения пункта «а» приложения к Закону Республики Татарстан №63-ЗРТ применялись или подлежали применению в отношении гражданина Ч.В.Мазитова, поскольку эти положения распространяют свое действие на порядок предоставления мер социальной поддержки семьям с детьми и непосредственно к порядку предоставления мер социальной поддержки пенсионерам применению не подлежат.

В силу пункта 2 части первой статьи 46 во взаимосвязи с положениями статьи 63 Закона Республики Татар­стан «О Конституционном суде Респуб­лики Татарстан» Конституционный суд Рес­публики Татарстан прекращает производство по делу в случаях, если в ходе заседания будут выявлены основания к отказу в принятии обращения к рассмотрению, одним из которых является его несоответствие критерию допустимости.

Следовательно, производство по настоящему делу в части проверки конституционности положения пунк­та «а» приложения к Закону Респуб­лики Татарстан №63-ЗРТ подлежит прекращению, поскольку обращение заявителя в данной части не является допустимым.

1.2. Согласно части девятой статьи 3 Закона Республики Татарстан «О Конституционном суде Республики Татарстан» Конституционный суд Республики Татарстан решает исключительно вопросы права и при осуществлении конституционного судопроизводства воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов.

В соответствии с частями второй и третьей статьи 68 Закона Республики Татарстан «О Конституционном суде Республики Татарстан» Конституционный суд Республики Татарстан принимает решение по делу, оценивая, как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе нормативных правовых актов. Конституционный суд Республики Татарстан принимает постановление только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению в обращении, и при принятии решения не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного суда Респуб­лики Татарстан по настоящему делу являются взаимосвязанные положения абзаца второго пункта 2, пункта 2.1 постановления Кабинета Министров Республики Татарстан от 17 декабря 2004 года №542 «Об утверждении Положения о порядке предоставления денежных выплат, пособий, субсидий и стипендий отдельным категориям населения в Республике Татарстан» и пункта 9.11 Положения о порядке предоставления денежных выплат, пособий, субсидий и стипендий отдельным категориям населения в Республике Татарстан, утвержденного данным постановлением, в той мере, в какой они устанавливают механизмы расчета уровня имущественной обеспеченности при назначении ежемесячной денежной выплаты на проезд пенсионерам, а также одиноко проживающим гражданам из их числа.

2. Вопрос, касающийся полномочий Кабинета Министров Республики Татарстан по принятию постановления от 17 декабря 2004 года №542, положения которого обжалуются гражданином Ч.В.Мазитовым, ранее был предметом исследования Конституционного суда Республики Татарстан, который пришел к выводу, что, принимая рассматриваемый нормативный правовой акт, Кабинет Министров Республики Татарстан действовал в пределах своих полномочий, предусмотренных Конституцией Республики Татарстан, а также федеральным и республиканским законодательством (постановления от 4 июля 2012 года №49-П и от 27 марта 2013 года №52-П). Указанные постановления Конституционного суда Республики Татарстан и выраженные в них правовые позиции сохраняют свою силу.
3. В соответствии с пунктом «ж» части первой статьи 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации; законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (статья 76, части вторая и пятая Конституции Российской Федерации).

Федеральным законом от 6 октября 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусмотрено, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан, в том числе исходя из установленных законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации критериев нуждаемости, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. Финансирование полномочий, предусмотренное данной статьей, не является обязанностью субъекта Российской Федерации, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из федерального бюджета (части третья и четвертая статьи 26.3-1).

Согласно статье 13 Конституции Республики Татарстан во взаимосвязи с ее статьей 54 (часть первая) Респуб­лика Татарстан — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом. Из части первой статьи 54 Конституции Республики Татарстан следует, что социальное обеспечение включает в себя предоставление мер социальной поддержки в случаях и размерах, установленных законом Рес­публики Татарстан. Аналогичные по смыслу гарантии установлены Конституцией Российской Федерации, в том числе ее статьями 7 и 39 (часть первая).

Из приведенных конституционных положений вытекает обязанность законодателя установить такую систему социальной защиты, которая обеспечивала бы поддержку наиболее уязвимых категорий граждан и надлежащие условия для реализации своих прав теми, кто в силу возраста, состояния здоровья или по другим не зависящим от них причинам не может трудиться. При этом уровень материальной обеспеченности пенсионеров зависит не только от суммы получаемой пенсии, но и от наличия социальных услуг и различных льгот.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации законодатель субъекта Российской Федерации, реализуя предоставленные ему полномочия в сфере социальной защиты, обладает широкой дискрецией и вправе как определять форму, виды и условия предоставления за счет собственных средств социальной помощи (поддержки), в том числе с учетом принципа адресности и на основе оценки нуждаемости, так и изменять правовое регулирование в указанной сфере (Постановление от 27 марта 2018 года №13-П).

3.1. Реализуя предоставленные субъектам Российской Федерации полномочия, республиканский законодатель в Законе Республики Татарстан от 8 декабря 2004 года №63-ЗРТ «Об адресной социальной поддержке населения в Республике Татарстан» (далее также – Закон Республики Татар­стан №63-ЗРТ) определил категории граждан, которым предоставляются меры адресной социальной поддержки в Республике Татарстан, а также конкретные объемы и формы такой поддержки. В целях усиления адресного подхода к их предоставлению и совершенствования процедур проверки нуж­даемости граждан, претендующих на получение мер социальной поддержки, законодатель в приложении к вышеназванному Закону утвердил критерии определения уровня имущественной обеспеченности.

Согласно части второй статьи 2 указанного Закона меры социальной поддержки отдельных категорий граж­дан, в том числе пенсионеров, осуществляются на основании решений Кабинета Министров Республики Татарстан в пределах средств, предусмотренных Законом Республики Татарстан о бюджете Республики Татарстан на очередной финансовый год.

В соответствии с данной нормой абзацем вторым пункта 2 постановления Кабинета Министров Республики Татарстан №542 установлено, что пенсионерам, пенсия которым назначена в соответствии с федеральными законами «О страховых пенсиях», «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» и «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», гражданам, достигшим возраста 60 и 55 лет (соответственно мужчины и женщины), гражданам, которые соответствуют условиям назначения пенсии, предусмотренным указанными федеральными законами по состоянию на 31 декабря 2018 года, но не достигшим возраста 60 и 55 лет (соответственно мужчины и женщины), проживающим в Республике Татарстан, не имеющим права на меры социальной поддержки по иным нормативным правовым актам Российской Федерации и (или) Республики Татарстан, предоставляется ежемесячная денежная выплата на проезд.

По своей правовой природе пред­усмотренное указанным постановлением правовое регулирование не относится к числу мер социальной поддержки, установление которых основано на нормах федерального законодательства, а носит целевой характер, назначением которого является поддержка материального благополучия отдельных категорий граждан, осуществляемая в полном объеме за счет средств бюджета Республики Татарстан, и представляет собой дополнительную меру социальной поддержки отдельных категорий граждан, установление которой является правом, а не обязанностью Республики Татарстан. Это означает, что основания и условия ее предоставления определяются респуб­ликой самостоятельно с учетом имеющихся на данном этапе социально-экономического развития финансовых и иных материальных возможностей, на принципах адресности и оценки нуждаемости граждан.

Ежемесячная денежная выплата на проезд в силу абзаца второго обжалуемого пункта 2 постановления Кабинета Министров Республики Татарстан №542 назначается, в частности, пенсионерам при условии, что размер их среднемесячного дохода не превышает 20 000 рублей и уровень имущественной обеспеченности ниже уровня имущественной обеспеченности, установленного пунктами «а» – «г», «е», «ж» приложения к Закону Республики Татарстан №63-ЗРТ. В силу пункта «а» указанного приложения под уровнем имущественной обеспеченности понимается наличие в собственности членов семьи (гражданина) жилого помещения (части жилого помещения), площадь которого в расчете на каждого члена семьи превышает 40 квадратных метров.

Порядок назначения и выплаты ежемесячной денежной выплаты на проезд урегулирован разделом 9 Положения, который предусматривает следующие последовательные этапы: подача гражданином в Отделение Рес­публиканского центра материальной помощи (компенсационных выплат) (далее – отделение Центра) заявления о назначении данной выплаты с приложением соответствующих документов (пункт 9.1); получение отделением Центра в рамках межведомственного взаимодействия сведений из уполномоченных органов, необходимых для назначения рассматриваемой выплаты (пункт 9.2); принятие отделением Центра решения о назначении ежемесячной денежной выплаты на проезд либо об отказе в ее назначении; информирование о принятом решении заявителя (пункт 9.4).

Из приведенного правового регулирования следует, что как на этапе подачи заявления, так и на этапе межведомственного взаимодействия идет процесс сбора информации на предмет соответствия заявителя вышеуказанному имущественному цензу. Так, согласно пункту 9.1 Положения к заявлению о назначении ежемесячной денежной выплаты на проезд гражданин прилагает копии правоустанавливающих документов на объекты недвижимого имущества, находящиеся в его собственности, права на которые не зарегистрированы в Едином государственном реестре недвижимости (абзац шестой). В соответствии с пунктом 9.2 Положения в рамках межведомственного взаимодействия отделение Центра получает из уполномоченных организаций сведения о наличии недвижимого имущества (абзац третий), о признании в установленном порядке жилого помещения непригодным для проживания (абзац пятый).

Анализ названных нормативных положений свидетельствует о проводимой отделением Центра в рамках назначения ежемесячной денежной выплаты на проезд оценки имущественной обеспеченности гражданина. При этом из буквального содержания обжалуемого пункта 9.11 Положения следует, что при установлении жилой площади, принадлежащей на праве собственности заявителю и подлежащей

учету при определении уровня его имущественной обеспеченности, не учитывается факт проживания с ним на данной жилой площади членов семьи, не являющихся сособственниками этого жилого помещения.

Согласно пункту 9.4 Положения на основании представленных заявителем и полученных по системе межведомственного взаимодействия упомянутых документов, а также сведений о полученных гражданином доходах (абзацы четвертый и пятый пункта 9.1, абзацы второй и седьмой пункта 9.2), о наличии транспортных средств, самоходных транспортных средств и других видов техники (абзац четвертый пункта 9.2), об отсутствии задолженности по налогам и сборам в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации (абзац шестой пункта 9.2) отделением Центра принимается решение о назначении ежемесячной денежной выплаты на проезд либо об отказе в ее назначении.

Этим же пунктом Положения предусмотрены основания для отказа в назначении ежемесячной денежной выплаты на проезд. Такое решение может быть принято по причине превышения имущественного ценза по уровню имущественной обеспеченности заявителя – наличия в собственности более 40 квадратных метров жилого помещения (абзац седьмой пункта 9.4). Соответствующий расчет производится в рамках правового регулирования, установленного пунктами 9.1, 9.2 и 9.11 Положения, и является результатом произведенной отделением Центра оценки имущественной обеспеченности заявителя.

Таким образом, взаимосвязанные положения абзаца второго пункта 2 постановления Кабинета Министров Республики Татарстан №542 и пункта 9.11 Положения исходя из их буквального содержания и правового смысла определяют, что правообразующим условием для назначения ежемесячной денежной выплаты на проезд является соответствие пенсионера имущественному цензу по уровню имущественной обеспеченности – не более 40 квадратных метров жилого помещения. При этом системный анализ приведенных положений свидетельствует, что при установлении жилого помещения, подлежащего учету в рамках расчета уровня имущественной обеспеченности гражданина в целях назначения ему ежемесячной денежной выплаты на проезд, рассматривается исключительно право собственности на соответствующее жилое помещение. Это означает, что права иных лиц в отношении принимаемого к расчету жилого помещения не рассматриваются, то есть факт проживания заявителя в жилом помещении с членами его семьи, не являющимися собственниками данного жилого помещения, не учитывается и не может повлиять на результат оценки его имущественной обеспеченности, так как предоставление ежемесячной денежной выплаты на проезд носит персонифицированный (индивидуальный) характер.

Из юридической конструкции положений абзаца второго пункта 2 постановления Кабинета Министров Республики Татарстан №542, содержащих отсылку к пункту «а» приложения к Закону Республики Татарстан №63-ЗРТ, также следует, что, поскольку сама мера социальной поддержки в виде ежемесячной денежной выплаты на проезд согласно правовому смыслу абзаца второго пункта 2 названного постановления и пункта 9.11 Положения неразрывно связана с личностью заявителя, ее предоставление напрямую зависит исключительно от доходов и уровня имущественной обеспеченности гражданина (пенсионера). Такая конструкция по сути является способом заимствования отдельных нормативно-правовых характеристик, составляющих содержание понятия «уровень имущественной обеспеченности». Применение этой техники преследует цель обеспечения единства понятийного аппарата и общности принципов, составляющих основу вышеприведенного правового регулирования предоставления социальных гарантий гражданам. Рассматриваемая отсылка является ничем иным как заимствованием понятия «уровень имущественной обеспеченности» в части наличия в собственности у пенсионера жилого помещения (части жилого помещения), подлежащего государственной регистрации в соответствии с законодательством Российской Федерации, площадь которого превышает 40 квадратных метров. Подобное

заимствование само по себе обусловлено тем, что в силу имеющихся дискреционных полномочий Кабинет Министров Республики Татарстан был вправе наполнить понятие «уровень имущественной обеспеченности» собственным содержанием, исходя из особенностей регулируемых правоотношений, сохраняя при этом смысловое значение самой формулировки – уровень имущественной обеспеченности.

Такой вывод корреспондирует и тому, что сам по себе пункт «а» приложения к Закону Республики Татарстан №63-ЗРТ призван обеспечить реализацию части 7 статьи 8 данного Закона, устанавливающей меры социальной поддержки гражданам, имеющим детей в возрасте до 18 лет, предоставление которых, как прямо предусмотрено указанной статьей, зависит в том числе от уровня имущественной обеспеченности, рассчитанного исходя из принадлежащего каждому члену семьи имущества, и применение этого положения к иным случаям предоставления мер социальной поддержки названным Законом не регулируется. В частности, в нем не содержится прямого указания на распространение положений пункта «а» приложения к данному Закону на такую категорию граждан, как пенсионеры.

В этой связи доводы заявителя о том, что наличие такого рода отсылки не допускает возможности отступления от содержания понятия «уровень имущественной обеспеченности», закрепленного в пункте «а» приложения к Закону Республики Татарстан №63-ЗРТ, не находят своего подтверждения.

С приведенным правовым регулированием неразрывно связан пункт 2.1 постановления Кабинета Министров Республики Татарстан №542, который предусматривает, что в случае назначения ежемесячной денежной выплаты на проезд одиноко проживающим гражданам, указанным в абзаце втором пункта 2 данного постановления, при оценке их уровня имущественной обеспеченности вместо 40 квадратных метров применяется 80 квадратных метров. Само по себе выделение из числа всех пенсионеров тех, кто проживает одиноко, означает, что при решении вопроса о назначении таким гражданам ежемесячной денежной выплаты на проезд определяющее значение имеет отсутствие у них материальной поддержки, на которую они могли бы рассчитывать со стороны проживающего с ними члена семьи. Иными словами, в данном вопросе имеет место оценка того обстоятельства, проживает ли гражданин совместно с членами семьи или нет. Указанное относится к формированию представления о материальном положении гражданина. Отсутствие при этом соответствующей поддержки со стороны совместно проживающего члена семьи, по логике, вытекающей из позиции Кабинета Министров Республики Татарстан, обуславливает предоставление ежемесячной денежной выплаты на проезд одиноко проживающим гражданам как некой меры восполнения такого отсутствия. Предусматривая данное исключение, Кабинет Министров Республики Татарстан исходил из того, что одиноко проживающие граждане являются наиболее уязвимой категорией пенсионеров и нуждаются в особой поддержке. Увеличив имущественный ценз по уровню имущественной обеспеченности до 80 квадратных метров, Кабинет Министров Республики Татарстан установил тем самым для таких граждан преимущество, позволяющее им претендовать на получение ежемесячной денежной выплаты на проезд.

Это в полной мере согласуется с позицией Конституционного Суда Российской Федерации, который отметил, что исходя из гуманистических начал социального государства, призванного прежде всего

защищать права и свободы человека и гражданина, которые определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (статьи 2 и 18 Конституции Российской Федерации), законодатель обязан создать такую систему социальной защиты, которая позволяла бы наиболее уязвимым категориям граждан получать поддержку, включая материальную, со стороны государства и общества и обеспечивала бы благоприятные, не ущемляющие охраняемое государством достоинство личности (статья 21, часть первая Конституции Российской Федерации) условия для реализации своих прав теми, кто в силу возраста, состояния здоровья или по другим не зависящим от них причинам не может трудиться (Постановление от 14 мая 2013 года №9-П).

Таким образом, установленное пунктом 2.1 постановления Кабинета Министров Республики Татарстан №542 правовое регулирование принято в пределах его дискреционных полномочий, по своей правовой природе и целевому назначению направлено на установление дополнительных гарантий (обоснованных преимуществ) защиты прав и свобод наиболее уязвимых из числа пенсионеров граждан, обеспечение баланса публично-правовых и частноправовых интересов, и само по себе не может рассматриваться как нарушающее конституционные права и свободы человека и гражданина.

На основании изложенного Конституционный суд Республики Татарстан приходит к выводу, что взаимосвязанные положения абзаца второго пункта 2, пункта 2.1 постановления Кабинета Министров Республики Татарстан от 17 декабря 2004 года №542 «Об утверждении Положения о порядке предоставления денежных выплат, пособий, субсидий и стипендий отдельным категориям населения в Республике Татарстан» и пункта 9.11 Положения о порядке предоставления денежных выплат, пособий, субсидий и стипендий отдельным категориям населения в Республике Татарстан, утвержденного данным постановлением, в той мере, в какой они устанавливают механизмы расчета уровня имущественной обеспеченности при назначении ежемесячной денежной выплаты на проезд пенсионерам, а также одиноко проживающим гражданам из их числа, не могут рассматриваться как отменяющие, ограничивающие или иным образом нарушающие конституционные права граждан, в том числе гражданина Ч.В.Мазитова, и соответствуют Конституции Республики Татарстан.

Вместе с тем признание оспариваемых заявителем правовых положений соответствующими Конституции Республики Татарстан не препятствует Кабинету Министров Республики Татарстан внести в обжалуемое правовое регулирование изменения, уточняющие критерии отнесения граждан к категории одиноко проживающих, в том числе устанавливающие, какие документы надлежит представить пенсионеру для подтверждения данного обстоятельства, поскольку рассматриваемый в настоящем деле порядок назначения ежемесячной денежной выплаты на проезд не содержит норм, позволяющих ясно и четко определить механизм отнесения гражданина к категории одиноко проживающего. Такое правовое регулирование отвечало бы сути социального правового государства, в том числе конституционным принципам правовой определенности и поддержания доверия граждан к закону и действиям государства.

3.2. Касательно доводов заявителя о применении к оспариваемым нормам общеправового принципа о том, что закон обратной силы не имеет, Конституционный суд Республики Татарстан отмечает следующее.

В силу пункта 9.5 Положения ежемесячная денежная выплата на проезд назначается с месяца подачи заявления со всеми необходимыми документами и выплачивается в течение шести месяцев, начиная с месяца ее назначения (абзац первый). В соответствии с абзацем четвертым названного пункта при наличии у отделения Центра сведений, подтверждающих право пенсионера на ежемесячную денежную выплату на проезд, ежемесячная денежная выплата на проезд назначается ему на новый срок автоматически, без его обращения.

Приведенное правовое регулирование указывает на то, что рассматриваемые правоотношения носят срочный характер, предполагающий необходимость подтверждения правомочия заявителя на получение ежемесячной денежной выплаты на проезд по прошествии шести месяцев. Это означает, что действие постановления Кабинета Министров Республики Татарстан №542 в части назначения и выплаты ежемесячной денежной выплаты на проезд распространяется на правоотношения, которые начинаются с месяца подачи заявления заявителем и принятия решения о назначении данной выплаты, и продолжаются в течение вышеуказанного шестимесячного срока. Срочный характер этих правоотношений, предполагающий необходимость подтверждения правомочий заявителя в целях продолжения получения ежемесячной денежной выплаты на проезд по прошествии шести месяцев, представляет собой гарантию обеспечения соблюдения принципа адресности данной меры социальной поддержки и предоставление ее нуждающимся в ней гражданам не может рассматриваться как нарушающее права заявителя в указанном им аспекте.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 6, 63, частями первой и второй статьи 66, частями первой, второй и шестой статьи 67, статьями 68, 69, 71, 73, пунктом 1 части первой статьи 104 Закона Республики Татарстан «О Конституционном суде Республики Татарстан», Конституционный суд Рес­публики Татарстан

постановил:

1. Признать абзац второй пункта 2, пункт 2.1 постановления Кабинета Министров Рес­публики Татарстан от 17 декабря 2004 года №542 «Об утверждении Положения о порядке предоставления денежных выплат, пособий, субсидий и стипендий отдельным категориям населения в Республике Татарстан» и пункт 9.11 Положения о порядке предоставления денежных выплат, пособий, субсидий и стипендий отдельным категориям населения в Республике Татарстан, утвержденного данным постановлением, соответствующими Конституции Республики Татарстан.

2. Прекратить производство по настоящему делу в части, касающейся проверки конституционности пункта «а» приложения к Закону Республики Татарстан от 8 декабря 2004 года №63-ЗРТ «Об адресной социальной поддержке населения в Республике Татарстан», поскольку обращение заявителя в данной части не является допустимым.
3. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
4. Настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в газетах «Ватаным Татарстан», «Республика Татарстан» и на «Официальном портале правовой информации Республики Татарстан» (PRAVO.TATARSTAN.RU). Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного суда Республики Татарстан».

№106­-П
Конституционный суд
Республики Татарстан

Именем Республики Татарстан

по делу о проверке конституционности абзаца второго пункта 1.5, пунктов 2.7.1 и 2.8.2 Административного регламента предоставления муниципальной услуги по принятию на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, утвержденного постановлением Исполнительного комитета муниципального образования города Казани от 6 августа 2013 года №7154, в связи с жалобой гражданки З.Ф.Калоян

город Казань, 8 апреля 2022 года

Конституционный суд Респуб­лики Татарстан в составе Председателя Ф.Г.Хуснутдинова, судей Ф.Р.Волковой, Ф.С.Мусина, Э.М.Мустафиной, Г.Л.Удачиной, М.М.Хайруллина,

руководствуясь статьей 109 (часть четвертая) Конституции Республики Татарстан, частями пятой и девятой статьи 3, частью первой и пунктом 1 части второй статьи 39, статьями 68, 83, 100, 101 и 103 Закона Республики Татарстан «О Конституционном суде Республики Татарстан»,

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке конституционности абзаца второго пункта 1.5, пунктов 2.7.1 и 2.8.2 Административного регламента предоставления муниципальной услуги по принятию на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, утвержденного постановлением Исполнительного комитета муниципального образования города Казани от 6 августа 2013 года №7154.

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданки З.Ф.Калоян. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли обжалуемые заявительницей нормативные правовые положения Конституции Республики Татарстан.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Ф.С.Мусина, объяснения сторон – гражданки З.Ф.Калоян, представителя органа, издавшего оспариваемый нормативный правовой акт, – начальника юридического отдела Управления жилищной политики Исполнительного комитета муниципального образования города Казани Р.Н.Сафина, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный суд Республики Татарстан

установил:

1. В Конституционный суд Республики Татарстан обратилась гражданка З.Ф.Калоян с жалобой на нарушение ее конституционных прав и свобод абзацем вторым пункта 1.6, пунктами 2.7 и 2.8 Административного регламента предоставления муниципальной услуги по принятию на учет граждан, нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, в городе Казани, утвержденного постановлением Исполнительного комитета муниципального образования города Казани от 6 августа 2013 года №7154, в редакции, действовавшей на момент обращения заявительницы в Конституционный суд Республики Татарстан.

Согласно абзацу второму пункта 1.6 данного Административного регламента заявителем является гражданин Российской Федерации, зарегистрированный по месту жительства в городе Казани, обратившийся в администрацию района(-ов) с согласия всех членов семьи, нуждающейся в улучшении жилищных условий по договору социального найма, с запросом о предоставлении муниципальной услуги по принятию на учет граждан, нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, в городе Казани.

Пункты 2.7 и 2.8 указанного Административного регламента устанавливают исчерпывающие перечни оснований для отказа в приеме документов, необходимых для предоставления муниципальной услуги по принятию на учет граждан, нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, в городе Казани, и приостановления предоставления или отказа в предоставлении муниципальной услуги соответственно.

Как следует из жалобы и приложенных к ней копий документов, заявительница обращалась по месту жительства в администрацию Кировского и Московского районов Исполнительного комитета муниципального образования города Казани с заявлением о признании ее малоимущей и принятии на учет в качестве нуждающейся в жилом помещении по договору социального найма. Однако в связи с отсутствием регистрации по месту жительства на территории указанных выше районов ей было отказано в принятии документов для постановки на такой учет.

Вместе с тем гражданка З.Ф.Калоян отмечает, что по объективным причинам у нее нет возможности зарегистрироваться в том жилом помещении, где она фактически проживает.

Заявительница указывает, что в силу Жилищного кодекса Российской Федерации (далее – Жилищный кодекс) и Закона Республики Татарстан от 13 июля 2007 года №31-ЗРТ «О реализации прав граждан на предоставление им жилых помещений государственного жилищного фонда Республики Татарстан и муниципального жилищного фонда по договорам социального найма» (далее – Закон Республики Татарстан №31-ЗРТ) обязательное наличие регистрации по месту жительства не является условием принятия гражданина на учет в качестве нуждающегося в жилом помещении, предоставляемом по договору социального найма.

Гражданка З.Ф.Калоян утверждает, что отказ в принятии ее заявления о постановке на учет в качестве нуждающейся в жилом помещении по договору социального найма, связанный с отсутствием регистрации по месту жительства, основан на оспариваемых положениях вышеуказанного Административного регламента, предусматривающих, что рассматриваемая муниципальная услуга подлежит предоставлению при наличии сведений о регистрационном учете по месту жительства. Кроме того, заявительница считает, что пункт 2.7 данного Административного регламента, устанавливающий основания для отказа в приеме документов, необходимых для предоставления муниципальной услуги, и пункт 2.8 рассматриваемого Административного регламента, закрепляющий основания приостановления предоставления или отказа в предоставлении муниципальной услуги, не согласуются с основополагающими нормами Жилищного кодекса, которыми урегулирован вопрос отказа гражданину в постановке на учет в качестве нуждающегося в жилом помещении (статья 54), а возможность отказа в приеме заявления гражданина, обратившегося за постановкой на такой учет, не предусмотрена.

Определением Конституционного суда Республики Татарстан от 18 декабря 2020 года №41-О жалоба гражданки З.Ф.Калоян была принята к рассмотрению в части проверки конституционности абзаца второго пункта 1.6, пунктов 2.7 и 2.8 Административного регламента предоставления муниципальной услуги по принятию на учет граждан, нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, в городе Казани, утвержденного постановлением Исполнительного комитета муниципального образования города Казани от 6 августа 2013 года №7154.

К началу рассмотрения дела в судебном заседании постановлением Исполнительного комитета муниципального образования города Казани от 2 февраля 2022 года №330 в постановление Исполнительного комитета муниципального образования города Казани от 6 августа 2013 года №7154 были внесены изменения, согласно которым обжалуемый Административный регламент был изложен в новой редакции. В частности, оспариваемые заявительницей положения Административного регламента, содержавшиеся ранее в абзаце втором пункта 1.6, пунктах 2.7 и 2.8 нашли свое отражение в абзаце втором пункта 1.5, пунктах 2.7.1 и 2.8.2 Административного регламента предоставления муниципальной услуги по принятию на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях (далее также – Административный регламент). Так, абзац второй пункта 1.5 Административного регламента устанавливает, что заявителем является гражданин Российской Федерации, проживающий в городе Казани, обратившийся в администрацию района(-ов) по месту жительства с согласия всех членов семьи, нуждающейся в улучшении жилищных условий, с запросом о предоставлении муниципальной услуги; пункты 2.7.1 и 2.8.2 Административного регламента предусматривают перечень оснований для отказа в приеме документов, необходимых для предоставления муниципальной услуги по принятию на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, в городе Казани (далее также – муниципальная услуга), и перечень оснований для отказа в предоставлении муниципальной услуги соответственно.

Вместе с тем гражданка З.Ф.Калоян указывает, что, невзирая на внесенные изменения, правовое регулирование, установленное абзацем вторым пункта 1.5 Административного регламента, не исключило такую практику его применения, при которой предоставление муниципальной услуги осуществляется при условии подтверждения заявителем своего места жительства исключительно сведениями о регистрационном учете по месту жительства. Приведенные изменения, по мнению заявительницы, не устранили также неопределенность правового регулирования, устанавливающего исчерпывающий перечень оснований, как для отказа в приеме соответствующего заявления и приложенных документов, так и для отказа в предоставлении муниципальной услуги.

В этой связи в ходе судебного заседания гражданка З.Ф.Калоян уточнила свои требования, согласно которым по изложенным в жалобе основаниям просила признать абзац второй пункта 1.5, пункты 2.7.1 и 2.8.2 Административного регламента предоставления муниципальной услуги по принятию на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, утвержденного постановлением Исполнительного комитета муниципального образования города Казани от 6 августа 2013 года №7154, не соответствующими статьям 2, 13, 24 (часть вторая), 28 (части первая и вторая), 29 (часть первая) и 55 Конституции Республики Татарстан, согласно которым человек, его права и свободы являются высшей ценностью; признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность Республики Татарстан; Республика Татарстан – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека; органы государственной власти, органы местного самоуправления, общественные объединения, организации, учреждения, должностные лица и граждане обязаны соблюдать Конституцию и законы Республики Татарстан; все равны перед законом и судом; государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от происхождения, социального и имущественного положения, места жительства и иных обстоятельств; любые формы ограничения прав и свобод либо установление преимуществ граждан по расовым, национальным и другим признакам запрещаются; каждый имеет право на жилище; никто не может быть произвольно лишен жилища; органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище.

Согласно части девятой статьи 3 Закона Республики Татарстан «О Конституционном суде Республики Татарстан» Конституционный суд Республики Татарстан решает исключительно вопросы права и при осуществлении конституционного судопроизводства воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов.

В силу частей второй и третьей статьи 68 Закона Республики Татарстан «О Конституционном суде Республики Татарстан» Конституционный суд Республики Татарстан принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе нормативных правовых актов. Конституционный суд Республики Татарстан принимает постановление только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению в обращении, и при принятии решения не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного суда Республики Татарстан по настоящему делу являются:

– абзац второй пункта 1.5 Административного регламента предоставления муниципальной услуги по принятию на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, утвержденного постановлением Исполнительного комитета муниципального образования города Казани от 6 августа 2013 года №7154, в той мере, в какой он, устанавливая, что заявителем, обратившимся с запросом о предоставлении муниципальной услуги, является гражданин, проживающий в городе Казани, по смыслу, придаваемому указанной норме правоприменительной практикой, допускает такое ее применение, при котором факт проживания заявителя в городе Казани сводится к его подтверждению исключительно сведениями о регистрационном учете по месту жительства;

– пункты 2.7.1 и 2.8.2 Административного регламента предоставления муниципальной услуги по принятию на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, утвержденного постановлением Исполнительного комитета муниципального образования города Казани от 6 августа 2013 года №7154, постольку, поскольку схожесть формы изложения закрепленных в них норм порождает неопределенность в вопросе о том, по каким основаниям гражданину может быть отказано в предоставлении муниципальной услуги.

2. В ранее принятых Конституционным судом Республики Татарстан решениях сформулирован вывод относительно полномочий Исполнительного комитета муниципального образования города Казани по утверждению Административного регламента предоставления муниципальной услуги по принятию на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях (постановления от 16 июня 2020 года №91-П и от 2 марта 2021 года №96-П). Как следует из выраженной в них правовой позиции Конституционного суда Республики Татарстан Исполнительный комитет муниципального образования города Казани, принимая указанный нормативный правовой акт, правомерно реализовал полномочие, принадлежащее ему в силу федерального и республиканского законодательства и основанное на взаимосвязанных положениях статей 116 (часть первая) и 118 (часть первая) Конституции Республики Татарстан, согласно которым местное самоуправление обеспечивает самостоятельное в соответствии с законом и под свою ответственность решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

3. Конституция Республики Татарстан, провозглашая Республику Татарстан социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (статья 13), закрепляет, что каждый имеет право на жилище; органы государственной власти и органы местного самоуправления создают условия для осуществления права на жилище (статья 55). Аналогичные по смыслу гарантии установлены статьями 7 и 40 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации.

Это означает, что на государстве в лице органов законодательной и исполнительной власти лежит обязанность обеспечить необходимые правовые, организационные и экономические условия для осуществления гражданами права на жилище.

В соответствии со статьей 2 Жилищного кодекса органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своих полномочий обеспечивают условия для осуществления гражданами права на жилище, в том числе в установленном порядке предоставляют гражданам жилые помещения по договорам найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда (пункт 3).

3.1. Жилищный кодекс относит определение порядка ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области жилищных отношений (пункт 7 статьи 13).

В целях реализации данных полномочий Законом Республики Татарстан №31-ЗРТ установлен порядок ведения учета граждан, нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых из государственного жилищного фонда Республики Татарстан и муниципального жилищного фонда по договорам социального найма.

Согласно Жилищному кодексу принятие на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях осуществляется органом местного самоуправления на основании заявлений данных граждан, поданных ими в указанный орган по месту своего жительства либо через многофункциональный центр в соответствии с заключенным ими в установленном Правительством Российской Федерации порядке соглашением о взаимодействии; в случаях и в порядке, которые установлены законодательством, граждане могут подать заявления о принятии на учет не по месту своего жительства (часть 3 статьи 52). Часть 2 статьи 3 Закона Республики Татарстан №31-ЗРТ закрепляет аналогичные положения.

Принятие на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, в городе Казани, является муниципальной услугой и ее предоставление в силу части 1 статьи 12 Федерального закона от 27 июля 2010 года №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее – Федеральный закон №210-ФЗ) должно осуществляться в соответствии с административным регламентом. Так, в городе Казани принятие граждан на такой учет осуществляется в соответствии с рассматриваемым в настоящем деле Административным регламентом.

Обжалуемый пункт 1.5 Административного регламента устанавливает, что заявителем является гражданин Российской Федерации, проживающий в городе Казани, обратившийся в администрацию района(-ов) по месту жительства с согласия всех членов семьи, нуждающейся в улучшении жилищных условий, с запросом о предоставлении муниципальной услуги по принятию на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, в городе Казани.

Из анализа буквального содержания оспариваемой нормы следует, что применительно к рассматриваемому делу к числу необходимых условий для определения правомочности заявителя на получение указанной муниципальной услуги относится его проживание на территории муниципального образования города Казани. Реализация же названного положения – как свидетельствует правоприменительная практика – сводится к тому, что факт проживания заявителя в городе Казани должен совпадать со сведениями о его регистрационном учете по месту жительства.

Оценка конституционности обжалуемой нормы невозможна без раскрытия понятия «место жительства». Так, согласно статье 27 (часть 1) Конституции Российской Федерации каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Аналогичные по смыслу положения содержатся в статье 39 Конституции Республики Татарстан.

Вышеприведенные конституционные положения получили развитие в статье 20 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьях 2 и 3 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года №5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» (далее – Закон Российской Федерации №5242-1), определивших место жительства гражданина как жилое помещение, в котором он постоянно или преимущественно проживает на основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, и в котором он зарегистрирован по месту жительства. В соответствии с абзацем 4 статьи 2 данного Закона Российской Федерации регистрация гражданина Российской Федерации по месту жительства представляет собой фиксацию в установленном порядке органом регистрационного учета сведений о месте жительства гражданина Российской Федерации и о его нахождении в данном месте жительства. При этом согласно части второй статьи 3 Закона Российской Федерации №5242-1 граждане Российской Федерации обязаны регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации; регистрация или отсутствие таковой не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации.

Как указал Конституционный суд Российской Федерации, регистрация граждан Российской Федерации, введенная Законом Российской Федерации №5242-1, в ее конституционно-правовом смысле является лишь предусмотренным федеральным законом способом учета граждан в пределах Российской Федерации, носящим уведомительный характер и отражающим факт нахождения гражданина по месту пребывания или жительства; органы регистрационного учета уполномочены лишь удостоверить акт свободного волеизъявления гражданина при выборе им места пребывания и жительства; именно поэтому регистрационный учет не может носить разрешительного характера и не должен приводить к ограничению конституционного права гражданина выбирать место пребывания и жительства (постановления от 24 ноября 1995 года №14-П, от 4 апреля 1996 года №9-П, от 15 января 1998 года №2-П, от 2 февраля 1998 года №4-П, от 30 июня 2021 года №31-П и др.).

Верховный суд Российской Федерации также в своей правоприменительной практике обращал внимание, что из содержания статьи 20 Гражданского кодекса Российской Федерации и статей 2 и 3 Закона Российской Федерации №5242-1 следует, что регистрация не совпадает с понятием «место жительства», и сама по себе она не может служить условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации, конституциями и законами республик в составе Российской Федерации (пункт 12 раздела IV Обзора судебной практики Верховного суда Российской Федерации №4 (2016), утвержденный Президиумом Верховного суда Российской Федерации 20 декабря 2016 года).

Применительно к регламентации порядка признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий Конституционный суд Российской Федерации также отметил, что законодатель в целях исключения злоупотребления правом может предусмотреть в нормативных правовых актах определенные организационно-учетные правила; введение условия о наличии у гражданина регистрации по месту жительства – поскольку оно направлено на обеспечение справедливого распределения жилья, на предотвращение возможных злоупотреблений со стороны граждан, обращающихся с заявлениями о постановке на учет по улучшению жилищных условий, и органов управления муниципальным жильем, а также на защиту прав и законных интересов собственников жилого фонда, иных граждан – не может рассматриваться как не согласующееся с предписаниями статей 17, 19, 27 и 40 Конституции Российской Федерации; при этом место жительства гражданина может быть установлено судом общей юрисдикции на основе юридических фактов, не обязательно связанных с видом регистрации (Постановление от 30 июня 2011 года №13-П; определения от 13 июля 2000 года №185-О, от 5 октября 2000 года №199-О, от 9 апреля 2002 года №123-О).

С учетом изложенного проживание на территории муниципального образования города Казани как необходимое условие для постановки гражданина на учет в качестве нуждающегося в жилом помещении, наряду со сведениями о регистрационном учете по месту жительства, может быть подтверждено соответствующим судебным решением, которое должно быть представлено самим гражданином. Использованное в абзаце втором пункта 1.5 Административного регламента понятие «проживающий» должно пониматься и применяться в правоприменительной практике через призму вышеприведенных конституционных предписаний и положений гражданского законодательства, дающих определение понятию «место жительства», предполагающих, что не всегда гражданин может быть зарегистрирован по месту жительства в том жилом помещении, где он фактически проживает.

Такой подход должен составлять основу Административного регламента, пронизывая смысл содержащихся в нем нормативных положений, в том числе определяющих основания и порядок предоставления муниципальной услуги, а значит, и практику их применения.

Тем самым Конституционный суд Республики Татарстан считает, что абзац второй пункта 1.5 Административного регламента в той мере, в какой им установлено, что заявителем, обратившимся с запросом о предоставлении муниципальной услуги, является гражданин, проживающий в городе Казани, по своему конституционно-правовому смыслу предполагает, что факт проживания на территории данного муниципального образования, являясь необходимым условием для получения муниципальной услуги, подлежит подтверждению либо сведениями о регистрационном учете по месту жительства, получаемыми в рамках межведомственного взаимодействия, либо соответствующим судебным решением, обязанность по представлению которого должна быть возложена на гражданина, и не допускает такое применение обжалуемой нормы, при котором факт проживания заявителя в городе Казани сводится к подтверждению этого факта исключительно сведениями о регистрационном учете по месту жительства, и, следовательно, соответствует Конституции Республики Татарстан.

Признание оспариваемого заявительницей правового положения соответствующим Конституции Республики Татарстан не препятствует совершенствованию механизма предоставления муниципальной услуги по принятию на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, в городе Казани, путем внесения изменений в перечень документов, подлежащих представлению гражданином, претендующим на получение данной муниципальной услуги, с указанием на возможность предъявления им судебного решения, подтверждающего факт проживания гражданина на территории города Казани. Кроме того, Конституционный суд Республики Татарстан считает целесообразным внесение уточнений в нормы Административного регламента, в том числе в Приложение №3 к Административному регламенту, утверждающему форму заявления о принятии гражданина и его семьи на учет в качестве нуждающегося в жилом помещении, из содержания которых следует, что понимание понятия «место жительства» сводится к тому, что оно может быть подтверждено исключительно сведениями о регистрационном учете по месту жительства.

Это обеспечивало бы единообразный подход к применению абзаца второго пункта 1.5 Административного регламента и, следовательно, находящихся в системном единстве с ним иных норм Административного регламента.

3.2. Частью 1 статьи 54 Жилищного кодекса закреплен перечень оснований для вынесения органами местного самоуправления решения об отказе в принятии гражданина на учет в качестве нуждающегося в жилом помещении. Такой отказ допускается в случае, если самим заявителем не представлены предусмотренные частью 4 статьи 52 данного Кодекса документы, подтверждающие право этого гражданина состоять на учете в качестве нуждающегося в жилых помещениях, кроме документов, получаемых по межведомственным запросам органом, осуществляющим принятие на учет (пункт 1); ответ органа государственной власти, органа местного самоуправления либо подведомственной органу государственной власти или органу местного самоуправления организации на межведомственный запрос свидетельствует об отсутствии документа и (или) информации, необходимых для принятия граждан на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях согласно части 4 статьи 52 Жилищного кодекса, если соответствующий документ не был представлен заявителем по собственной инициативе, за исключением случаев, если отсутствие таких запрашиваемых документа или информации в распоряжении вышеуказанных органов или организаций подтверждает право соответствующих граждан состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях (пункт 1.1); представлены документы, которые не подтверждают право соответствующих граждан состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях (пункт 2); не истек пятилетний срок со дня совершения гражданином действий с намерением приобретения права состоять на учете в качестве нуждающегося в жилом помещении (пункт 3). Идентичные положения закреплены частью 1 статьи 23 Закона Республики Татарстан №31-ЗРТ.

Приведенные нормы Жилищного кодекса являются системообразующими и задают общие параметры для последующего регулирования органами местного самоуправления вопросов постановки на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях. Принятие на такой учет граждан представляет собой, в свою очередь, муниципальную услугу, оказание которой в силу Федерального закона №210-ФЗ осуществляется в рамках административных регламентов, призванных конкретизировать и структурировать процедуру ее предоставления гражданам в пределах логики, вытекающей из правового регулирования, установленного Жилищным кодексом, в том числе его статьей 54.

В развитие данной статьи Жилищного кодекса и во исполнение требований взаимосвязанных положений пункта 2 части 2 статьи 12 и пунктов 7 и 8 части 1 статьи 14 Федерального закона №210-ФЗ, предусматривающих требование к стандарту предоставления муниципальной услуги, рассматриваемым в настоящем деле Административным регламентом установлены исчерпывающие перечни оснований для отказа в приеме документов, необходимых для предоставления муниципальной услуги (возврата документов без рассмотрения по существу) (пункт 2.7.1) и оснований для отказа в предоставлении данной муниципальной услуги (пункт 2.8.2).

Согласно пункту 2.7.1 Административного регламента основаниями для отказа в приеме документов, необходимых для предоставления муниципальной услуги, являются: подача заявления о предоставлении муниципальной услуги в орган государственной власти, орган местного самоуправления или организацию, в полномочия которых не входит предоставление муниципальной услуги (подпункт 1); неполное заполнение обязательных полей в форме заявления о предоставлении муниципальной услуги (недостоверное, неправильное) (подпункт 2); представление неполного комплекта документов (подпункт 3); представленные документы утратили силу на момент обращения за муниципальной услугой (документ, удостоверяющий личность; документ, удостоверяющий полномочия представителя заявителя, в случае обращения за предоставлением муниципальной услуги указанным лицом) (подпункт 4); представленные документы содержат недостоверные сведения и (или) противоречивые сведения, подчистки и исправления текста, не заверенные в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, серьезные повреждения, не позволяющие однозначно истолковать их содержание (подпункт 5); подача заявления о предоставлении муниципальной услуги и документов, необходимых для предоставления муниципальной услуги, в электронной форме с нарушением установленных требований (подпункт 6); представленные в электронной форме документы содержат повреждения, наличие которых не позволяет в полном объеме использовать информацию и сведения, содержащиеся в документах для предоставления муниципальной услуги (подпункт 7); заявление подано лицом, не имеющим полномочий представлять интересы заявителя (подпункт 8).

В соответствии с пунктом 2.8.2 Административного регламента основаниями для отказа в предоставлении муниципальной услуги являются случаи, когда: заявитель не является гражданином Российской Федерации (если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации) (подпункт 1); ответ государственного органа, органа местного самоуправления, организации на межведомственный запрос свидетельствует об отсутствии документа и (или) информации, необходимых для принятия граждан на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, если соответствующий документ не был представлен заявителем по собственной инициативе, за исключением случаев, если отсутствие таких запрашиваемых документа или информации в распоряжении таких органов или организаций подтверждает право соответствующих граждан состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях (подпункт 2); отсутствие оснований для признания гражданина малоимущим в порядке, установленном Законом Республики Татарстан №31-ЗРТ (подпункт 3); представлены и (или) получены по запросу документы, которые не подтверждают право граждан состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях (подпункт 4); не истек установленный законодательством срок со дня совершения гражданами действий, в результате которых указанные граждане могут быть признаны нуждающимися в жилых помещениях (подпункт 5); заявителем представлены документы не в полном объеме, либо в представленных заявлении и (или) документах содержится неполная и (или) недостоверная информация (подпункт 6).

Анализ буквального содержания оспариваемого пункта 2.8.2 Административного регламента указывает на то, что установленные в нем правовые нормы по своему правовому смыслу отвечают логике, заложенной федеральным и республиканским законодательством, и не закрепляют необоснованных ограничений в реализации гражданами их права на постановку на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях. Между тем в названное правовое регулирование вносят неопределенность положения пункта 2.7.1 Административного регламента, закрепляющего исчерпывающий перечень оснований для отказа в приеме документов, необходимых для представления муниципальной услуги, поскольку из анализа содержания закрепленных в нем положений следует, что установленные в них критерии оценки предоставляемых гражданином документов по сути схожи с критериями оценки, используемыми в целях определения правомочности гражданина в постановке его на учет в качестве нуждающегося в улучшении жилищных условий, осуществляемой на стадии принятия решения об отказе в постановке на такой учет.

Смысл, придаваемый пункту 2.7.1 Административного регламента правоприменительной практикой, допускает расширительное толкование установленного им перечня оснований для отказа в приеме документов, необходимых для предоставления муниципальной услуги, и фактически приводит к оценке представленных документов по существу на стадии их приема, что, по сути, является предварительной проверкой, по результатам которой возможен отказ в принятии документов. Между тем такое регулирование вступает в противоречие с положениями части 1 статьи 54 и взаимосвязанной с ней частью 4 статьи 52 Жилищного кодекса, предусматривающими, что подобная оценка может происходить на стадии принятия решения об отказе в постановке граждан на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях, то есть при рассмотрении заявления и приложенных к нему документов по существу.

Вместе с тем оценка конституционности пункта 2.7.1 Административного регламента невозможна без обращения к пункту 2.7 названного регламента, из содержания которого усматривается тождественная связь между отказом в приеме документов, необходимых для предоставления муниципальной услуги, и возвратом документов без рассмотрения по существу. Это позволяет сделать вывод о том, что процедура принятия указанных документов должна сводиться к установлению личности и полномочий заявителя, проверке заявления с точки зрения его надлежащего оформления, сверке представленных документов с документами, указанными в качестве приложений к заявлению, и их проверке на предмет технических повреждений, влияющих на читабельность, допускающих вероятность их недостоверности.

Именно такой правовой смысл оспариваемого пункта 2.7.1 Административного регламента предопределен прямым действием взаимосвязанных положений части 4 статьи 52 и части 1 статьи 54 Жилищного кодекса, предусматривающих, что установление правомочности гражданина в постановке его на учет в качестве нуждающегося в улучшении жилищных условий, а значит, рассмотрение представленных документов по существу возможны исключительно при принятии решения о постановке гражданина на учет (отказе в постановке на учет), что обосновывает необходимость закрепления в системе норм Административного регламента положений, устанавливающих проведение предварительной проверки – рассмотрение документов по формальным признакам, не допускающее оценку документов по существу. Только такой подход в понимании и толковании обжалуемой нормы в полной мере обеспечит конструктивное взаимодействие органов местного самоуправления с гражданами, исключит ситуации, при которых отказ в постановке на соответствующий учет может быть вызван, по сути, техническими ошибками (недочетами), допущенными гражданином при подаче заявления, а также предотвратит затягивание процесса предоставления муниципальной услуги по принятию гражданина на учет в качестве нуждающегося в жилом помещении.

Между тем Конституционный суд Республики Татарстан считает необходимым подчеркнуть, что предусмотренное пунктом 2.7.1 Административного регламента регулирование с точки зрения формы изложения закрепленных в нем положений подлежит изменению в целях исключения неоднозначного понимания указанного выше целевого предназначения этой нормы и неоправданного ограничения прав граждан при получении муниципальной услуги.

Таким образом, установленное пунктами 2.7.1 и 2.8.2 Административного регламента предоставления муниципальной услуги по принятию на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, утвержденного постановлением Исполнительного комитета муниципального образования города Казани от 6 августа 2013 года №7154, правовое регулирование, являясь элементом организационно-процедурного механизма ведения учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, призвано последовательно реализовать основополагающие принципы, заложенные в специальных нормах жилищного законодательства, и тем самым не противоречит статьям 2, 13, 24 (часть вторая), 28 (части первая и вторая), 29 (часть первая) и 55 Конституции Республики Татарстан.

На основании изложенного, руководствуясь статьей 6, частями первой и второй статьи 66, частями первой, второй и шестой статьи 67, статьями 68, 69, 71, 73, пунктом 1 части первой статьи 104 Закона Республики Татарстан «О Конституционном суде Республики Татарстан», Конституционный суд Республики Татарстан

постановил:

1. Признать абзац второй пункта 1.5 Административного регламента предоставления муниципальной услуги по принятию на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, утвержденного постановлением Исполнительного комитета муниципального образования города Казани от

6 августа 2013 года №7154, с учетом выявленного в настоящем Постановлении конституционно-правового смысла соответствующим Конституции Республики Татарстан.

Выявленный в настоящем Постановлении конституционно-правовой смысл абзаца второго пункта 1.5 Административного регламента предоставления муниципальной услуги по принятию на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, утвержденного постановлением Исполнительного комитета муниципального образования города Казани от 6 августа 2013 года №7154, является общеобязательным, что исключает любое иное его истолкование в правоприменительной практике.

2. Признать пункты 2.7.1 и 2.8.2 Административного регламента предоставления муниципальной услуги по принятию на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, утвержденного постановлением Исполнительного комитета муниципального образования города Казани от 6 августа 2013 года №7154, с учетом выявленного в настоящем Постановлении конституционно-правового смысла соответствующими Конституции Республики Татарстан.

Выявленный в настоящем Постановлении конституционно-правовой смысл пунктов 2.7.1 и 2.8.2 Административного регламента предоставления муниципальной услуги по принятию на учет граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, утвержденного постановлением Исполнительного комитета муниципального образования города Казани от 6 августа 2013 года №7154, является общеобязательным, что исключает любое иное их истолкование в правоприменительной практике.

3. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
4. Настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в газетах «Ватаным Татарстан», «Республика Татарстан» и на «Официальном портале правовой информации Республики Татарстан» (PRAVO.TATARSTAN.RU). Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного суда Республики Татарстан».

Конституционный суд Республики Татарстан
№105-П

Именем Республики Татарстан

по делу о проверке конституционности пункта 4 постановления Кабинета Министров Республики Татарстан от 18 декабря 2007 года №732 «О дополнительных мерах по обеспечению жильем многодетных семей, нуждающихся в улучшении жилищных условий» в связи с жалобой гражданина А.В.Орлова

город Казань, 1 марта 2022 года

Конституционный суд Республики Татарстан в составе Председателя Ф.Г.Хуснутдинова, судей Ф.Р.Волковой, Ф.С.Мусина, Э.М.Мустафиной, Г.Л.Уда­чиной, М.М.Хайруллина,

руководствуясь статьей 109 (часть четвертая) Конституции Республики Татарстан, частями пятой и девятой статьи 3, частью первой и пунктом 1 части второй статьи 39, статьями 68, 83, 100, 101 и 103 Закона Республики Татарстан «О Конституционном суде Рес­публики Татарстан»,

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке конституционности пункта 4 постановления Кабинета Министров Республики Татарстан от 18 декабря 2007 года №732 «О дополнительных мерах по обеспечению жильем многодетных семей, нуждающихся в улучшении жилищных условий».

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданина А.В.Орлова. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли обжалуемое заявителем нормативное правовое положение Конституции Республики Татарстан.

Заслушав сообщение судьи-докладчика М.М.Хайруллина, объяснения сторон – гражданина А.В.Орлова, представителя органа, издавшего оспариваемый нормативный правовой акт, – ведущего советника юридического отдела Министерства строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Республики Татарстан Ф.М.Мухамадиевой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный суд Республики Татарстан

установил:

1. В Конституционный суд Респуб­лики Татарстан обратился гражданин А.В.Орлов с жалобой на нарушение его конституционных прав и свобод пунк­том 4 постановления Кабинета Министров Республики Татарстан от 18 декабря 2007 года №732 «О дополнительных мерах по обеспечению жильем многодетных семей, нуждающихся в улучшении жилищных условий» (далее также – постановление Кабинета Министров Республики Татарстан №732).

Согласно пункту 4 постановления Кабинета Министров Республики Татарстан №732 для многодетных семей, нуждающихся в улучшении жилищных условий и имеющих десять и более детей, проживающих с родителями и не образовавших свои семьи (далее также – многодетные семьи, имеющие десять и более детей), установлена ежегодная квота по обеспечению жильем в первоочередном порядке в размере 1 процента от общего числа многодетных семей, включенных в сводный список многодетных семей в Республике Татарстан на соответствующий год, и не менее чем одна семья.

Как следует из жалобы и приложенных к ней копий документов, гражданин А.В.Орлов с супругой и детьми с 2013 года состоят на учете в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий и, как многодетная семья, они имеют право на получение сертификата, который удостоверяет право гражданина на получение за счет средств бюджета Республики Татарстан субсидии для приобретения жилого помещения. На основании оспариваемой нормы, устанавливающей ежегодную квоту по обеспечению жильем в первоочередном порядке многодетных семей, имеющих десять и более детей, семья заявителя была включена в список граждан – получателей сертификатов на 2018 год, сформированный Министерством строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Республики Татарстан (далее также – Министерство). При определении размера субсидии Министерством была учтена сделка по отчуждению заявителем в 2013 году квартиры. Не согласившись с примененным расчетом, семья гражданина А.В.Орлова не стала получать субсидию в предлагаемом размере. Нормативное правовое положение, на основании которого был произведен расчет размера сертификата с учетом этой сделки, Конституционным судом Республики Татарстан было признано неконституционным (Постановление от 25 декабря 2019 года №87-П).

Несмотря на то, что в 2019 году в семье заявителя умер ребенок, он обратился в уполномоченный орган с заявлением о включении его семьи на очередной год в список граждан – получателей сертификатов в первоочередном порядке с учетом того, что она уже была включена в такой список с десятью детьми в 2018 году. Однако его семья в приведенный список не была включена ввиду того, что перестала подпадать под условия обеспечения жильем в первоочередном порядке. В связи с этим она вынуждена ожидать получения сертификата в общем порядке, наравне с семьями, имеющими менее десяти детей, то есть в порядке очередности, формируемой исходя из времени постановки граждан на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий в органах местного самоуправления.

Гражданин А.В.Орлов считает, что оспариваемое положение не предполагает, что со смертью ребенка семья, имевшая десять детей, утрачивает право на обеспечение жильем в первоочередном порядке. Он полагает, что поскольку такая семья уже обладала правом на предоставление жилья в первоочередном порядке, то она должна быть им обеспечена независимо от того, что один ребенок умер. Однако, по его утверждению, правоприменительная практика сложилась так, что многодетные семьи, включенные в список граждан – получателей сертификатов на планируемый год, но в силу непредвиденных обстоятельств количественный состав которых изменился, не могут получить сертификат, что не может считаться конституционным и приводит к нарушению принципа справедливости.

На основании изложенного гражданин А.В.Орлов просит Конституционный суд Республики Татарстан признать пункт 4 постановления Кабинета Министров Республики Татарстан от 18 декабря 2007 года №732 «О дополнительных мерах по обеспечению жильем многодетных семей, нуждающихся в улучшении жилищных условий» не соответствующим статьям 2, 13, 28 (часть первая), 38 (части первая и третья), 54 (часть первая) и 55 Конституции Республики Татарстан, согласно которым человек, его права и свободы являются высшей ценностью; признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность Республики Татарстан; Республика Татарстан – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека; все равны перед законом и судом; семья, материнство, отцовство, детство и старость находятся под защитой государства; государство проявляет заботу о семье, обеспечении здоровья матери и ребенка и воспитании детей; каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом; каждый имеет право на жилище; никто не может быть произвольно лишен жилища; органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище.

Согласно части девятой статьи 3 Закона Республики Татарстан «О Конституционном суде Республики Татарстан» Конституционный суд Республики Татарстан решает исключительно вопросы права и при осуществлении конституционного судопроизводства воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов.

В силу частей второй и третьей статьи 68 Закона Республики Татарстан «О Конституционном суде Республики Татарстан» Конституционный суд Республики Татарстан принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе нормативных правовых актов. Конституционный суд Республики Татарстан принимает постановление только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению в обращении, и при принятии решения не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного суда Респуб­лики Татарстан по настоящему делу является пункт 4 постановления Кабинета Министров Республики Татарстан от 18 декабря 2007 года №732 «О дополнительных мерах по обеспечению жильем многодетных семей, нуждающихся в улучшении жилищных условий» постольку, поскольку он служит правовым основанием для обеспечения многодетных семей, нуждающихся в улучшении жилищных условий и имеющих десять и более детей, проживающих с родителями и не образовавших свои семьи, жильем в первоочередном порядке.

2. Оспариваемые заявителем правовые положения затрагивают сферы социальной защиты и жилищного законодательства. В соответствии со статьей 72 (пункты «ж» и «к» части 1) Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, а также жилищное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации; законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (статья 76, части 2 и 5 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с подпунктом 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» решение вопросов социальной поддержки семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). Также данным Федеральным законом предусмотрено, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе устанавливать за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов) дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право. Финансирование названных полномочий не является обязанностью субъекта Российской Федерации, осуществляется при наличии возможности и не является основанием для выделения дополнительных средств из федерального бюджета (части третья и четвертая статьи 26.3-1).

Указом Президента Российской Федерации от 5 мая 1992 года №431 «О мерах по социальной поддержке многодетных семей» правительствам республик в составе Российской Федерации, органам исполнительной власти краев, областей, автономных образований, городов Москва и Санкт-Петербург было поручено определить категории семей, которые относятся к многодетным и нуждаются в дополнительной социальной поддержке, с учетом национальных и культурных особенностей в социально-экономическом и демографическом развитии региона и установить для многодетных семей меры социальной поддержки (подпункты «а», «б» пункта 1).

В развитие указанных нормативных правовых актов, Кабинет Министров Республики Татарстан, принимая рассматриваемое постановление от 18 декабря 2007 года №732 «О дополнительных мерах по обеспечению жильем многодетных семей, нуждающихся в улучшении жилищных условий», правомерно реализовал полномочие, принадлежащее ему в силу федерального законодательства и основанное на взаимосвязанных положениях статей 102 (пункт 4) и 103 Конституции Республики Татарстан, согласно которым Кабинет Министров Республики Татарстан участвует в проведении единой государственной политики в области социального обеспечения, обеспечивает исполнение на территории Респуб­лики Татарстан федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов Республики Татарстан, издает постановления и распоряжения, которые обязательны к исполнению на всей территории Республики Татарстан.

3. Конституция Республики Татар­стан, провозглашая Республику Татарстан социальным государством (статья 13), закрепляет, что семья, материнство и детство находятся под защитой государства, государство проявляет заботу о семье, обеспечении здоровья матери и ребенка и воспитании детей (статья 38, части первая и третья); каждому гарантируется социальное обеспечение для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом (статья 54, часть первая). Аналогичные по смыслу гарантии установлены Конституцией Российской Федерации, в том числе ее статьями 7, 38 (часть 1) и 39 (часть 1).

Приведенным конституционным положениям корреспондируют предписания Конвенции о правах ребенка (одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 года), которая, опираясь на принцип приоритета интересов и благосостояния детей во всех сферах жизни, обязывает подписавшие ее государства – исходя из признания права каждого ребенка на уровень жизни, который требуется для его физического, умственного, духовного, нравственного и социального развития, – принимать все законодательные и административные меры к тому, чтобы обеспечить детям необходимые для их благополучия защиту и заботу, с учетом того, что родители и другие лица, воспитывающие ребенка и несущие за него основную ответственность, обязаны создавать для этого условия в пределах своих способностей и финансовых возможностей (пункт 2 статьи 3, пункты 1 и 2 статьи 27).

Как неоднократно указывал Конституционный суд Российской Федерации, относя социальную защиту, включая социальное обеспечение, к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт «ж» части 1), Конституция Российской Федерации не устанавливает конкретные способы и объемы такой защиты, предоставляемой тем или иным категориям граждан; решение этих вопросов является прерогативой законодателя, который при определении гарантий реализации прав, закрепленных статьями 38 и 39 Конституции Российской Федерации, располагает достаточно широкой свободой усмотрения в выборе мер социальной защиты семьи и детей, критериев их дифференциации, регламентации условий и порядка предоставления; он вправе также избирать и изменять формы (способы) их предоставления (Постановление от 10 ноября 2009 года №17-П, Определение от 9 ноября 2010 года №1439-О-О).

Кабинет Министров Республики Татарстан, реализуя предоставленные ему дискреционные полномочия, 18 декабря 2007 года постановлением №732 утвердил Правила выдачи, реализации сертификатов для обеспечения жильем многодетных семей, нуждающихся в улучшении жилищных условий, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не имеющих закрепленного за ними жилого помещения, в которых установил право многодетных семей, имеющих пять и более детей, зарегистрированных и проживающих с родителями и не образовавших свои семьи, нуждающихся в улучшении жилищных условий, на получение сертификата для обеспечения жильем. Впоследствии данные Правила были признаны утратившими силу и постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 16 мая 2008 года №326 «О внесении изменений в постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 18 декабря 2007 года №732 “О мерах по обеспечению жильем многодетных семей, нуждающихся в улучшении жилищных условий”» была утверждена новая редакция Правил выдачи, реализации сертификатов для обеспечения жильем многодетных семей, нуждающихся в улучшении жилищных условий (далее также – Правила), где названная мера социальной поддержки для многодетных семей, имеющих пять и более детей, проживающих с родителями и не образовавших свои семьи (к детям многодетной семьи, образовавшим свои семьи, относятся совершеннолетние дети, состоящие в браке или имеющие своего ребенка (детей), была закреплена в подпункте «а» пункта 4. В целях оказания дополнительной поддержки по обеспечению жильем многодетных семей, нуждающихся в улучшении жилищных условий и имеющих десять и более детей, проживающих с родителями и не образовавших свои семьи, Кабинет Министров Республики Татарстан постановлением от 20 декабря 2011 года №1021 внес изменение в обжалуемое постановление, дополнив его рассматриваемым пунктом 4, предусматривающим для таких семей ежегодную квоту по обеспечению жильем в первоочередном порядке в размере 1 процента от общего числа многодетных семей, включенных в сводный список многодетных семей в Республике Татарстан на соответствующий год, и не менее чем одна семья.

Согласно правовой позиции Конституционного суда Республики Татарстан, по своей правовой природе данная мера социальной поддержки не относится к обязательным видам социального обеспечения и, по существу, выступает в качестве дополнительного способа повышения уровня жизни данных семей (постановления от 5 октября 2011 года №44-П, от 10 июля 2013 года №54-П, от 25 декабря 2019 года №87-П).

3.1. Исходя из правового смысла и буквального содержания оспариваемой нормы, установленная в ней гарантия для многодетных семей, имеющих десять и более детей, в виде ежегодной квоты по обеспечению жильем в первоочередном порядке, направлена на стимулирование и закрепление положительных демографических тенденций, придание таким семьям особого публично-правового статуса и предоставление им преимущества при получении за счет средств бюджета Республики Татарстан жилого помещения среди многодетных семей, также признанных нуждающимися в улучшении жилищных условий, но имеющих меньшее количество детей.

Механизм реализации многодетными семьями, имеющими десять и более детей, права на получение за счет средств бюджета Республики Татарстан жилого помещения регламентирован Правилами, в соответствии с которыми этим семьям выдается сертификат, являющийся именным свидетельством, удостоверяющим данное право (пункт 2). В этой связи оценка конституционности обжалуемой нормы в заявленном гражданином А.В. Орловым аспекте невозможна вне ее нормативной связи с положениями Правил, устанавливающими порядок выдачи сертификата. Такой подход обусловлен тем, что само по себе предусмотренное в оспариваемой норме право не имеет юридического значения без исследования фактической ее реализации, поскольку без этого невозможно оценить подлинный смысл заложенных в ней гарантий. Рассматриваемое право находит свое нормативное воплощение в положениях Правил, закрепляющих необходимость совершения комплекса действий, как со стороны граждан, так и со стороны уполномоченных органов публичной власти, осуществляемых в рамках взаимосвязанных этапов: формирование списков многодетных семей, претендующих на получение сертификата, с учетом квоты по обеспечению жильем в первоочередном порядке, и затем выдача сертификата.

На начальном этапе для включения в списки граждан, имеющих право на получение сертификата, граждане подают в органы местного само­управления, в которых они состоят на учете в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий, правоподтверждающие документы, предусмотренные пунктом 9 Правил. Органы местного самоуправления со дня представления этих документов организуют работу по их проверке, по результатам которой принимается решение о признании права гражданина на получение сертификата и включении его в соответствующие списки либо об отказе в признании за гражданином такого права (пункт 12). В соответствии с пунктом 15 Правил органы местного самоуправления ежегодно, до 1 октября, формируют списки граждан на планируемый год и представляют их в Министерство, которое в силу пункта 16 Правил до 1 ноября формирует и утверждает Сводный список многодетных семей в Республике Татарстан (далее – Сводный список) на планируемый год в той же хронологической последовательности, в какой граждане были поставлены на учет в качестве нуждающихся в улучшении жилищных условий в органах местного само­управления; после утверждения Сводного списка органы местного самоуправления по запросу Министерства представляют заверенные в установленном порядке копии учетных дел граждан, включенных в Сводный список, содержащие правоподтверждающие документы (пункт 16.1).

На основании этих списков согласно пункту 17 Правил Министерство в пределах средств, предусмотренных бюджетом Республики Татарстан на соответствующий финансовый год на обеспечение жильем многодетных семей, ежегодно, до 1 декабря, формирует список граждан – получателей сертификатов в планируемом году с учетом квоты по обеспечению жильем в первоочередном порядке многодетных семей, имеющих десять и более детей (далее – список граждан – получателей сертификатов).

Приведенное правовое регулирование во избежание незаконных действий как со стороны заявителей, так и со стороны органов местного само­управления и Министерства направлено на осуществление эффективной процедуры передачи информации в обозначенные в Правилах сроки, обеспечение адресности предоставления государственной социальной помощи, и обусловлено необходимостью определения количества многодетных семей, которым в пределах средств, предусмотренных бюджетом Республики Татарстан на соответствующий финансовый год, планируется выделить жилье.

Применительно к рассматриваемому делу основной задачей перечисленных выше организационно-процедурных мероприятий является выявление правовых оснований у многодетной семьи для получения сертификата в первоочередном порядке, а именно установление такого определяющего фактора, как наличие в семье не менее десяти детей. При этом включением многодетных семей, имеющих десять и более детей, в списки граждан – получателей сертификатов определен момент возникновения (признания) права на обеспечение жильем в первоочередном порядке, а это, в свою очередь, является гарантией того, что такие семьи в установленный Правилами срок получат сертификат.

Вместе с тем наличие в многодетной семье не менее десяти детей, согласно последовательно выдержанной логике правовых положений рассматриваемых Правил, является необходимым условием и на этапе выдачи сертификата. Так, в силу пунктов 20 и 22 Правил Министерство на основании представленных копий учетных дел оформляет сертификаты и направляет их в органы местного самоуправления, которые вручают их гражданам. При этом согласно пункту 23 Правил непосредственно для получения уже оформленного сертификата гражданин представляет в орган местного самоуправления соответствующее заявление по установленной приложением №6 к Правилам форме и документы, удостоверяющие личность гражданина и членов его семьи. Между тем, исходя из содержания названного приложения и практики его применения, данное заявление представляется гражданином в целях подтверждения количественного состава многодетной семьи и ее нуждаемости в обеспечении жильем, что фактически означает проведение повторной проверки граждан, в рамках которой сопоставляются обстоятельства – основания, имевшие место у граждан на момент включения в списки граждан – получателей сертификатов, с обстоятельствами – основаниями, имеющимися у них к моменту выдачи сертификата.

Однако нельзя не учитывать определенные дефекты пункта 23 Правил с точки зрения юридической техники, не позволяющие достоверно уяснить смысл и содержание проводимой проверки в отношении граждан, за которыми право на первоочередное получение сертификата уже признано путем включения в списки граждан – получателей сертификатов в порядке, предусмотренном пунктом 17 Правил. В частности, в тексте нормативного правового акта отсутствуют положения, устанавливающие обязанность многодетной семьи вновь подтверждать свою правомочность на получение сертификата в первоочередном порядке, условия и основания принятия соответствующих процедурных решений, а также в нем не закреплена возможность выражения гражданами несогласия с тем или иным решением. Кроме того, применительно к рассматриваемому в настоящем деле вопросу неясно, какое решение надлежит принимать Министерству в случае несоответствия граждан, включенных в списки граждан – получателей сертификатов, условиям получения сертификата в первоочередном порядке – отказ в выдаче сертификата и (или) исключение из списка граждан – получателей сертификатов.

Не снимают неопределенности в вопросе о том, какие решения подлежат принятию органами публичной власти, в том числе какие они порождают последствия и положения пункта 21 Правил, предусматривающие, что в случае непредставления органами местного самоуправления или неполного представления документов учетного дела сертификат Министерством не оформ­ляется. Исходя из юридической конструкции и места данной нормы в рассматриваемом правовом регулировании, невозможно недвусмысленно уяснить его целевое назначение, поскольку из его буквального содержания явно следует, что он является одним из элементов взаимодействия органов публичной власти и не имеет логико-правовой связи с пунктом 23 Правил.

В связи с отсутствием должного регулирования пункт 23 Правил вступает в противоречие с правовым смыслом пункта 17 Правил и тем самым нивелирует его значение, заключающееся, как это было указано выше, в том, что правомочность семьи на обеспечение жильем в первоочередном порядке была уже признана на момент включения в списки граждан – получателей сертификатов. Это подрывает всю целостность механизма реализации обжалуемой нормы, закрепленного пунктами 17 и 23 Правил, и в конечном итоге ставит под сомнение цель выдачи сертификата – обеспечение жильем многодетной семьи, имеющей десять и более детей, в первоочередном порядке.

Существующая модель правового регулирования – когда включение в списки осуществляется в административном порядке общим образом, а выдача сертификата происходит, исходя из буквального содержания пункта 23 Правил, ситуативно (произвольно) – является конституционно недопустимой, поскольку придает рассматриваемому праву иллюзорный, а не реально действующий характер. Приведенная неопределенность препятствует единообразию в соблюдении, исполнении и применении положений оспариваемой нормы и вышеуказанных норм Правил, а значит, порождает противоречивую правоприменительную практику.

Тем самым Конституционный суд Республики Татарстан приходит к выводу, что пункт 4 постановления Кабинета Министров Республики Татарстан от 18 декабря 2007 года №732 «О дополнительных мерах по обеспечению жильем многодетных семей, нуждающихся в улучшении жилищных условий» в его неразрывной связи с положениями пунктов 17 и 23 Правил, устанавливая право многодетной семьи, имеющей десять и более детей, на первоочередное получение сертификата, содержит неопределенность в механизме его реализации, установленном данными пунктами Правил, что ослабляет гарантии защиты конституционных прав и свобод, ведет к нарушению принципов равенства и верховенства права, поддержания доверия граждан к закону и действиям государства (пуб­личной власти), а также стабильности и гарантированности прав граждан.

Конституционный суд Российской Федерации неоднократно отмечал, что без соблюдения общеправового критерия определенности, ясности и недву­смысленности правовой нормы, который вытекает из закрепленных в Конституции Российской Федерации, ее статьях 1 (часть 1), 4 (часть 2), 15 (части 1 и 2) и 19 (части 1 и 2), принципов правового государства, верховенства закона и юридического равенства, невозможно ее единообразное понимание и, соответственно, применение; неодно­значность, нечеткость и противоречивость правового регулирования препятствуют адекватному уяснению его содержания, допускают возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения, ведут к произволу и тем самым ослабляют гарантии защиты конституционных прав и свобод; по­этому самого по себе нарушения требования определенности правовой нормы может быть вполне достаточно для признания такой нормы противоречащей Конституции Российской Федерации (постановления от 20 декабря 2011 года №29-П, от 2 июня 2015 года №12-П, от 19 июля 2017 года №22-П, от 16 марта 2018 года №11-П и др.).

Между тем Конституционный суд Рес­публики Татарстан в целях поддержания баланса конституционно защищаемых ценностей, руководствуясь принципом разумной сдержанности и с учетом объективно сложившихся реалий считает возможным воздержаться от признания в настоящем деле оспариваемого пункта 4 постановления Кабинета Министров Республики Татарстан №732 не соответствующим Конституции Республики Татарстан, в той мере, в какой он в системе с нормативными правовыми положениями, регулирующими порядок его реализации, допускает различный подход при решении вопроса выдачи сертификата в целях обеспечения жильем многодетных семей, имеющих десять и более детей, в первоочередном порядке. Это обусловлено тем, что исключение данной правовой нормы из правового поля может повлечь за собой необоснованное ограничение прав таких семей на обеспечение их жильем в первоочередном порядке.

Конституционный суд Республики Татарстан считает необходимым подчеркнуть, что само по себе проведение повторной проверки на этапе оформ­ления и (или) выдачи сертификата может быть оправдано и обосновано только тогда, когда регламентирующее ее правовое регулирование содержит полный, открытый и понятный для правоприменителей и граждан алгоритм последовательных действий, позволяющий в том числе предвидеть, какие процедурные решения, от которых напрямую зависит реализация права на обеспечение жильем, могут быть приняты в отношении граждан.

В этой связи Кабинету Министров Республики Татарстан надлежит – исходя из требований Конституции Республики Татарстан и с учетом настоящего Постановления – внести изменения в порядок выдачи сертификата, обеспечивающие единообразное применение положений Правил выдачи, реализации сертификатов для обеспечения жильем многодетных семей, нуждающихся в улучшении жилищных условий, утвержденных постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 16 мая 2008 года №326 «О внесении изменений в постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 18 декабря 2007 года №732 “О мерах по обеспечению жильем многодетных семей, нуждающихся в улучшении жилищных условий”», с закреплением административных процедур, регламентирующих оформление и выдачу сертификата многодетным семьям, в том числе проведение проверки правовых оснований для получения ими сертификата, с указанием процедурных решений, принимаемых по результатам этой проверки и порядка их обжалования.

Такой вывод в полной мере отвечает правовой позиции Конституционного суда Российской Федерации, который указал, что если толкование нормы, прежде всего в судебных актах, не позволяет устранить устойчивые расхождения в ее интерпретации и при сопоставлении с другими нормами либо само создает такие разночтения, то ее надлежащее уяснение может стать невозможным даже в соотнесении с конституционными установлениями, притом что расходящиеся выводы и разные варианты правоприменения могут быть не лишены, каждый в отдельности, юридических оснований в той или иной конституционно приемлемой модели правового регулирования; в этом случае наиболее корректным, если не единственно возможным способом определить действительное содержание соответствующего правового регулирования является законодательное уточнение нормы (постановления от 23 декабря 2013 года №29-П, от 2 июня 2015 года №12-П, от 25 июня 2015 года №17-П и др.).

3.2. Специфика правоотношений в вопросе предоставления мер социальной поддержки состоит в многообразии возможных способов их регулирования, следовательно, Кабинет Министров Республики Татарстан, обладая значительной дискрецией, которая, однако, ограничена принципами равенства, справедливости и другими конституционными принципами, должен стремиться к выбору такого способа правового регулирования, который бы максимально удовлетворял потребности многодетных семей.

В этой связи Конституционный суд Республики Татарстан считает необходимым отметить, что наличие в семье десяти и более детей, безусловно, является существенным и значимым обстоятельством в вопросе предоставления сертификата в первоочередном порядке для обеспечения такой семьи жильем. Между тем, учитывая тот факт, что период от включения многодетной семьи, имеющей десять и более детей, в список граждан получателей – сертификатов до выдачи самого сертификата имеет длящийся характер, в такой многодетной семье объективно могут произойти непредвиденные и не зависящие от воли граждан обстоятельства, которые при решении вопроса о включении в списки граждан – получателей сертификатов могли бы послужить основанием для отказа во включении в такие списки, в частности смерть ребенка в семье, имеющей право на первоочередное получение сертификата. При таких обстоятельствах Конституционный суд Республики Татарстан полагает целесообразным Кабинету Министров Республики Татарстан рассмот­реть вопрос установления механизма перерасчета размера общей площади предоставляемого жилья и указываемого в сертификате исходя из фактического количественного состава многодетной семьи, имеющей десять и более детей, уже включенной в списки граждан – получателей сертификатов и ожидающей реализации предоставленного права с сохранением при этом для них права первоочередности. Это отвечало бы принципу поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, способствовало бы сохранению разумной стабильности правового регулирования и недопустимости неоправданного ограничения права на первоочередное получение сертификатов семьями, включенными в список граждан – получателей сертификатов, гарантированное оспариваемой нормой, а также эффективному расходованию средств, выделяемых на эти цели.

Такой подход в полной мере соотносится с правовой позицией Конституционного суда Российской Федерации, из содержания которой следует, что дополнительные меры государственной поддержки в связи с рождением и воспитанием детей должны быть направлены на содействие укреплению семьи в ее конституционно-правовом и традиционном понимании, в связи с чем законодатель, осуществляя соответствующее правовое регулирование, не вправе игнорировать эту составляющую целевой направленности такого рода мер (Постановление от 29 июня 2021 года №30-П).

На основании изложенного, руководствуясь статьей 6, частями первой и второй статьи 66, частями первой, второй и шестой статьи 67, статьями 68, 69, 71, 73 и 104 Закона Республики Татарстан «О Конституционном суде Республики Татарстан», Конституционный суд Республики Татарстан

постановил:

1. В настоящем деле Конституционный суд Республики Татарстан воздерживается от признания не соответствующим Конституции Республики Татарстан пункта 4 постановления Кабинета Министров Республики Татарстан от 18 декабря 2007 года №732 «О дополнительных мерах по обеспечению жильем многодетных семей, нуждающихся в улучшении жилищных условий».

Кабинету Министров Республики Татарстан надлежит – исходя из требований Конституции Республики Татарстан и с учетом настоящего Постановления – внести изменения в порядок выдачи сертификата, обеспечивающие единообразное применение положений Правил выдачи, реализации сертификатов для обеспечения жильем многодетных семей, нуждающихся в улучшении жилищных условий, утвержденных постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 16 мая 2008 года №326 «О внесении изменений в постановление Кабинета Министров Респуб­лики Татарстан от 18 декабря 2007 года №732 “О мерах по обеспечению жильем многодетных семей, нуждающихся в улучшении жилищных условий”», с закреплением административных процедур, регламентирующих оформление и выдачу сертификата многодетным семьям, в том числе проведение проверки правовых оснований для получения ими сертификата, с указанием процедурных решений, принимаемых по результатам этой проверки и порядка их обжалования.

2. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
3. Настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в газетах «Ватаным Татарстан», «Республика Татарстан» и на «Официальном портале правовой информации Республики Татарстан» (PRAVO.TATARSTAN.RU). Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного суда Респуб­лики Татарстан».

Конституционный суд Республики Татарстан
№104-­П

Именем Республики Татарстан

по делу о проверке конституционности отдельных положений абзацев второго – пятого пункта 4.1, взаимосвязанных пунктов 4.2 и 4.4 Положения о порядке предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда города Казани, утвержденного решением Казанской городской Думы от 1 ноября 2006 года №11-13, в связи с жалобой гражданина Т.А.Валиева

город Казань, 27 января 2022 года

Конституционный суд Республики Татарстан в составе Председателя Ф.Г.Хуснутдинова, судей Ф.Р.Волковой, Ф.С.Му­сина, Э.М.Мустафиной, Г.Л.Уда­чиной, М.М. Хайруллина,

руководствуясь статьей 109 (часть четвертая) Конституции Республики Татарстан, частями пятой и девятой статьи 3, частью первой и пунктом 1 части второй статьи 39, статьями 68, 83, 100, 101 и 103 Закона Республики Татарстан «О Конституционном суде Республики Татарстан»,

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке конституционности отдельных положений абзацев второго – пятого пункта 4.1, взаимосвязанных пунктов 4.2 и 4.4 Положения о порядке предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда города Казани, утвержденного решением Казанской городской Думы от 1 ноября 2006 года №11-13.

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданина Т.А.Валиева. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли обжалуемые заявителем нормативные правовые положения Конституции Республики Татарстан.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Ф.С.Мусина, объяснения представителя органа, издавшего оспариваемый нормативный правовой акт, – первого заместителя начальника Управления жилищной политики Исполнительного комитета муниципального образования города Казани Л.Р.Шариповой, специалиста, привлеченного в судебное заседание по ходатайству представителя органа, издавшего обжалуемый нормативный правовой акт, – начальника отдела учета и распределения муниципального жилищного фонда Управления жилищной политики Исполнительного комитета муниципального образования города Казани Е.Н.Смагиной, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный суд Республики Татарстан

установил:

1. В Конституционный суд Республики Татарстан обратился гражданин Т.А.Валиев с жалобой на нарушение его конституционных прав и свобод отдельными положениями абзацев второго — пятого пункта 4.1, взаимосвязанными пунктами 4.2 и 4.4 Положения о порядке предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда города Казани, утвержденного решением Казанской городской Думы от 1 ноября 2006 года №11-13 (далее также – Положение).

Согласно абзацам второму – пятому пункта 4.1 Положения жилые помещения маневренного фонда предоставляются в случаях и по основаниям, предусмотренными статьями 88, 106 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее также – Жилищный кодекс), за плату во временное пользование по договору найма жилого помещения маневренного фонда на период:

1) до завершения капитального ремонта или реконструкции дома, в котором находятся жилые помещения, занимаемые ими по договорам социального найма в муниципальном жилищном фонде;

2) до завершения расчетов с гражданами, утратившими жилые помещения в результате обращения взыскания на эти жилые помещения, которые были приобретены за счет кредита банка или иной кредитной организации либо средств целевого займа, предоставленного юридическим лицом на приобретение жилого помещения, и заложены в обеспечение возврата кредита или целевого займа, если на момент обращения взыскания такие жилые помещения являются для них единственными;

3) гражданам, единственное жилое помещение которых стало непригодным для проживания в результате чрезвычайных обстоятельств.

Пункт 4.2 Положения предусматривает, что жилые помещения в маневренном фонде предоставляются гражданам на основании заявления либо по обращению организации, управляющей муниципальным жилищным фондом, о проведении реконструкции и капитального ремонта либо юридического лица, являющегося залогодержателем (далее – обращение организации).

В соответствии с пунктом 4.4 Положения заявления граждан и обращения организаций о предоставлении жилого помещения в маневренном жилом фонде рассматриваются уполномоченным органом Исполнительного комитета города Казани (далее также – уполномоченный орган) в течение 30 дней со дня поступления; о принятом решении сообщается гражданам и организациям в письменной форме в течение 10 дней со дня принятия.

Из жалобы и приложенных к ней копий документов следует, что гражданин Т.А.Валиев со своей супругой, дочерью и ее тремя несовершеннолетними детьми зарегистрирован в комнате общежития общей площадью 26,05 кв. м. Его семья, признанная малоимущей, состоит на учете в качестве нуждающейся в улучшении жилищных условий с 19 февраля 2010 года. Полагая, что перспектив получения жилого помещения по договору социального найма у него не имеется, заявитель обратился в Управление жилищной политики Исполнительного комитета муниципального образования города Казани с заявлением о предоставлении его семье за плату во временное пользование по договору найма жилого помещения маневренного фонда, однако получил отказ в связи с тем, что в городе Казани не создан маневренный фонд для временного проживания граждан. Гражданин Т.А.Валиев считает данный отказ незаконным, поскольку такого основания для отказа Положением не предусмотрено.

Заявитель обращает внимание на то, что установленное отдельными положениями обжалуемых абзацев второго – пятого пункта 4.1 Положения правовое регулирование, определяющее периоды предоставления за плату во временное пользование по договору найма жилых помещений маневренного фонда, фактически закрепляет исчерпывающий перечень категорий граждан, имеющих право на предоставление им таких жилых помещений, не учитывая при этом, в нарушение основополагающих положений статьи 95 Жилищного кодекса, иных граждан в случаях, предусмотренных законодательством, к которым, по его мнению, может быть отнесен и он. На этом основании гражданин Т.А.Валиев считает оспариваемые положения не соответствующими конституционной норме о законном характере решений органов местного самоуправления.

Взаимосвязанные положения пунктов 4.2 и 4.4 Положения, по мнению заявителя, определяя процедуру предоставления жилых помещений маневренного фонда, вместе с тем не предусматривают, какие решения могут быть приняты по итогам рассмотрения заявлений граждан либо обращений организаций и по каким основаниям. Указанное, по его мнению, допускает возможность принятия уполномоченным органом соответствующего решения по своему усмотрению в произвольном порядке, что приводит к нарушению конституционных принципов правовой определенности, равенства и справедливости.

На основании изложенного гражданин Т.А.Валиев просит Конституционный суд Республики Татарстан признать отдельные положения абзацев второго – пятого пункта 4.1, взаимосвязанные пункты 4.2 и 4.4 Положения о порядке предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда города Казани, утвержденного решением Казанской городской Думы от 1 ноября 2006 года №11-13, не соответствующими статьям 2, 13, 24 (часть вторая), 28 (часть первая) и 55 Конституции Республики Татарстан, согласно которым человек, его права и свободы являются высшей ценностью; признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность Республики Татарстан; Республика Татарстан – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека; органы государственной власти, органы местного самоуправления, общественные объединения, организации, учреждения, должностные лица и граждане обязаны соблюдать Конституцию и законы Республики Татарстан; все равны перед законом и судом; каждый имеет право на жилище; никто не может быть произвольно лишен жилища; органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище.

Согласно части девятой статьи 3 Закона Республики Татарстан «О Конституционном суде Республики Татарстан» Конституционный суд Республики Татарстан решает исключительно вопросы права и при осуществлении конституционного судопроизводства воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов.

В силу частей второй и третьей статьи 68 Закона Республики Татарстан «О Конституционном суде Республики Татарстан» Конституционный суд Республики Татарстан принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе нормативных правовых актов. Конституционный суд Республики Татарстан принимает постановление только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению в обращении, и при принятии решения не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного суда Республики Татарстан по настоящему делу являются:

– отдельные положения абзацев второго – пятого пункта 4.1 Положения о порядке предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда города Казани, утвержденного решением Казанской городской Думы от 1 ноября 2006 года №11-13, в той мере, в какой они, устанавливая периоды предоставления гражданам жилых помещений маневренного фонда, служат нормативным основанием для отнесения гражданина к той или иной категории, обладающей в рамках этих периодов правом на предоставление таких жилых помещений;

– взаимосвязанные пункты 4.2 и 4.4 Положения о порядке предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда города Казани, утвержденного решением Казанской городской Думы от 1 ноября 2006 года №11-13, в той мере, в какой они содержат неопределенность в вопросе о том, какие решения могут быть приняты по итогам рассмотрения заявлений граждан либо обращений организаций о предоставлении гражданам жилых помещений маневренного фонда.

2. Оспариваемые заявителем правовые положения затрагивают сферы социальной защиты и жилищного законодательства. В соответствии со статьей 72 (пункты «ж» и «к» части 1) Конституции Российской Федерации социальная защита, включая социальное обеспечение, а также жилищное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации; законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (статья 76, части 2 и 5 Конституции Российской Федерации).

Законодательное разграничение полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области жилищного законодательства, а также полномочий органов местного самоуправления в области жилищных отношений закреплено Жилищным кодексом, частью 2 статьи 5 которого установлено, что жилищное законодательство состоит в том числе из нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

В соответствии со статьями 10, 116 (часть первая) и 118 (часть первая) Конституции Республики Татарстан в Республике Татарстан признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно и обеспечивает решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, самостоятельно управляет муниципальной собственностью. Аналогичные положения закреплены в статьях 12, 130 (часть 1) и 132 Конституции Российской Федерации.

Указанному правовому регулированию корреспондирует положение Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 года (вступила в силу для Российской Федерации 1 сентября 1998 года), согласно которому органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти (пункт 2 статьи 4).

Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определяет правовую основу местного самоуправления и регулирует общие принципы организации местного самоуправления, включая предметы ведения, полномочия и компетенцию. Положения пунктов 3 и 6 части 1 статьи 16 данного Федерального закона к вопросам местного значения городского округа относят владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности городского округа, организацию строительства и содержания муниципального жилищного фонда, а также осуществление иных полномочий органов местного самоуправления в соответствии с жилищным законодательством.

Идентичное регулирование содержится в пунктах 3 и 6 части 1 статьи 17 Закона Республики Татарстан от 28 июля 2004 года №45-ЗРТ «О местном самоуправлении в Республике Татарстан».

В силу пункта 4 части 1 статьи 14 Жилищного кодекса к полномочиям органов местного самоуправления в области жилищных отношений относится в том числе полномочие по определению порядка предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда.

Приведенные положения федерального и республиканского законодательства получили развитие в Уставе муниципального образования города Казани, утвержденном решением представительного органа муниципального образования города Казани от 17 декабря 2005 года №3-5 (далее также – Устав), который к числу полномочий Казанской городской Думы – представительного органа муниципального образования города Казани – отнес полномочия по определению порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности города Казани, и порядка предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда (часть 1 статьи 28).

На основании указанных положений Устава решением Казанской городской Думы от 1 ноября 2006 года №11-13 утверждено Положение «О порядке предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда города Казани».

Таким образом, Казанская городская Дума, принимая оспариваемый нормативный правовой акт, правомерно реализовала свои полномочия, принадлежащие ей в силу федерального и республиканского законодательства и основанные на взаимосвязанных положениях статей 116 (часть первая) и 118 (часть первая) Конституции Республики Татарстан.

3. Конституция Республики Татарстан, провозглашая Республику Татарстан социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (статья 13), закрепляет, что каждый имеет право на жилище; органы государственной власти и органы местного самоуправления создают условия для осуществления права на жилище (статья 55). Аналогичные по смыслу гарантии установлены Конституцией Российской Федерации, в том числе ее статьями 7 и 40 (части 1 и 2).

Данные конституционные нормы корреспондируют положениям статьи 25 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 года и статьи 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 года, которые признают право каждого на жилище в качестве элемента права на достойный жизненный уровень.

В соответствии со статьей 2 Жилищного кодекса органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своих полномочий обеспечивают условия для осуществления гражданами права на жилище, в том числе в установленном порядке предоставляют гражданам жилые помещения по договорам найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда (пункт 3).

3.1. Жилищный кодекс конкретизировал конституционно-правовое понятие «жилищный фонд» (часть 3 статьи 40 Конституции Российской Федерации) и определил его как совокупность всех жилых помещений, находящихся в Российской Федерации (часть 1 статьи 19); одной из составляющих этого фонда является специализированный жилищный фонд, представляющий собой совокупность предназначенных для проживания отдельных категорий граждан жилых помещений (пункт 2 части 3 статьи 19) государственного и муниципального жилищных фондов, к которым относятся жилые помещения маневренного фонда (пункт 3 части 1 статьи 92).

Согласно статье 95 Жилищного кодекса жилые помещения маневренного фонда предназначены для временного проживания и предоставляются: гражданам в связи с капитальным ремонтом или реконструкцией дома, в котором находятся жилые помещения, занимаемые ими по договорам социального найма (пункт 1); гражданам, утратившим жилые помещения в результате обращения взыскания на эти жилые помещения, которые были приобретены за счет кредита банка или иной кредитной организации либо средств целевого займа, предоставленного юридическим лицом на приобретение жилого помещения, и заложены в обеспечение возврата кредита или целевого займа, если на момент обращения взыскания такие жилые помещения являются для них единственными (пункт 2); гражданам, у которых единственные жилые помещения стали непригодными для проживания в результате чрезвычайных обстоятельств (пункт 3); гражданам, у которых жилые помещения стали непригодными для проживания в результате признания многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции (пункт 3.1); а также иным гражданам в случаях, предусмотренных законодательством (пункт 4). Названные положения находятся в неразрывной связи со статьей 106 Жилищного кодекса, устанавливающей периоды, на которые заключаются договоры найма жилых помещений маневренного фонда с каждой из приведенной выше категорией граждан.

Таким образом, федеральным законодателем определены случаи и основания, при которых у граждан возникает право на предоставление жилых помещений маневренного фонда, равно как и перечень категорий таких граждан, а также периоды, в течение которых они вправе пользоваться такими жилыми помещениями. Вместе с тем названный перечень граждан не является исчерпывающим, поскольку указанные нормы Жилищного кодекса оставляют возможность предоставлять жилые помещения маневренного фонда и в иных случаях, предусмотренных законодательством.

Приведенные положения Жилищного кодекса закрепляют особенности правового режима жилых помещений маневренного фонда, заключающиеся в предоставлении таких жилых помещений определенным категориям граждан для временного проживания в качестве меры социальной поддержки, и представляют собой законодательную основу для реализации органами местного самоуправления закрепленного жилищным законодательством Российской Федерации полномочия по определению порядка предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда, в том числе жилых помещений маневренного фонда, в развитие чего оспариваемым Положением Казанская городская Дума установила порядок предоставления жилых помещений маневренного фонда.

По своему правовому содержанию обжалуемые заявителем абзацы второй – пятый пункта 4.1 Положения, предусматривающие периоды предоставления гражданам жилых помещений маневренного фонда, носят бланкетный характер, поскольку содержат отсылочное положение, в частности к вышеназванной статье 106 Жилищного кодекса. Однако рассматриваемые нормы не в полной мере согласуются с требованиями части 2 данной статьи в ее взаимосвязи со статьей 95 этого же Кодекса, поскольку они не содержат периоды предоставления жилых помещений маневренного фонда для граждан, у которых жилые помещения стали непригодными для проживания в результате признания многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, а также для иных граждан, в случаях, предусмотренных законодательством.

Используемая в Положении юридическая конструкция изложения оспариваемых норм позволяет уполномоченному органу применять установленный ими перечень периодов в качестве единственного правового основания для отнесения граждан к той или иной категории в целях предоставления жилых помещений маневренного фонда, без учета требований, определяющих бланкетный характер норм. Кроме того, приведенное несоответствие предопределяет ограничительный характер толкования и понимания того, какие категории граждан в конечном итоге имеют право на получение такого жилья, поскольку закрепленный в оспариваемых положениях перечень периодов, а равно случаев предоставления жилых помещений маневренного фонда, существенно сокращен по сравнению с аналогичным перечнем, установленным в нормативном правовом акте, имеющем большую юридическую силу, что нарушает иерархию нормативных правовых актов и может привести к принятию уполномоченным органом необоснованного и необъективного решения.

Таким образом, Конституционный суд Республики Татарстан приходит к выводу, что в системе действующего правового регулирования обжалуемые нормы, фактически устанавливая исчерпывающий перечень категорий граждан, обладающих правом на предоставление жилого помещения маневренного фонда, допускают различный подход к решению вопроса его предоставления, а также возможность произвольного их применения, что не соответствует общеправовым критериям ясности и

недвусмысленности правовой нормы и, следовательно, нарушают конституционный принцип равенства и справедливости.

Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно отмечал, что самого по себе нарушения требования определенности правовой нормы может быть вполне достаточно для признания такой нормы противоречащей Конституции Российской Федерации (постановления от 20 декабря 2011 года №29-П, от 2 июня 2015 года №12-П, от 19 июля 2017 года №22-П, от 16 марта 2018 года №11-П и др.).

Вместе с тем нельзя не учитывать субсидиарный характер оспариваемого пункта 4.1 Положения по отношению к вышеприведенным нормам Жилищного кодекса, что предполагает прямое действие взаимосвязанных положений статей 95 и 106 данного Кодекса, четко закрепляющих случаи, основания предоставления гражданам жилых помещений маневренного фонда, периоды, в течение которых они вправе использовать эти жилые помещения, а также перечень категорий таких граждан, являющийся открытым и предусматривающий возможность предоставления жилых помещений иным категориям граждан в случаях, предусмотренных законодательством. Исходя из этого, само по себе отсутствие в обжалуемых абзацах втором — пятом пункта 4.1 Положения правовых норм, идентичных по содержанию положениям Жилищного кодекса, не означает, что последние не подлежат обязательному применению на территории муниципального образования города Казани.

Учитывая вышеизложенное, Конституционный суд Республики Татарстан, в целях поддержания баланса конституционно защищаемых ценностей, с учетом принципа разумной сдержанности и объективно сложившихся реалий, считает возможным воздержаться от признания в настоящем деле отдельных положений абзацев второго — пятого пункта 4.1 Положения не соответствующими Конституции Республики Татарстан, поскольку исключение из правового поля оспариваемых нормативных положений может повлечь за собой необоснованное ограничение прав граждан на предоставление им жилых помещений маневренного фонда на территории муниципального образования города Казани.

Этим с представительного органа местного самоуправления города Казани не снимается обязанность, исходя из требований Конституции Республики Татарстан, своевременно внести в обжалуемый акт соответствующие изменения, вытекающие из положений Жилищного кодекса и настоящего Постановления, с тем чтобы закрепленное за определенными категориями граждан право на получение жилых помещений маневренного фонда не ставилось под сомнение, а в правоприменительной практике исключалось противоречивое истолкование оспариваемых правовых норм.

3.2. Взаимосвязанные нормы пунктов 4.2 и 4.4 Положения по своей сути, являясь элементами организационно-процедурного механизма реализации гражданами права на получение жилого помещения маневренного фонда города Казани, предусматривают заявительный порядок обращения граждан либо организаций (пункт 4.2), сроки рассмотрения таких обращений, а также сроки и способ оповещения граждан и организаций о принятых решениях (пункт 4.4).

Оспаривая конституционность названных положений, гражданин Т.А.Валиев усматривает отсутствие в них полного ряда последовательных действий, подлежащих выполнению уполномоченным органом в рамках процедуры рассмотрения заявлений граждан либо обращений организаций, обратившихся в целях реализации законодательно установленного права. По его мнению, в Положении не нашли отражение нормы, отвечающие на вопросы, какие решения могут быть приняты по итогам рассмотрения заявлений граждан либо обращений организаций и по каким основаниям.

Между тем Конституционный суд Республики Татарстан не может согласиться с доводами заявителя, поскольку обжалуемые нормы следует рассматривать в неразрывном единстве с пунктом 1.4 Положения, предусматривающим, что жилые помещения маневренного фонда предоставляются гражданам по решению Исполнительного комитета города Казани, пунктом 4.3 Положения, устанавливающим перечень документов, подлежащих представлению гражданином в уполномоченный орган, а также с пунктом 4.1 Положения в его взаимосвязи со статьей 95 Жилищного кодекса, определяющим случаи и основания предоставления гражданам жилых помещений маневренного фонда. Приведенным регулированием продиктована необходимость соблюдения алгоритма действий, в соответствии с которым уполномоченный орган, получив заявление гражданина либо обращение организации осуществляет оценку обстоятельств, являющихся основанием для получения жилых помещений маневренного фонда для временного проживания, а также приложенных к заявлению документов на предмет обеспеченности гражданина жилыми помещениями в городе Казани, и в установленный срок принимает соответствующее решение. При этом нормативно-правовые характеристики обстоятельств, вытекающих из норм Положения и Жилищного кодекса, предопределяют мотивированность принимаемых уполномоченным органом решений как об удовлетворении, так и об отказе в удовлетворении заявлений граждан либо обращений организаций о предоставлении гражданам жилых помещений маневренного фонда.

Следовательно, оспариваемые гражданином Т.А.Валиевым нормы сами по себе не содержат неопределенности в вопросе о том, какие решения могут быть приняты по итогам рассмотрения заявлений граждан либо обращений организаций о предоставлении гражданам жилых помещений маневренного фонда, и не допускают иной их трактовки в правоприменительной практике, не согласующейся с логикой данного правового регулирования, и исключают такое их применение, при котором возможно принятие уполномоченным органом немотивированного решения как положительного, так и отрицательного. Соответствующий орган публичной власти должен предпринять все надлежащие меры для того, чтобы граждане, оказавшиеся в жизненных обстоятельствах, приведших к утрате жилья или в тех, при которых невозможно проживание в жилом помещении в связи с его капитальным ремонтом или реконструкцией, имели реальную возможность получить жилое помещение маневренного фонда во временное пользование, а также обеспечить реализацию данной меры социальной поддержки с тем, чтобы она носила не иллюзорный характер.

На основании вышеизложенного Конституционный суд Республики Татарстан приходит к выводу, что взаимосвязанные положения пунктов 4.2 и 4.4 Положения, являющиеся в системе действующего правового регулирования элементами организационно-процедурного механизма реализации гражданами права на получение жилого помещения маневренного фонда города Казани, по своему конституционно-правовому смыслу предполагают, что уполномоченный орган в сроки, установленные обжалуемым нормативным правовым актом, обязан принимать мотивированное решение о предоставлении жилого помещения маневренного фонда или об отказе в его предоставлении, и тем самым не содержат неопределенности в рассматриваемом аспекте, а следовательно, соответствуют Конституции Республики Татарстан.

Вместе с тем в целях единообразного применения положений, определяющих порядок рассмотрения заявлений граждан, либо обращений организаций о предоставлении гражданам жилых помещений маневренного фонда города Казани, Конституционный суд Республики Татарстан считает целесообразным рассмотреть вопрос совершенствования данного правового регулирования путем внесения изменений, направленных на более подробную регламентацию процедуры принятия соответствующего решения, с отражением в нем прямого указания на обязательность мотивированного обоснования принятого решения. Такие изменения исключали бы произвольное применение оспариваемых норм и способствовали бы определенности, ясности и недвусмысленности регулирования отношений в данном вопросе. Необходимость внесения указанных изменений не снимается действующим в настоящее время Положением о создании маневренного муниципального жилищного фонда города Казани, утвержденным постановлением Исполнительного комитета муниципального образования города Казани от 26 мая 2021 года №1314, устанавливающим порядок предоставления жилых помещений по договору найма жилого помещения маневренного фонда, включая форму заявления на предоставление жилого помещения маневренного фонда (Приложение №1), виды решений, принимаемых по результатам рассмотрения заявлений, а также основания для отказа в предоставлении жилого помещения маневренного фонда. Такой подход обусловлен тем, что к полномочиям Исполнительного комитета муниципального образования города Казани согласно пункту 3.8 статьи 40 Устава отнесено только предоставление таких жилых помещений, а определение порядка предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда, и собственно процедуры предоставления жилых помещений маневренного фонда, в силу статьи 28 Устава является исключительной компетенцией Казанской городской Думы. Между тем дальнейшая оценка конституционности Положения о создании маневренного муниципального жилищного фонда города Казани, утвержденного постановлением Исполнительного комитета муниципального образования города Казани от 26 мая 2021 года №1314, в том числе с точки зрения порядка его принятия и его места в системе действующего правового регулирования, недопустима, поскольку данный нормативный правовой акт не является предметом рассмотрения Конституционного суда Республики Татарстан в настоящем деле.

На основании изложенного, руководствуясь статьей 6, частями первой и второй статьи 66, частями первой, второй и шестой статьи 67, статьями 68, 69, 71, 73, пунктом 1 части первой статьи 104 Закона Республики Татарстан «О Конституционном суде Республики Татарстан», Конституционный суд Республики Татарстан

постановил:

1. В настоящем деле Конституционный суд Республики Татарстан воздерживается от признания не соответствующими Конституции Республики Татарстан отдельных положений абзацев второго – пятого пункта 4.1 Положения о порядке предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда города Казани, утвержденного решением Казанской городской Думы от 1 ноября 2006 года №11-13 в той мере, в какой они, устанавливая периоды предоставления гражданам жилых помещений маневренного фонда, служат нормативным основанием для отнесения гражданина к той или иной категории, обладающей в рамках этих периодов правом на предоставление таких жилых помещений.

Этим с представительного органа местного самоуправления города Казани не снимается обязанность, исходя из требований Конституции Республики Татарстан, своевременно внести в обжалуемый акт соответствующие изменения, вытекающие из положений Жилищного кодекса Российской Федерации и настоящего Постановления, с тем чтобы закрепленное за определенными категориями граждан право на получение жилых помещений маневренного фонда не ставилось под сомнение, а в правоприменительной практике исключалось противоречивое истолкование оспариваемых правовых норм.

2. Признать взаимосвязанные пункты 4.2 и 4.4 Положения о порядке предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда города Казани, утвержденного решением Казанской городской Думы от 1 ноября 2006 года №11-13, с учетом выявленного в настоящем Постановлении конституционно-правового смысла соответствующими Конституции Республики Татарстан.
3. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
4. Настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в газетах «Ватаным Татарстан», «Республика Татарстан» и на «Официальном портале правовой информации Республики Татарстан» (PRAVO.TATARSTAN.RU). Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного суда Респуб­лики Татарстан».

Конституционный суд Республики Татарстан
№103­-П

Именем Республики Татарстан

по делу о проверке конституционности части 8 статьи 8 Закона Республики Татарстан от 13 июля 2007 года №31-ЗРТ «О реализации прав граждан на предоставление им жилых помещений государственного жилищного фонда Республики Татарстан и муниципального жилищного фонда по договорам социального найма» в связи с жалобой гражданина Т.А.Валиева

город Казань  21 декабря 2021 года

Конституционный суд Рес­публики Татар­стан в составе Председателя Ф.Г.Хуснутдинова, судей Ф.Р.Вол­ковой, Ф.С.Му­сина, Э.М.Мустафиной, Г.Л.Уда­чиной, М.М.Хайруллина, руководствуясь статьей 109 (часть четвертая) Конституции Республики Татарстан, частями пятой и девятой статьи 3, частью первой и пунктом 1 части второй статьи 39, статьями 68, 83, 100, 101 и 103 Закона Республики Татарстан «О Конституционном суде Республики Татарстан»,

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке конституционности части 8 статьи 8 Закона Республики Татарстан от 13 июля 2007 года №31-ЗРТ «О реализации прав граждан на предоставление им жилых помещений государственного жилищного фонда Республики Татарстан и муниципального жилищного фонда по договорам социального найма».

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданина Т.А.Валиева. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли оспариваемое заявителем нормативное правовое положение Конституции Республики Татарстан.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Ф.Р.Волковой, объяснения представителя органа, издавшего оспариваемый нормативный правовой акт, – главного советника отдела гражданского законодательства Правового управления Аппарата Государственного Совета Республики Татарстан Э.А.Даутовой, приглашенных в судебное заседание представителей Исполнительного комитета муниципального образования города Казани – начальника юридического отдела Управления жилищной политики Исполнительного комитета муниципального образования города Казани Р.Н.Сафина и Муниципального казенного учреждения «Администрация Вахитовского и Приволжского районов Исполнительного комитета муниципального образования города Казани» – начальника отдела жилищной политики Муниципального казенного учреждения «Администрация Вахитовского и Приволжского районов Исполнительного комитета муниципального образования города Казани» Г.Р.Абдулмановой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный суд Республики Татарстан

установил:

1. В Конституционный суд Республики Татарстан обратился гражданин Т.А.Валиев с жалобой на нарушение его конституционных прав и свобод частью 8 статьи 8 Закона Республики Татарстан от 13 июля 2007 года №31-ЗРТ

«О реализации прав граждан на предоставление им жилых помещений государственного жилищного фонда Республики Татарстан и муниципального жилищного фонда по договорам социального найма» (далее также – Закон Республики Татарстан №31-ЗРТ).

На момент подачи жалобы названное нормативное правовое положение предусматривало, что уполномоченный орган обязан в установленном порядке по запросу гражданина предоставлять сведения о присвоенном номере, очередности.

Из жалобы и приложенных к ней копий документов следует, что заявитель со своей супругой, дочерью и ее тремя несовершеннолетними детьми зарегистрированы в комнате общежития общей площадью 26,05 кв. м. Его семья, признанная малоимущей, состоит на учете в качестве нуждающейся в улучшении жилищных условий с 19 февраля 2010 года. С целью выяснения своей очереди на получение жилого помещения гражданин Т.А.Валиев обращался в Исполнительный комитет муниципального образования города Казани и в Администрацию Вахитовского и Приволжского районов Исполнительного комитета муниципального образования города Казани, которые проинформировали его об очередности по Приволжскому району города Казани. Тем самым, по мнению заявителя, его ввели в заблуждение, поскольку в силу положений жилищного законодательства Российской Федерации жилые помещения по договору социального найма предоставляются малоимущим гражданам в порядке очередности исходя из времени принятия таких граждан на учет из муниципального жилищного фонда и поэтому очередность в районах города Казани не имеет значения. В этой связи гражданин Т.А.Валиев указывает на то, что соответствующие сведения должны быть предоставлены исходя из единой очередности по городу Казани, а не по району, где гражданин принят на учет. С точки зрения заявителя применительно к городу Казани из оспариваемой нормы должно ясно вытекать, какие сведения об очередности должны быть предоставлены гражданину – по городу или району. Кроме того, он отмечает, что из содержания рассматриваемого положения неясно, в соответствии с каким порядком гражданину должны предоставляться сведения о номере, очередности.

На основании изложенного заявитель считает, что нарушаются его конституционные права и просит Конституционный суд Республики Татарстан признать часть 8 статьи 8 Закона Республики Татарстан от 13 июля 2007 года №31-ЗРТ «О реализации прав граждан на предоставление им жилых помещений государственного жилищного фонда Республики Татарстан и муниципального жилищного фонда по договорам социального найма» не соответствующей статьям 2, 13, 28 (часть первая), 55 Конституции Республики Татарстан, согласно которым человек, его права и свободы являются высшей ценностью; признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность Республики Татарстан; Республика Татарстан – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека; все равны перед законом и судом; каждый имеет право на жилище; никто не может быть произвольно лишен жилища; органы государственной власти и органы местного самоуправления поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище.

К началу рассмотрения дела в судебном заседании Законом Республики Татарстан от 22 июня 2021 года №41-ЗРТ «О внесении изменений в Закон Республики Татарстан “О реализации прав граждан на предоставление им жилых помещений государственного жилищного фонда Республики Татарстан и муниципального жилищного фонда по договорам социального найма” и Закон Республики Татарстан “О реализации прав граждан на предоставление им жилых помещений по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования”» в обжалуемое положение было внесено изменение, уточняющее, что порядок, в соответствии с которым по запросу гражданина предоставляются сведения о присвоенном номере, очередности, устанавливается уполномоченным органом. Вместе с тем это не препятствует Конституционному суду Республики Татарстан рассмотреть часть 8 статьи 8 Закона Республики Татарстан №31-ЗРТ в действующей редакции, поскольку в целом ее правовое содержание и значение в правоприменительной практике изменений не претерпели.

В силу частей второй и третьей статьи 68 Закона Республики Татарстан «О Конституционном суде Республики Татарстан» Конституционный суд Республики Татарстан принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе нормативных правовых актов. Конституционный суд Республики Татарстан принимает постановление только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению в обращении, и при принятии решения не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного суда Республики Татарстан по настоящему делу является часть 8 статьи 8 Закона Республики Татарстан от 13 июля 2007 года №31-ЗРТ «О реализации прав граждан на предоставление им жилых помещений государственного жилищного фонда Республики Татарстан и муниципального жилищного фонда по договорам социального найма» постольку, поскольку она служит правовым основанием для реализации гражданами, принятыми на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях муниципального жилищного фонда, предоставляемых по договорам социального найма, права на предоставление им сведений об их очередности.

2. Вопрос, касающийся полномочий Государственного Совета Республики Татарстан по принятию Закона Республики Татарстан от 13 июля 2007 года №31-ЗРТ «О реализации прав граждан на предоставление им жилых помещений государственного жилищного фонда Республики Татарстан и муниципального жилищного фонда по договорам социального найма», положение которого обжалуется гражданином Т.А.Валиевым, ранее был предметом исследования Конституционного суда Республики Татарстан, который пришел к выводу, что, принимая указанный нормативный правовой акт, Государственный Совет Республики Татарстан исходил из установленного Конституцией Российской Федерации разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов в сфере социальной защиты и жилищного законодательства и правомерно реализовал полномочие, принадлежащее ему в силу федерального законодательства и Конституции Республики Татарстан (постановления от 18 октября 2013 года №55-П, от 16 июня 2020 года №91-П). Указанные постановления Конституционного суда Республики Татарстан и выраженные в них правовые позиции сохраняют свою силу.
3. Конституция Республики Татарстан, провозглашая Республику Татарстан социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (статья 13), закрепляет, что каждый имеет право на жилище; органы государственной власти и органы местного самоуправления создают условия для осуществления права на жилище (статья 55). Аналогичные по смыслу гарантии установлены Конституцией Российской Федерации, в том числе ее статьями 7 и 40 (части 1 и 2).

Данные конституционные нормы корреспондируют с положениями статьи 25 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 года и статей 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 года, которые признают право каждого на жилище в качестве элемента права на достойный жизненный уровень.

В соответствии со статьей 2 Жилищного кодекса Российской Федерации органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своих полномочий обеспечивают условия для осуществления гражданами права на жилище, в том числе в установленном порядке предоставляют гражданам жилые помещения по договорам социального найма или договорам найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда (пункт 3).

Органы государственной власти Республики Татарстан, принимая решения в пределах своих полномочий по вопросам, находящимся в совместном ведении Российской Федерации и Республики Татарстан, обладают значительной дискрецией, которая, однако, ограничена конституционными принципами равенства, справедливости и соразмерности, требованиями определенности правового регулирования, в том числе в порождаемых им правовых последствиях.

Обжалуемой гражданином Т.А.Валиевым частью 8 статьи 8 Закона Республики Татар­стан №31-ЗРТ закреплена обязанность уполномоченного органа предоставлять в установленном им порядке по запросу гражданина сведения о его очередности на предоставление жилого помещения из муниципального жилищного фонда по договору социального найма.

Данное положение по своему нормативно-правовому содержанию в системе действующего правового регулирования является частью механизма реализации прав граждан на получение жилых помещений по договору социального найма, правовую основу которого составляют приведенные конституционные предписания и нормы Жилищного кодекса Российской Федерации. В частности, согласно положениям статей 49, 51, 52 данного Кодекса названный механизм предусматривает, что по договору социального найма предоставляется жилое помещение муниципального жилищного фонда гражданам, признанным органом местного самоуправления малоимущими и нуждающимися в жилых помещениях, а также включает в себя процедуру принятия их на учет органом местного самоуправления по месту жительства в целях предоставления жилых помещений. При этом в соответствии со статьями 49 и 57 Жилищного кодекса Российской Федерации указанные жилые помещения предоставляются гражданам в порядке очередности исходя из времени принятия их на учет в органах местного самоуправления из муниципального жилищного фонда. В силу статей 14 и 19 данного Кодекса распорядительные функции в отношении такого жилищного фонда как совокупности жилых помещений, принадлежащих на праве собственности муниципальным образованиям, осуществляют органы местного самоуправления.

Таким образом, из содержания вышеназванных нормативных правовых предписаний следует, что в основе обеспечения механизма реализации прав граждан на получение жилых помещений по договору социального найма лежит принцип соблюдения очередности.

На основании приведенных федеральных норм республиканский законодатель в рамках предоставленных ему дискреционных полномочий Законом Республики Татарстан №31-ЗРТ регламентировал порядок признания граждан малоимущими и предоставления им жилых помещений муниципального жилищного фонда по договорам социального найма, а также порядок ведения учета граждан, нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых из муниципального жилищного фонда по договорам социального найма. Исходя из взаимосвязанных положений статей 3 и 8 указанного Закона Республики Татарстан принятие граждан на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях осуществляется на основании заявлений граждан, поданных ими в уполномоченный орган местного само­управления по месту своего жительства, который в свою очередь принимает решение о принятии граждан на соответствующий учет (об отказе в принятии на учет). Уполномоченным органом согласно статье 2 рассматриваемого Закона Республики Татарстан во взаимосвязи со статьей 5 Устава муниципального образования города Казани, утвержденного решением представительного органа муниципального образования города Казани от 17 декабря 2005 года №3–5, является Исполнительный комитет города Казани, в структуру которого входят территориальные органы, а именно администрации Авиастроительного и Ново-Савиновского, Вахитовского и Приволжского, Кировского и Московского, Советского районов города Казани.

В силу части 6 статьи 8 обжалуемого Закона Республики Татарстан на каждого гражданина, принятого на учет в качестве нуждающегося в жилом помещении, уполномоченным органом заводится учетное дело, содержащее необходимые документы. При этом очередность получения такими гражданами жилого помещения муниципального жилищного фонда по договору социального найма определяется по времени подачи ими заявления.

В развитие положений статьи 8 рассматриваемого Закона Республики Татарстан Кабинет Министров Республики Татарстан постановлением от 31 января 2008 года №57 «Об утверждении форм документов, необходимых для реализации Закона Республики Татарстан от 13 июля 2007 года №31-ЗРТ «О реализации прав граждан на предоставление им жилых помещений государственного жилищного фонда Республики Татарстан и муниципального жилищного фонда по договорам социального найма» утвердил Порядок ведения учетного дела (далее – Порядок). В соответствии с Порядком на каждого гражданина, принятого на учет в качестве нуждающегося в жилом помещении, предоставляемом по договору социального найма, заводится учетное дело, в котором должны содержаться все документы, послужившие основанием для принятия его на учет; по решению уполномоченного органа учетное дело ведется должностным лицом, на которое возложена ответственность за ведение учета граждан, нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма; учетному делу присваивается номер, соответствующий номеру в Книге учета граждан, нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма; документы в учетном деле располагаются в хронологическом порядке по датам поступления, снизу вверх, нумеруются и вносятся в опись по мере поступления.

Тем самым уполномоченный орган призван, в рамках законодательно закрепленных за ним полномочий, обеспечивать работу механизма по признанию граждан нуждающимися в жилых помещениях, по постановке их на соответствующий учет и, следовательно, по ведению списков очередности таких граждан.

Анализ обжалуемой нормы Закона Республики Татарстан во взаимосвязи с приведенными положениями Порядка показывает, что она по своей природе и целевому назначению направлена на обеспечение права гражданина на получение сведений, позволяющих ему предвидеть реальную возможность реализации права на получение жилого помещения по договору социального найма, – о том, каким по очереди исходя из времени принятия на учет он является в общем списке очередности на предоставление жилых помещений в муниципальном образовании.

По логике рассматриваемого правового регулирования, закрепленная за уполномоченным органом обязанность по предоставлению гражданам сведений об их очередности предполагает, что уполномоченный орган – Исполнительный комитет муниципального образования города Казани и его территориальные органы должны обладать едиными сведениями об очередности граждан в целом по муниципальному образованию.

На основании вышеизложенного Конституционный суд Республики Татарстан приходит к выводу, что часть 8 статьи 8 Закона Республики Татарстан №31-ЗРТ, являющаяся в системе действующего правового регулирования элементом механизма реализации прав граждан на получение жилых помещений муниципального жилищного фонда по договорам социального найма, по своему конституционно-правовому смыслу предполагает обязанность уполномоченного органа по предоставлению в установленном им порядке по запросу гражданина сведений о его очередности, которые отражали бы реальную возможность реализации им указанного права, – о том, каким по очереди исходя из времени принятия на учет он является в общем списке очередности на предоставление жилых помещений в муниципальном образовании.

Обжалуемая заявителем норма сама по себе не допускает возможности иной ее трактовки в правоприменительной практике, не согласующейся с логикой данного законодательного регулирования, и исключает такое ее применение, при котором в муниципальных образованиях, где принятие граждан на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях муниципального жилищного фонда по договорам социального найма осуществляется администрациями внутригородских районов, а выделение жилья – исполнительными комитетами, гражданину предоставляются сведения о его очередности только по тому району, где он принят на учет.

Иное понимание и применение оспариваемой нормы явилось бы неоправданным и несогласующимся с конституционно значимыми целями обеспечения прав граждан на получение жилого помещения муниципального жилищного фонда по договору социального найма и приводили бы к тому, что обязанность уполномоченного органа предоставлять по запросу гражданина сведения о его очередности, а следовательно, и его возможность предвидеть, когда право на получение жилого помещения им может быть реализовано, носила бы декларативный и иллюзорный характер, а не реально действующий и эффективный.

Вместе с тем Конституционный суд Республики Татар­стан считает необходимым отметить следующее.

Как следует из информации, полученной в период подготовки дела к слушанию из Исполнительного комитета муниципального образования города Казани, и пояснений представителей Исполнительного комитета муниципального образования города Казани и Муниципального казенного учреждения «Администрация Вахитовского и Приволжского районов Исполнительного комитета муниципального образования города Казани», утвержденный во исполнение части 8 статьи 8 Закона Республики Татарстан №31-ЗРТ порядок предоставления уполномоченным органом по запросу гражданина сведений в том числе о его очередности на предоставление жилого помещения из муниципального жилищного фонда отсутствует. Учитывая тот факт, что предусмотренная обжалуемой частью 8 статьи 8 рассматриваемого Закона обязанность уполномоченного органа в установленном им порядке по запросу гражданина предоставлять сведения о его очередности является неотъемлемым элементом механизма реализации гражданами права на улучшение жилищных условий, порядок предоставления такой информации должен быть ясным, четким, основанным на единых правовых и процедурных правилах, которые должны быть изложены недвусмысленным образом.

Анализ сложившихся в правоприменительной практике вариантов интерпретации оспариваемой нормы фактически свидетельствует о возможности различного подхода к процедуре исполнения уполномоченным органом обязанности по предоставлению гражданину сведений о его очередности. Это приводит к тому, что гражданин получает в конечном итоге информацию исключительно о его очередности по району города Казани, в котором он принят на учет. Изложенное позволяет сделать вывод об искажении действительной воли республиканского законодателя и нарушении прав граждан.

В этой связи Конституционный суд Республики Татарстан считает, что в целях единообразного применения рассматриваемого положения муниципальное правовое регулирование, регламентирующее порядок принятия на учет граждан, нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма в городе Казани, требует совершенствования в части уточнения нормативного материала, подлежащего применению при предоставлении администрациями районов города Казани по запросу гражданина сведений о его очередности на предоставление жилого помещения из муниципального жилищного фонда по договору социального найма.

С учетом изложенного Конституционный суд Республики Татарстан приходит к выводу, что оспариваемое заявителем положение части 8 статьи 8 Закона Республики Татарстан от 13 июля 2007 года №31-ЗРТ «О реализации прав граждан на предоставление им жилых помещений государственного жилищного фонда Республики Татарстан и муниципального жилищного фонда по договорам социального найма», вопреки его доводам, в выявленном в настоящем Постановлении конституционно-правовом смысле не ограничивает его право на получение жилого помещения муниципального жилищного фонда по договору социального найма, и соответствует Конституции Республики Татарстан.

На основании изложенного, руководствуясь статьей 6, частями первой и второй статьи 66, частями первой, второй и шестой статьи 67, статьями 68, 69, 71, 73, пунктом 1 части первой статьи 104 Закона Республики Татарстан «О Конституционном суде Республики Татарстан», Конституционный суд Республики Татарстан

постановил:

1. Признать часть 8 статьи 8 Закона Республики Татарстан от 13 июля 2007 года №31-ЗРТ «О реализации прав граждан на предоставление им жилых помещений государственного жилищного фонда Республики Татарстан и муниципального жилищного фонда по договорам социального найма» с учетом выявленного в настоящем Постановлении конституционно-правового смысла соответствующей Конституции Республики Татарстан.
2. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
3. Настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в газетах «Ватаным Татарстан», «Республика Татарстан» и на «Официальном портале правовой информации Республики Татарстан» (PRAVO.TATARSTAN.RU). Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного суда Республики Татарстан».

Конституционный суд Республики Татарстан
№102-П

Именем Республики Татарстан

по делу о проверке конституционности положений пункта 36 части 1 статьи 35 Устава муниципального образования «город Зеленодольск» Зеленодольского муниципального района Республики Татарстан, принятого решением Совета города Зеленодольска от 24 марта 2021 года №37, пунктов 4 и 5, абзаца семнадцатого пункта 11 части 1 статьи 54 Устава муниципального образования «Зеленодольский муниципальный район» Республики Татарстан, принятого решением Совета Зеленодольского муниципального района Республики Татарстан от 24 марта 2021 года №61, постановления Исполнительного комитета Зеленодольского муниципального района Республики Татарстан от 24 декабря 2019 года №2844 «О размере платы за содержание жилых помещений жилищного фонда города Зеленодольска», а также постановления Исполнительного комитета Зеленодольского муниципального района Республики Татарстан от 26 ноября 2020 года №2270 «О размере платы за содержание жилых помещений жилищного фонда города Зеленодольска» в связи с жалобой гражданина А.В.Туганова

город Казань,  23 ноября 2021 года

Конституционный суд Республики Татарстан в составе Председателя Ф.Г.Хуснутдинова, судей Э.М.Мустафиной, Г.Л.Удачиной, М.М.Хайруллина,

руководствуясь статьей 109 (часть четвертая) Конституции Республики Татарстан, частями пятой и девятой статьи 3, частью первой и пунктом 1 части второй статьи 39, статьями 68, 83, 100, 101 и 103 Закона Республики Татарстан «О Конституционном суде Республики Татарстан»,

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке конституционности положений пункта 36 части 1 статьи 35 Устава муниципального образования «город Зеленодольск» Зеленодольского муниципального района Республики Татарстан, принятого решением Совета города Зеленодольска от 24 марта 2021 года №37, пунктов 4 и 5, абзаца семнадцатого пункта 11 части 1 статьи 54 Устава муниципального образования «Зеленодольский муниципальный район» Республики Татарстан, принятого решением Совета Зеленодольского муниципального района Республики Татарстан от 24 марта 2021 года №61, постановления Исполнительного комитета Зеленодольского муниципального района Республики Татарстан от 24 декабря 2019 года №2844 «О размере платы за содержание жилых помещений жилищного фонда города Зеленодольска», а также постановления Исполнительного комитета Зеленодольского муниципального района Республики Татарстан от 26 ноября 2020 года №2270 «О размере платы за содержание жилых помещений жилищного фонда города Зеленодольска» в связи с жалобой гражданина А.В.Туганова.

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба гражданина А.В.Туганова. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли обжалуемые заявителем нормативные правовые положения Конституции Республики Татарстан.

Заслушав сообщение судьи-докладчика Г.Л.Удачиной, объяснения представителей органов, издавших оспариваемые нормативные правовые акты, – начальника юридического отдела аппарата Совета Зеленодольского муниципального района Республики Татарстан Э.А.Нургалеевой, руководителя муниципального казенного учреждения «Юридическое бюро Зеленодольского муниципального района» Н.Н.Пименовой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный суд Республики Татарстан

установил:

1. В Конституционный суд Республики Татарстан обратился гражданин А.В.Туганов с жалобой на нарушение его конституционных прав и свобод положениями подпункта 37 пункта 1 статьи 35, частей 3, 9 и 12 статьи 72 Устава муниципального образования «город Зеленодольск» Зеленодольского муниципального района Республики Татарстан, принятого решением Совета города Зеленодольска от 29 марта 2018 года №182, подпунктов 4 и 5, абзаца шестнадцатого подпункта 11 части 1 статьи 52, частей 3, 9 и 12 статьи 81 Устава муниципального образования «Зеленодольский муниципальный район» Республики Татарстан, принятого решением Совета Зеленодольского муниципального района Республики Татарстан от 29 марта 2018 года №279, пункта 5.2 Порядка заключения соглашений о передаче отдельных полномочий по решению вопросов местного значения между органами местного самоуправления Зеленодольского муниципального района и органами местного самоуправления городских и сельских поселений, входящих в состав Зеленодольского муниципального района, утвержденного решением Совета Зеленодольского муниципального района Республики Татарстан от 27 марта 2015 года №514, а также постановлением Исполнительного комитета Зеленодольского муниципального района Республики Татарстан от 24 декабря 2019 года №2844 «О размере платы за содержание жилых помещений жилищного фонда города Зеленодольска» в целом.

Определением Конституционного суда Республики Татарстан от 30 ноября 2020 года №37-О жалоба гражданина А.В.Туганова была принята к рассмотрению.

1.1. К началу рассмотрения дела в судебном заседании отдельные правовые акты, обжалуемые заявителем, утратили силу либо претерпели изменения:

– Устав муниципального образования «Зеленодольский муниципальный район» Республики Татарстан, утвержденный решением Совета Зеленодольского муниципального района Республики Татарстан от 29 марта 2018 года №279, и Устав муниципального образования «город Зеленодольск» Зеленодольского муниципального района Республики Татарстан, утвержденный решением Совета города Зеленодольска от 29 марта 2018 года №182, признаны утратившими силу решением Совета Зеленодольского муниципального района Республики Татарстан от 24 марта 2021 года №61 «О принятии Устава муниципального образования “Зеленодольский муниципальный район” Республики Татарстан» (далее также – решение Совета Зеленодольского муниципального района Республики Татарстан от 24 марта 2021 года №61) и решением Совета города Зеленодольска Республики Татарстан от 24 марта 2021 года №37 «О принятии Устава муниципального образования “город Зеленодольск” Зеленодольского муниципального района Республики Татарстан» (далее также – решение Совета города Зеленодольска Республики Татарстан от 24 марта 2021 года №37) соответственно;

– решением Совета Зеленодольского муниципального района Республики Татарстан от 14 декабря 2020 года №31 внесены изменения в Порядок заключения соглашений о передаче отдельных полномочий по решению вопросов местного значения между органами местного самоуправления Зеленодольского муниципального района и органами местного самоуправления городских и сельских поселений, входящих в состав Зеленодольского муниципального района, утвержденный решением Совета Зеленодольского муниципального района от 27 марта 2015 года №514, в частности, в новой редакции изложен пункт 5.2;

– постановлением Исполнительного комитета Зеленодольского муниципального района Республики Татарстан от 26 ноября 2020 года №2270 «О размере платы за содержание жилых помещений жилищного фонда города Зеленодольска» признано утратившим силу постановление Исполнительного комитета Зеленодольского муниципального района Республики Татарстан от 24 декабря 2019 года №2844 «О размере платы за содержание жилых помещений жилищного фонда города Зеленодольска».

В связи с вышеназванными изменениями гражданин А.В.Туганов обратился в Конституционный суд Республики Татарстан с уточнением к жалобе, в котором указал, что в Уставе муниципального образования «Зеленодольский муниципальный район» Республики Татарстан (далее также – Устав района) и Уставе муниципального образования «город Зеленодольск» Зеленодольского муниципального района Республики Татарстан (далее также – Устав города), утвержденных соответственно решением Совета Зеленодольского муниципального района Республики Татарстан от 24 марта 2021 года №61 и решением Совета города Зеленодольска Республики Татарстан от 24 марта 2021 года №37, содержатся идентичные обжалуемым нормам положения, и по изложенным в жалобе основаниям просит признать их несоответствующими Конституции Республики Татарстан.

При этом гражданин А.В.Туганов настаивает на рассмотрении пункта 5.2 Порядка заключения соглашений о передаче отдельных полномочий по решению вопросов местного значения между органами местного самоуправления Зеленодольского муниципального района и органами местного самоуправления городских и сельских поселений, входящих в состав Зеленодольского муниципального района, утвержденного решением Совета Зеленодольского муниципального района от 27 марта 2015 года №514 (далее также – Порядок), в редакции, действовавшей на момент его обращения в Конституционный суд Республики Татарстан, поскольку, по его мнению, предусмотренный в нем порядок вступления в силу соглашений между органами местного самоуправления приводил к нарушению конституционных прав и свобод заявителя. Кроме того, гражданин А.В.Туганов усматривает нарушение своих прав утратившим силу постановлением от 24 декабря 2019 года №2844 «О размере платы за содержание жилых помещений жилищного фонда города Зеленодольска» (далее также – постановление от 24 декабря 2019 года №2844) и просит Конституционный суд Республики Татарстан рассмотреть указанный акт, а также действующее в настоящее время постановление от 26 ноября 2020 года №2270 «О размере платы за содержание жилых помещений жилищного фонда города Зеленодольска» (далее также – постановление от 26 ноября 2020 года №2270), как акт, устанавливающий аналогичное правовое регулирование.

С учетом изложенного заявитель оспаривает конституционность следующих положений нормативных правовых актов:

– пункт 36 части 1 статьи 35, части 3 и 9 статьи 73 Устава города;

– пункты 4 и 5, абзац семнадцатый пункта 11 части 1 статьи 54, части 3 и 9 статьи 83 Устава района;

– пункт 5.2 Порядка в редакции, действовавшей на момент подачи жалобы;

– постановление от 24 декабря 2019 года №2844 и постановление от 26 ноября 2020 года №2270.

Пункт 36 части 1 статьи 35 Устава города устанавливает компетенцию Совета муниципального образования «город Зеленодольск» Зеленодольского муниципального района Республики Татарстан (далее также – Совет города) по осуществлению им иных полномочий, отнесенных федеральными законами, законами Республики Татарстан к ведению представительных органов поселений, а также иных полномочий, отнесенных Уставом города к компетенции Совета города.

В силу части 3 статьи 73 Устава города соглашения, заключаемые между органами местного самоуправления, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования); для их официального опубликования (обнародования) органы местного самоуправления вправе также использовать сетевое издание; в случае опубликования (размещения) полного текста муниципального правового акта в официальном сетевом издании объемные графические и табличные приложения к нему в печатном издании могут не приводиться.

Часть 9 статьи 73 Устава города определяет источники средств массовой информации, включая информационно-телекоммуникационную сеть «Интернет», где подлежат официальному опубликованию (обнародованию) муниципальные правовые акты (пункты 1 и 2), а также устанавливает, что официальным опубликованием муниципального правового акта или соглашения, заключенного между органами местного самоуправления, считается первая публикация его полного текста (абзац 7).

Пункты 4 и 5 части 1 статьи 54 Устава района определяют компетенцию Исполнительного комитета Зеленодольского муниципального района (далее также – Исполнительный комитет района) по осуществлению полномочий исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления городского поселения в области строительства, транспорта и связи, а также в области жилищно-коммунального, бытового, торгового и иного обслуживания населения. Абзацем семнадцатым пункта 11 части 1 статьи 54 Устава района к компетенции Исполнительного комитета района отнесено осуществление иных полномочий исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления городского поселения, предусмотренных федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами Республики Татарстан.

В частях 3 и 9 статьи 83 Устава района содержатся положения, аналогичные частям 3 и 9 статьи 73 Устава города, в которых в том числе приводятся виды источников средств массовой информации, включая информационно-телекоммуникационную сеть «Интернет», где подлежат официальному опубликованию (обнародованию) муниципальные правовые акты.

В соответствии с пунктом 5.2 Порядка (в редакции, действовавшей на момент подачи жалобы) соглашение о передаче отдельных полномочий по решению вопросов местного значения между органами местного самоуправления Зеленодольского муниципального района и органами местного самоуправления городских и сельских поселений, входящих в состав Зеленодольского муниципального района, вступает в силу и становится обязательным для органов местного самоуправления Зеленодольского муниципального района и органов местного самоуправления городских и сельских поселений, входящих в состав Зеленодольского муниципального района, со дня его подписания сторонами.

Постановлениями от 24 декабря 2019 года №2844 и от 26 ноября 2020 года №2270 установлены размеры платы за содержание жилых помещений жилищного фонда города Зеленодольска.

Из жалобы и приложенных к ней копий документов следует, что гражданин А.В.Туганов является жителем города Зеленодольска и проживает в много-

квартирном доме, размер платы за содержание жилого помещения в котором в 2020 году на основании постановления от 24 декабря 2019 года №2844 был увеличен и составил 17,36 руб-

ля за 1 кв. м общей площади в месяц. По его мнению, установление размера такой платы не относится к компетенции Исполнительного комитета района, так как согласно пункту 7 части 1 статьи 7 Устава города это полномочие относится к вопросам местного значения городского поселения. Ссылаясь на пункт 5 части 1 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон №131-ФЗ),

заявитель считает, что вопрос о том, в чьей именно компетенции находится установление такого размера, должен быть разрешен в уставе муниципального образования, соответственно, это полномочие должно быть закреплено либо в Уставе города за Советом города, либо в Уставе района за Исполнительным комитетом района. Однако названные нормативные правовые акты не содержат прямого указания на данные полномочия.

Таким образом, гражданин А.В.Туганов полагает, что положения пунктов 4 и 5, абзаца семнадцатого пункта 11 части 1 статьи 54 Устава района, пункта 36 части 1 статьи 35 Устава города содержат правовую неопределенность в вопросе о том, в полномочия какого органа местного самоуправления – Совета города Зеленодольска или Исполнительного комитета района – входит установление размера платы за содержание жилых помещений жилищного фонда города Зеленодольска, чем нарушаются конституционные принципы правового государства: разделения властей, поддержания доверия граждан к действиям государства, равенства и справедливости.

Следовательно, на основании приведенных доводов заявитель считает, что постановление от 24 декабря 2019 года №2844 принято в нарушение порядка разграничения полномочий между представительным и исполнительно-распорядительным органами местного самоуправления. Кроме того, по его мнению, названное постановление подписано первым заместителем руководителя Исполнительного комитета Зеленодольского муниципального района в отсутствие у него соответствующих полномочий, в связи с чем он просит признать неконституционным рассматриваемый правовой акт также и по порядку его подписания.

По аналогичным основаниям гражданин А.В.Туганов оспаривает конституционность постановления от 26 ноября 2020 года №2270 в части нарушения порядка разграничения полномочий между представительным и исполнительно-распорядительным органами местного самоуправления.

Заявитель считает несоответствующим нормам федерального законодательства, регулирующего основы организации местного самоуправления, пункт 5.2 Порядка в редакции, действовавшей на момент подачи им жалобы, поскольку момент вступления в силу соглашения о передаче отдельных полномочий по решению вопросов местного значения между органами местного само-

управления Зеленодольского муниципального района и органами местного самоуправления городских и сельских поселений, входящих в состав Зеленодольского муниципального района, он связывает с фактом его подписания сторонами, а не с его официальным опубликованием (обнародованием), как это предусмотрено частью 2 статьи 47 Федерального закона №131-ФЗ.

На основании изложенного гражданин А.В.Туганов просит Конституционный суд Республики Татарстан признать положения пункта 36 части 1 статьи 35, частей 3 и 9 статьи 73 Устава муниципального образования «город Зеленодольск» Зеленодольского муниципального района Республики Татарстан, принятого решением Совета города Зеленодольска от 24 марта 2021 года №37, пунктов 4 и 5, абзаца семнадцатого пункта 11 части 1 статьи 54, частей 3 и 9 статьи 83 Устава муниципального образования «Зеленодольский муниципальный район» Республики Татарстан, принятого решением Совета Зеленодольского муниципального района Республики Татарстан от 24 марта 2021 года №61, пункта 5.2 Порядка заключения соглашений о передаче отдельных полномочий по решению вопросов местного значения между органами местного самоуправления Зеленодольского муниципального района и органами местного самоуправления городских и сельских поселений, входящих в состав Зеленодольского муниципального района, утвержденного решением Совета Зеленодольского муниципального района Республики Татарстан от 27 марта 2015 года №514 (в редакции, действовавшей на момент подачи жалобы), постановление Исполнительного комитета Зеленодольского муниципального района Республики Татарстан от 24 декабря 2019 года №2844 «О размере платы за содержание жилых помещений жилищного фонда города Зеленодольска», а также постановление Исполнительного комитета Зеленодольского муниципального района Республики Татарстан от 26 ноября 2020 года №2270 «О размере платы за содержание жилых помещений жилищного фонда города Зеленодольска» не соответствующими статьям 2, 10, 22, 24 (часть вторая), 27 (часть первая), 28 (части первая и вторая), 29 (часть первая) и 116 (части первая и вторая) Конституции Республики Татарстан, согласно которым человек, его права и свободы являются высшей ценностью; признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность Республики Татарстан; в Республике Татарстан признается и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти; граждане Российской Федерации обладают на территории Республики Татарстан всеми правами и свободами и несут равные обязанности в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Татарстан, общепризнанными принципами и нормами международного права; органы государственной власти, органы местного самоуправления, общественные объединения, организации, учреждения, должностные лица и граждане обязаны соблюдать Конституцию и законы Республики Татарстан; в Республике Татарстан признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Конституцией Республики Татарстан; все равны перед законом и судом; государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от происхождения, социального и имущественного положения, места жительства и иных обстоятельств; любые формы ограничения прав и свобод либо установление преимуществ граждан по расовым, национальным и другим признакам запрещаются; местное самоуправление обеспечивает самостоятельное в соответствии с законом и под свою ответственность решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.

1.2. Статьей 101 Закона Республики Татарстан «О Конституционном суде Республики Татарстан» установлено, что жалоба на нарушение законом Республики Татарстан или иным нормативным правовым актом конституционных прав и свобод допустима, если закон или иной нормативный правовой акт затрагивает конституционные права и свободы граждан и если закон или иной нормативный правовой акт применен или подлежит применению в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе.

В ходе рассмотрения жалобы Конституционным судом Республики Татарстан по настоящему делу не нашло подтверждения, что правовые положения частей 3 и 9 статьи 73 Устава города, частей 3 и 9 статьи 83 Устава района, а также пунк-

та 5.2 Порядка (в редакции, действовавшей на момент подачи жалобы) применялись или подлежали применению при разрешении конкретного дела заявителя. Усматривая неконституционность приведенных норм уставов, определяющих порядок опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов и соглашений, а также положения пункта 5.2 Порядка (в редакции, действовавшей на момент подачи жалобы), устанавливающего порядок вступления в силу соглашений, заявитель, по сути, просит Конституционный суд Республики Татарстан оценить конституционность Соглашения о передаче части полномочий от 1 марта 2014 года (далее также – Соглашение), заключенного между Исполнительным комитетом муниципального образования «город Зеленодольск» Зеленодольского муниципального района Республики Татарстан (далее также – Исполнительный комитет города) и Исполнительным комитетом района, с точки зрения соблюдения порядка его официального опубликования и момента вступления в силу.

В связи с этим Конституционный суд Республики Татарстан считает необходимым отметить следующее. Названное Соглашение было заключено 1 марта 2014 года во исполнение решения Совета города Зеленодольска от 21 февраля 2014 года №227 о передаче части полномочий муниципального образования «город Зеленодольск» Зеленодольского муниципального района Республики Татарстан муниципальному образованию «Зеленодольский муниципальный район» Республики Татарстан в области жилищно-коммунальной сферы и решения Совета Зеленодольского муниципального района от 21 февраля 2014 года №365 о принятии указанных полномочий. Решением Совета города Зеленодольска от 28 сентября 2015 года №8 Исполнительный комитет города был ликвидирован. Следовательно, действие Соглашения было прекращено самим фактом ликвидации Исполнительного комитета города Зеленодольска. Таким образом, Соглашение о передаче части полномочий от 1 марта 2014 года фактически утратило юридическую силу в 2015 году.

Заявитель, полагая, что указанное Соглашение имело юридическую силу на момент его обращения в Конституционный суд Республики Татарстан, а также учитывая, что оно было опубликовано после его обращения в Исполнительный комитет района с требованием о представлении текста данного Соглашения, поставил под сомнение конституционность норм Устава города, Устава района и Порядка как актов, позволяющих, исходя из их содержания, не опубликовывать в официальных источниках принятые органами местного самоуправления соглашения.

Между тем, учитывая тот факт, что Соглашение фактически утратило свою силу в 2015 году, требования официального опубликования, закрепленные действующими нормами уставов, не могли применяться при вступлении его в силу, а значит, и не подлежат применению при разрешении вопросов, поставленных заявителем в жалобе, и не затрагивают его конституционные права и свободы. Что касается вопроса применения оспариваемого пункта 5.2 Порядка в деле заявителя, следует отметить, что на момент заключения Соглашения установленное Порядком регулирование, определяющее, что заключаемые органами местного самоуправления соглашения вступают в силу со дня их подписания сторонами, согласовывалось с нормами Федерального закона №131-ФЗ, которые на момент заключения Соглашения не содержали требования об официальном опубликовании таких соглашений, а значит, не приводило к нарушению прав гражданина А.В.Туганова.

В силу пункта 2 части первой статьи 46 во взаимосвязи с положениями статьи 63 Закона Республики Татарстан «О Конституционном суде Республики Татарстан» Конституционный суд Республики Татарстан прекращает производство по делу в случаях, если в ходе заседания будут выявлены основания к отказу в принятии обращения к рассмотрению, одним из которых является его несоответствие критерию допустимости.

Исходя из вышеизложенного, производство по настоящему делу в части проверки конституционности частей 3 и 9 статьи 73 Устава города, частей 3 и 9 статьи 83 Устава района, пункта 5.2 Порядка (в редакции, действовавшей на момент подачи жалобы) подлежит прекращению, поскольку обращение заявителя в данной части не является допустимым.

1.3. В соответствии с частями второй и третьей статьи 68 Закона Республики Татарстан «О Конституционном суде Республики Татарстан» Конституционный суд Республики Татарстан принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе нормативных правовых актов. Конституционный суд Республики Татарстан принимает постановление только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению в обращении, и при принятии решения не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного суда Республики Татарстан по настоящему делу являются:

– взаимосвязанные положения пункта 36 части 1 статьи 35 Устава муниципального образования «город Зеленодольск» Зеленодольского муниципального района Республики Татарстан, принятого решением Совета города Зеленодольска от 24 марта 2021 года №37, и пунктов 4 и 5,

абзаца семнадцатого пункта 11 части 1 статьи 54 Устава муниципального образования «Зеленодольский муниципальный район» Республики Татарстан, принятого решением Совета Зеленодольского муниципального района Республики Татарстан

24 марта 2021 года №61, в той мере, в какой в рамках установленного ими регулирования невозможно определить орган местного самоуправления, уполномоченный на установление размера платы за содержание жилых помещений жилищного фонда города Зеленодольска;

– постановление Исполнительного комитета Зеленодольского муниципального района от 24 декабря 2019 года №2844 «О размере платы за содержание жилых помещений жилищного фонда города Зеленодольска» в части правомочности Исполнительного комитета Зеленодольского муниципального района по установлению размера платы по содержанию жилых помещений жилищного фонда города Зеленодольска, а также по порядку его подписания;

– постановление Исполнительного комитета Зеленодольского муниципального района от 26 ноября 2020 года №2270 «О размере платы за содержание жилых помещений жилищного фонда города Зеленодольска» в части правомочности Исполнительного комитета Зеленодольского муниципального района по установлению размера платы по содержанию жилых помещений жилищного фонда города Зеленодольска.

2. Обжалуемые гражданином А.В.Тугановым положения затрагивают сферу организации местного самоуправления, которая в соответствии с Конституцией Российской Федерации относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт «н» части 1 статьи 72).

Данные положения Конституции Российской Федерации получили свое развитие в Федеральном законе №131-ФЗ, которым закреплены общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации и государственные гарантии его осуществления, а также в Законе Республики Татарстан от 28 июля 2004 года №45-ЗРТ «О местном самоуправлении в Республике Татарстан» (далее – Закон Республики Татарстан №45-ЗРТ).

В силу статьи 1 Федерального закона №131-ФЗ местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации. Местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, Федеральному закону №131-ФЗ, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (части 1 и 4 статьи 7 Федерального закона №131-ФЗ).

В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления обладают полномочиями по принятию устава муниципального образования, внесению в него изменений и дополнений (пункт 1 части 1 статьи 17 Федерального закона №131-ФЗ).

В силу положений пункта 1 части 1 статьи 43, пункта 6 части 1 и части 3 статьи 44 названного Федерального закона устав муниципального образования входит в систему муниципальных правовых актов, принимается представительным органом муниципального образования и определяет виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов. Идентичные по содержанию нормы закреплены пунктом 6 части 1 и частью 3 статьи 7 Закона Республики Татарстан №45-ЗРТ.

По вопросам местного значения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, в систему которых входят в том числе правовые акты местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования (статьи 7 и 43 Федерального закона №131-ФЗ).

Таким образом, принимая оспариваемые нормативные правовые акты, органы местного самоуправления Зеленодольского муниципального района Республики Татарстан действовали в рамках полномочий, предоставленных им федеральным и республиканским законодательством.

3. В силу взаимосвязанных положений статей 10, 116 (часть первая) и 118 (часть первая) Конституции Республики Татарстан в Республике Татарстан признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно и обеспечивает решение населением вопросов местного значения. Аналогичные положения закреплены в статьях 12, 130 (часть 1) и 132 Конституции Российской Федерации.

Указанному правовому регулированию корреспондирует положение Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 года (ратифицирована Российской Федерацией 11 апреля 1998 года), согласно которому органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключен из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа власти (пункт 2 статьи 4).

3.1. Согласно части 3 статьи 156 Жилищного кодекса Российской Федерации органам местного самоуправления предоставлено полномочие по установлению размера платы за пользование жилым помещением (платы за наем), платы за содержание и ремонт жилого помещения для нанимателей жилых помещений по договорам социального найма и договорам найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда и размера платы за содержание жилого помещения для собственников жилых помещений, которые не приняли решение о выборе способа управления многоквартирным домом. Частью 4 статьи 158 указанного Кодекса также предусмотрено, что в случае, если собственники помещений в многоквартирном доме на их общем собрании не приняли решение об установлении размера платы за содержание жилого помещения, такой размер устанавливается органом местного самоуправления.

Вместе с тем действующее законодательство не закрепляет положений, определяющих, в компетенцию какого органа местного самоуправления – представительного или местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) – входит это полномочие.

Согласно взаимосвязанным положениям частей 1 и 3 статьи 34 Федерального закона №131-ФЗ полномочия, в частности представительного органа муниципального образования и местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования), должны определяться уставом муниципального образования. Применительно к рассматриваемому делу это означает, что вопрос о том, в чьей компетенции находится установление размера платы за содержание жилых помещений жилищного фонда города Зеленодольска, должен быть разрешен в уставе муниципального образования.

Уставом города вопрос установления размера платы за содержание жилых помещений жилищного фонда города Зеленодольска отнесен к вопросам местного значения городского поселения (пункт 7 части 1 статьи 7). Согласно статье 30 Устава города Совет города является представительным органом местного самоуправления городского поселения. Частью 10 статьи 35 Федерального закона №131-ФЗ определены вопросы, относящиеся к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. При этом в силу части 11 данной статьи иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований. Аналогичные положения содержат части 8 и 9 статьи 22 Закона Республики Татарстан №45-ЗРТ.

Так, статьей 35 Устава города закреплен перечень полномочий Совета города, который является открытым, поскольку оспариваемым пунктом 36 части 1 приведенной статьи установлена возможность реализации иных полномочий, отнесенных федеральными законами, законами Республики Татарстан к ведению представительных органов поселений, а также иных полномочий, отнесенных Уставом города к компетенции Совета города.

Анализ буквального содержания рассматриваемой нормы Устава города, приведенных положений Федерального закона №131-ФЗ, Закона Республики Татарстан №45-ЗРТ указывает на то, что полномочия по установлению размера платы за содержание жилых помещений к ведению представительного органа муниципального образования не отнесены, равно как не отнесены они к ведению Совета города и Уставом города.

В соответствии со статьей 37 Федерального закона №131-ФЗ местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Статьей 52 Устава города предусмотрено, что в соответствии с федеральным законодательством исполнение полномочий исполнительно-распорядительного органа городского поселения возлагается на Исполнительный комитет района.

Обжалуемые гражданином А.В.Тугановым пункты 4 и 5 части 1 статьи 54 Устава района определяют полномочия Исполнительного комитета района по исполнению полномочий исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления городского поселения в области строительства, транспорта и связи, а также в области жилищно-коммунального, бытового, торгового и иного обслуживания населения. При этом абзацем семнадцатым пункта 11 части 1 обжалуемой статьи установлено, что Исполнительный комитет района вправе реализовывать иные полномочия исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления городского поселения, предусмотренные федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами Республики Татарстан.

Системный анализ содержания норм статьи 35 Устава города, в том числе положений пункта 36 части 1 данной статьи, регламентирующей полномочия Совета города, и положений пунктов 4 и 5, абзаца семнадцатого пункта 11 части 1 статьи 54 Устава района, определяющих компетенцию Исполнительного комитета района, показывает, что полномочия по установлению размера платы по содержанию жилых помещений жилищного фонда города Зеленодольска прямо не закреплены ни за представительным, ни за исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления. При этом пунктом 36 части 1 статьи 35 Устава города и абзацем семнадцатым пункта 11 части 1 статьи 54 Устава района предусмотрено, что и Совет города, и Исполнительный комитет района могут осуществлять иные полномочия, кроме тех, которые конкретизированы в уставах. Из этого следует, что данные нормы носят конкурирующий характер, поскольку используемая бланкетная (отсылочная) конструкция норм уставов позволяет отнести полномочие по установлению размера платы за содержание жилых помещений как к представительному, так и к исполнительно-распорядительному органу местного самоуправления. Неопределенность содержания положений уставов, устанавливающих полномочия представительного и исполнительно-распорядительного органов местного самоуправления, ставит под сомнение легитимность принятых Исполнительным комитетом района обжалуемых постановлений от 24 декабря 2019 года №2844 и от 26 ноября 2020 года №2270, поскольку Исполнительный комитет района не может рассматриваться как орган местного самоуправления, уполномоченный Уставом района принимать на территории города Зеленодольска соответствующее регулирование.

Кроме того, отсутствие в оспариваемом правовом регулировании норм, позволяющих определить орган, уполномоченный устанавливать размер платы за содержание жилых помещений жилищного фонда города Зеленодольска, приводит, как показывает ознакомление с позициями, представленными участниками судебного заседания в рамках рассмотрения настоящего дела, к неоднозначному пониманию обжалуемых норм, в том числе и органами местного самоуправления, наделенными полномочиями по принятию соответствующих нормативных актов. В этой связи нельзя согласиться и с доводами представителей органов местного самоуправления, издавших оспариваемые нормативные правовые акты, в части того, что изначально размер платы за содержание жилых помещений города Зеленодольска устанавливал Исполнительный комитет города, который в рамках Соглашения от 1 марта 2014 года передал часть своих полномочий, в том числе и по установлению размера платы за содержание жилых помещений жилищного фонда города Зеленодольска, Исполнительному комитету района. Однако анализ данного Соглашения во взаимосвязи с положениями статьи 48 Устава города (в редакции решения Совета города Зеленодольска Республики Татарстан от 19 сентября 2014 года №269), определяющими полномочия Исполнительного комитета города в области строительства, транспорта и связи, а также в области жилищно-коммунального, бытового, торгового и иного обслуживания населения, показывает, что полномочие по установлению размера платы за содержание жилых помещений не было закреплено за Исполнительным комитетом города и, следовательно, не могло быть передано Исполнительному комитету района.

Таким образом, реализация Исполнительным комитетом района полномочия по установлению размера платы за содержание жилых помещений жилищного фонда города Зеленодольска, исходя из буквального содержания вышеприведенных норм уставов и правоприменительной практики, основывается не на прямо вытекающем нормативно закрепленном полномочии, а на общепринятом и действующем в данном районе правиле, согласно которому эти полномочия осуществлял Исполнительный комитет города, а после принятия Советом города Зеленодольска решения от 28 сентября 2015 года №8 о его ликвидации указанные полномочия в соответствии с частью 1 статьи 46 Устава города (в редакции решения Совета города Зеленодольска Республики Татарстан от 16 марта 2015 года №311) перешли Исполнительному комитету района. Такая практика никогда не ставилась органами местного самоуправления, в том числе и представительными органами местного самоуправления, под сомнение, несмотря на несоответствие принципу законности и допущенные процессуальные нарушения.

Исходя из изложенного, оспариваемые правовые положения Устава города и Устава района как сами по себе, так и в системе действующего на территории города Зеленодольска правового регулирования не позволяют точно, ясно и недвусмысленно определить орган местного самоуправления, уполномоченный на установление размера платы за содержание жилых помещений жилищного фонда города Зеленодольска, а значит, не могут служить правовым основанием для принятия Исполнительным комитетом района актов, определяющих размер такой платы.

Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно отмечал, что без соблюдения общеправового критерия определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы, который вытекает из закрепленных в Конституции Российской Федерации, ее статьях 1 (часть 1), 4 (часть 2), 15 (части 1 и 2) и 19 (части 1 и 2), принципов правового государства, верховенства закона и юридического равенства, невозможно ее единообразное понимание и, соответственно, применение; неоднозначность, нечеткость и противоречивость правового регулирования препятствуют адекватному уяснению его содержания, допускают возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения, ведут к произволу и тем самым ослабляют гарантии защиты конституционных прав и свобод; поэтому самого по себе нарушения требования определенности правовой нормы может быть вполне достаточно для признания такой нормы противоречащей Конституции Российской Федерации (постановления от 20 декабря 2011 года №29-П, от 2 июня 2015 года №12-П, от 19 июля 2017 года №22-П, от 16 марта 2018 года №11-П и др.).

Тем не менее Конституционный суд Республики Татарстан полагает, что при рассмотрении настоящего дела не следует ограничиваться лишь формальной констатацией фактов выявленных нарушений, поскольку суд обязан при осуществлении возложенных на него полномочий принимать во внимание необходимость обеспечения баланса конституционно значимых интересов, включая недопустимость нарушения прав и свобод других лиц при осуществлении прав и свобод человека и гражданина с одной стороны, и стабильности правоотношений в интересах их участников – с другой.

Конституционный суд Республики Татарстан считает, что признание в настоящем деле взаимосвязанных положений пункта 36 части 1 статьи 35 Устава города и пунктов 4 и 5, абзаца семнадцатого пункта 11 части 1 статьи 54 Устава района в той мере, в какой в рамках установленного ими регулирования невозможно определить орган местного самоуправления, уполномоченный на установление размера платы за содержание жилых помещений, не соответствующими Конституции Республики Татарстан, неизбежно приведет к необходимости признания неконституционными оспариваемых в настоящем деле постановлений Исполнительного комитета района, равно как и других ранее принятых им подобных муниципальных правовых актов, что создаст пробел в правовом регулировании, который в данном случае не может быть устранен непосредственным применением Конституции Республики Татарстан и требует внесения системных изменений в действующие на территории города Зеленодольска муниципальные нормативные правовые акты. При этом следует отметить, что принятие нормативных правовых актов по установлению размера платы за содержание жилых помещений отнесено статьями 156 и 158 Жилищного кодекса Российской Федерации к компетенции органов местного самоуправления, исходя из чего установление такого регулирования, в том случае если собственники не приняли решения об определении размера такой платы – это обязанность органов местного самоуправления. Тем самым исключение из правового поля оспариваемых нормативных правовых актов может привести к существенным неблагоприятным последствиям, связанным с отсутствием надлежащего контроля по использованию и обеспечению сохранности жилищного фонда, а также по созданию безопасных и благоприятных условий для проживания граждан в принадлежащих им жилых помещениях.

В этой связи Конституционный суд Республики Татарстан, руководствуясь принципом разумной сдержанности, с учетом объективно сложившихся реалий, считает возможным воздержаться от признания в настоящем деле взаимосвязанных положений пункта 36 части 1 статьи 35 Устава города и пунктов 4 и 5, абзаца семнадцатого пункта 11 части 1 статьи 54 Устава района в вышеназванном аспекте, а также обжалуемых постановлений от 24 декабря 2019 года №2844 и от 26 ноября 2020 года №2270 не соответствующими Конституции Республики Татарстан. При этом с представительных органов местного самоуправления не снимается обязанность – исходя из требований Конституции Республики Татарстан и с учетом настоящего Постановления – определить орган, уполномоченный устанавливать размер платы за содержание жилых помещений жилищного фонда города Зеленодольска и, исходя из того, за кем будет определено такое полномочие, внести соответствующие изменения в действующее на территории города Зеленодольска правовое регулирование.

3.2. В силу пункта 3 части первой статьи 83 и статьи 103 Закона Республики Татарстан «О Конституционном суде Республики Татарстан» Конституционный суд Республики Татарстан устанавливает соответствие Конституции Республики Татарстан законов Республики Татарстан и иных нормативных правовых актов в том числе по порядку их подписания.

Согласно абзацу второму части 1 статьи 37 Федерального закона №131-ФЗ местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. Аналогичные положения закреплены в статье 26 Закона Республики Татарстан №45-ЗРТ.

Глава местной администрации, назначаемый на должность по контракту, имеет наименование – руководитель исполнительного комитета муниципального образования, который в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами Республики Татарстан, уставом муниципального образования, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, издает постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Республики Татарстан, а также распоряжения местной администрации по вопросам организации работы местной администрации (абзац второй части 1, часть 8 статьи 26 Закона Республики Татарстан №45-ЗРТ).

Частью 2 статьи 51 Устава района установлено, что в структуру Исполнительного комитета района входят руководитель исполнительного комитета, его заместители, отраслевые (функциональные) и (или) иные органы Исполнительного комитета района.

Исполнительный комитет района возглавляет руководитель Исполнительного комитета района; для осуществления отдельных организационно-распорядительных функций руководитель Исполнительного комитета района имеет заместителей; в случае временного отсутствия (в связи с болезнью или отпуском) руководителя Исполнительного комитета района или невозможности выполнения им своих обязанностей либо досрочного прекращения полномочий его полномочия осуществляет один из заместителей руководителя Исполнительного комитета района в соответствии с установленным распределением обязанностей (части 1, 6 статьи 55 Устава района).

Руководитель Исполнительного комитета района в пределах полномочий Исполнительного комитета района, установленных законодательством, Уставом района и решениями Совета муниципального образования «Зеленодольский муниципальный район» Республики Татарстан, издает постановления Исполнительного комитета района по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Республики Татарстан, а также распоряжения Исполнительного комитета района по вопросам организации работы Исполнительного комитета района (статья 82 Устава района).

Вместе с тем Конституционный суд Республики Татарстан отмечает, что указанные положения Устава района не могут быть расценены как исключающие любую иную правовую возможность подписания соответствующих актов иными должностными лицами, наделенными необходимыми правомочиями в установленном порядке, поскольку иное привело бы к невозможности осуществления Исполнительным комитетом района своей деятельности в отсутствие руководителя. Кроме того, пункт 8 статьи 58

Устава района предполагает правовую возможность возложения на заместителей руководителя исполнительного комитета отдельных организационно-распорядительных функций, к которым можно отнести и подписание различного рода правовых актов. Однако данное делегирование полномочий не исключает персональной ответственности руководителя Исполнительного комитета района за выполнение данным органом местного самоуправления входящих в его компетенцию полномочий, что прямо закреплено в пункте 1 статьи 58 Устава района.

Тем самым Конституционный суд Республики Татарстан отмечает, что подписание муниципальных правовых актов заместителем руководителя Исполнительного комитета района, наделенным необходимыми правомочиями в установленном порядке, возможно только при возникновении объективных причин, закрепленных частями 1 и 6 статьи 55 Устава района. Реализация заместителями руководителя Исполнительного комитета района такого права прежде всего должна быть направлена на создание условий для эффективной работы Исполнительного комитета района, предупреждение в разумной степени последствий в том случае, если необходимые решения не будут приняты своевременно. Вместе с тем Конституционный суд Республики Татарстан отмечает, что практика систематического делегирования права подписи нормативных правовых актов Исполнительного комитета района заместителям не способствует поддержанию принципа доверия граждан к закону и действиям публичной власти и может привести к неограниченному усмотрению и произволу в правоприменении.

Таким образом, Конституционный суд Республики Татарстан приходит к выводу, что оспариваемое заявителем постановление от 24 декабря 2019 года №2844 по порядку его подписания соответствует Конституции Республики Татарстан.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 6, 63, частями первой и второй статьи 66, частями первой, второй и шестой статьи 67, статьями 68, 69, 71, 73, пунктом 1 части первой статьи 104 Закона Республики Татарстан «О Конституционном суде Республики Татарстан», Конституционный суд Республики Татарстан

постановил:

1. Признать постановление Исполнительного комитета Зеленодольского муниципального района Республики Татарстан от 24 декабря 2019 года №2844 «О размере платы за содержание жилых помещений жилищного фонда города Зеленодольска» по порядку его подписания соответствующим Конституции Республики Татарстан.
2. В настоящем деле Конституционный суд Республики Татарстан воздерживается от признания не соответствующими Конституции Республики Татарстан положений пункта 36 части 1 статьи 35 Устава муниципального образования «город Зеленодольск» Зеленодольского муниципального района Республики Татарстан, принятого решением Совета города Зеленодольска от 24 марта 2021 года №37, пунктов 4 и 5, абзаца семнадцатого пункта 11 части 1 статьи 54 Устава муниципального образования «Зеленодольский муниципальный район» Республики Татарстан, принятого решением Совета Зеленодольского муниципального района Республики Татарстан от 24 марта 2021 года №61, в той мере, в какой в рамках установленного ими регулирования невозможно определить орган местного самоуправления, уполномоченный на установление размера платы за содержание жилых помещений жилищного фонда города Зеленодольска, а также постановления Исполнительного комитета Зеленодольского муниципального района Республики Татарстан от 24 декабря 2019 года №2844 «О размере платы за содержание жилых помещений жилищного фонда города Зеленодольска», постановления Исполнительного комитета Зеленодольского муниципального района Республики Татарстан от 26 ноября 2020 года №2270 «О размере платы за содержание жилых помещений жилищного фонда города Зеленодольска» в части правомочности Исполнительного комитета Зеленодольского муниципального района по установлению размера платы по содержанию жилых помещений жилищного фонда города Зеленодольска.

Этим с представительных органов местного самоуправления не снимается обязанность – исходя из требований Конституции Республики Татарстан и с учетом настоящего Постановления – определить орган, уполномоченный устанавливать размеры платы за содержание жилых помещений жилищного фонда города Зеленодольска, и, исходя из того, за кем будет определено такое полномочие, внести соответствующие изменения в действующее на территории города Зеленодольска правовое регулирование.

3. Прекратить производство по настоящему делу в части, касающейся проверки конституционности положений частей 3 и 9 статьи 73 Устава муниципального образования «город Зеленодольск» Зеленодольского муниципального района, принятого решением Совета города Зеленодольска от 24 марта 2021 года №37, частей 3 и 9 статьи 83

Устава муниципального образования «Зеленодольский муниципальный район» Республики Татарстан, принятого решением Совета Зеленодольского муниципального района Республики Татарстан от 24 марта 2021 года №61, пункта 5.2 Порядка заключения соглашений о передаче отдельных полномочий по решению вопросов местного значения между органами местного самоуправления Зеленодольского муниципального района и органами местного самоуправления городских и сельских поселений, входящих в состав Зеленодольского муниципального района, утвержденного решением Совета Зеленодольского муниципального района Республики Татарстан от 27 марта 2015 года №514 (в редакции, действовавшей на момент подачи жалобы заявителем).

4. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
5. Настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в газетах «Ватаным Татарстан», «Республика Татарстан» и на «Официальном портале правовой информации Республики Татарстан» (PRAVO.TATARSTAN.RU). Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного суда Республики Татарстан».

Конституционный суд Республики Татарстан
№101-­П